裁判字號：臺灣高雄地方法院97年國簡上字第3號民事判決
裁判日期：民國98年09月22日
裁判案由：損害賠償
臺灣高雄地方法院民事判決97年度國簡上字第3號上訴人甲○○訴訟代理人己○○被上訴人法務部行政執行署高雄行政執行處法定代理人丙○○訴訟代理人乙○○被上訴人丁○○
高雄市稅捐稽徵處法定代理人庚○○兼訴訟代理人戊○○當事人間請求損害賠償事件，上訴人對於民國97年9月30日本院97年度雄國簡字第2號第一審判決提起上訴，本院於98年9月7日言詞辯論終結，判決如下：
主文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法（下稱國賠法）第10條第1、2項、第11條第1項前段分別定有明文。可知依國家賠償法請求損害賠償時，應與賠償義務機關經協議先行程序，協議不成立、逾30日不開始協議或逾60日協議不成立時，始得提起損害賠償之訴。查，本件上訴人已於民國95年11月20日具狀向被上訴人法務部行政執行署高雄行政執行處（下稱行政執行處）、高雄市稅捐稽徵處（下稱稅捐稽徵處）申請國家賠償，經行政執行處於95年12月21日、稅捐稽徵處於96年1月16日函覆拒絕賠償，有行政執行處雄執和95年度賠議字第2號、稅捐稽徵處高市稽管字第0962700276號函附卷可稽，堪認上訴人於提起本件訴訟前已履行前揭法條規定之前置程序，自得提起本件訴訟，合先敘明。
二、上訴人起訴主張：伊所有坐落高雄市○○區○○段二小段44
1、457地號土地（下稱系爭土地），於77年6月28日公告因開闢明治道路工程須徵收工程受益費，嗣該工程於79年8月14日完工，系爭土地經核定工程受益費分別為新台幣（下同）4,140元及44,379元（下稱系爭受益費），並均於79年12月1日開徵，其中44,379元分3年6期開徵。然系爭受益費之核課處分，即系爭受益費之繳款書（下稱系爭繳款書），經向上訴人當時之戶籍地台北縣○○鄉○○路○○○號送達後，因查無此人遭退回，稅捐稽徵處即將繳納期限更改為94年9月1日至94年9月30日，並於94年8月2日以公示送達之方式送達系爭繳款書，再於94年11月15日以上訴人欠繳系爭受益費為由，移送行政執行處執行，並由行政執行處查封伊在銀行之存款美金541.65元及36,323元（下稱系爭存款），換算合計為53,380元。然伊當時實際居住處所為台北市○○○路○段○○巷○○號2樓，並無所在不明情事，稅捐稽徵處自不得公示送達系爭繳款書，而行政執行處亦不得據以執行。是稅捐稽徵處所屬公務員即被上訴人戊○○明知系爭繳款書，未經合法送達，並非合法之執行名義，且系爭土地符合免徵要件，執行時效亦已逾越期限，竟仍移請執行；而行政執行處所屬公務員丁○○亦明知系爭繳款書未合法送達，復於伊提出異議後，仍據以執行，均屬不法之侵權行為。伊因而受有系爭存款及200,000元之非財產上損害，合計損害額253,380元等情。爰依國賠法及民法第186條第1項及第19
5條第1項侵權行為之規定，提起本訴，並聲明：㈠被上訴人應給付253,380元及自96年12月12日起至清償日止，按年息5%計算之利息，暨如其中一被上訴人為給付時，其他被上訴人在該給付範圍內即免為給付。㈡應撤銷系爭繳款書及執行程序。
三、被上訴人抗辯：㈠稅捐稽徵處及戊○○均以：伊以掛號方式向上訴人之戶籍地
送達系爭繳款書，因查無此人退回，始改依公示送達程序為送達，自屬合法。又稅捐稽徵處並非系爭受益費之主管機關，對工程受益費是否開徵及開徵數額並無核定權責。另行政程序法施行前之工程受益費應類推適用民法15年時效之規定，而系爭受益費於79年12月1日開徵，上訴人未按期繳納，嗣後改訂繳納期限為94年9月1日至94年9月30日，尚未罹於15年時效，故嗣後於95年11月15日將系爭受益費移送行政執行，並無違誤等語，資為抗辯。
㈡行政執行處及丁○○則均以：系爭受益費移送執行時，距履
行期限屆滿之94年9月30日，未逾5年之執行期間，且伊就系爭受益費僅有形式審查權，而系爭受益費之送達，形式上並無違誤，伊自得據以執行。至系爭受益費在實體上權利義務之有無，則非伊所得審查。此外，上訴人對伊執行程序聲明異議部分，業經最高行政法院以96年裁字第2895號裁定駁回確定，益徵上訴人之主張，並無所據等語置辯。
㈢並均聲明：上訴駁回。
四、原審經審理結果，駁回上訴人之請求。上訴人提起部分上訴（就其餘敗訴即請求撤銷執行程序及繳款書部分，未據聲明不服），援引原審之陳述，並於本院聲明：㈠原判決關於駁回上訴人後開第2項之訴部分廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人253,380元及自96年12月12日起至清償日止，按年息5%計算之利息，並如其中一被上訴人為給付時，其他被上訴人在該給付範圍內即免為給付。被上訴人則均援引原審之陳述，並聲明：上訴駁回。
五、兩造不爭執事項：㈠上訴人所有之系爭土地，於77年6月28日公告因開闢明治道
路工程須收工程受益費，嗣該工程於79年8月14日完工，經核定之系爭受益費，並於79年12月1日開徵，其中44,379元之部分，分3年6期開徵（第1期為79年12月1日至79年12月31日、第2期為80年6月1日至80年6月30日、第3期為80年12月1日至80年12月31日、第4期為81年6月1日至81年6月30日、第5期為81年12月1日至81年12月31日、第6期為82年6月1日至82年6月30日）。而系爭繳款書，經向上訴人當時之戶籍地送達後，因查無此人遭退回，稅捐稽徵處遂將繳納期限改訂為94年9月1日至94年9月30日，並於94年8月2日公示送達系爭繳款書，因上訴人仍未繳納，旋於94年11月15日移送行政執行處執行等情。有高雄市開闢（拓寬、打通）工程受益底冊、繳款通知書、雙掛號信封、登報資料及執行案件移送書在卷可稽。
㈡行政執行處於受理系爭受益費之移送行政執行事件後，於95
年6月5日核發扣押命令，扣押上訴人於訴外人華南商業銀行股份有限公司（下稱華南商銀）建成分行之系爭存款，但尚未核發收取命令。有行政執行處及華南商銀行建成分行之函文在卷可憑，並經原審調取行政執行處94年度工益稅執字第00256889、00000000號卷查明屬實。
㈢上訴人於系爭繳款書公示送達時，其戶籍地為台北縣○○鄉
○○路○○○號。有台北縣金山鄉戶政事務所檢附之戶籍資料在卷可稽。
㈣上訴人曾就系爭繳款書送達程序是否合法，聲明異議並提起
行政訴訟，因未經訴願程序而遭駁回。有法務部行政執行署95年度署議字第275號聲明異議決定書、高雄高等行政法院95年度簡字第326號及最行政法院96年度裁字第2895號裁定在卷可稽。
㈤上訴人已向稅捐稽徵處及行政執行處提出請求國家賠償之協議，但均遭拒絕。有上開機關之拒絕賠償資料在卷可憑。
六、兩造於審理中協商之爭點為：㈠公示送達系爭繳款書之程序是否合法（即執行名義是否合法成立）?㈡稅捐稽徵處之移送執行及行政執行處之執行程序是否不法侵害上訴人之權利?㈢戊○○及丁○○執行公務行為是否故意不法侵害上訴人之權利?㈣若上訴人得請求賠償時，其得請求之項目及金額為何。茲分述如下：
㈠公示送達系爭繳款書之程序是否合法（即執行名義是否合法
成立）?⒈按民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據
者，應依行政爭訟程序確定之；前項行政爭訟程序已經開始者，於其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序，行政訴訟法第12條第1、2項分別定有明文。是民事訴訟之裁判以行政處分是否無效或違法為先決要件者，應由認定先決事實之行政法院為裁判後，以該確定裁判所認定之事實供為民事法院裁判時認定事實之基礎，俾免法院裁判結果互相牴觸。倘前開行政爭訟程序尚未開始者，民事法院審判長應依民事訴訟法第199條第2項規定行使闡明權，曉諭當事人就上開行政處分是否無效或違法，先依行政爭訟程序確定之（最高法院95年台上字第2333號判決意旨參照）。查，本件上訴人於本院審理中明確表明系爭受益費得否為行政執行名義，不應依行政程序認定（見本院卷第81頁），致本院無從行使闡明權，再行曉諭當事人就系爭受益費是否無效或違法，先依行政爭訟程序確定之，先予敘明。
⒉按有瑕疵之行政處分，原有無效之行政處分與得撤銷之行政
處分，在得撤銷之行政處分，未經有權機關撤銷以前，任何人不得否認其效力，民事法院並非有權撤銷行政處分之機關，自不得審查該行政處分有無撤銷之原因，亦即在該處分未經有權機關撤銷前，民事法院仍應以之為民事裁判之基礎。至無效之行政處分，依舊日行政法學者之通說，認為任何人均不應受該無效處分之拘束，民事法院應得本其獨立之見解，認定該處分為無效，惟時至今日，由於法律學上瑕疵理論之變化，無效處分之理論，亦因之有所轉變，除瑕疵重大外觀明白之行政處分，應不具公定力，得由民事法院逕予否定外，如未經有權機關宣告其無效（撤銷）前，民事法院仍不得逕認該處分為無效。又在我國法制上，係採普通法院與行政法院二元審判制度，且關於違法行政處分之撤銷，依行政訴訟法第4條第1項，於制度設計上係專由行政法院審理，再參酌行政訴訟法第12條第1項「民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之」，基於上述學說之理論及我國行政爭訟程序制度上之設計，自應認行政處分是否違法而應撤銷，應專由行政法院審理，在違法行政處分未予撤銷前，民事普通法院於審理事件時，除法律上之規定顯賦與普通法院具有審查權限者，對於行政處分是否違法？有無效力？此一先決問題，民事法院尚無審查之權限。次按，「上訴人以私權侵害為理由，對於行政官署提起除去侵害或損害賠償之訴者，既為私法上之法律關係，縱被上訴人以基於行政處分，不負民事上之責任為抗辯，亦不得謂其事件非民事事件，此際法院應就被上訴人主張之行政處分是否存在，有無效力而為審究，如其處分確係有效存在，雖內容有不當或違法，而在上級官署未依訴願程序撤銷以前，司法機關固不能否認其效力，反之，若該處分為權限外之行為，應認為無效時，則其因此所生之損害自不能不負賠償責任。」，最高法院52年台上字第694號判例意旨可資參照。依前揭說明，堪認行政處分一經作成，在未經主管機關或行政法院依法定程序撤銷前，即產生一定之規制作用，形成一定之法律關係，對其他行政機關或法院亦產生其拘束力，學說上稱之為構成要件效力。查，稅捐稽徵處對系爭受益費之核課既屬行政處分，且係基於其權限內所為，外觀上即屬有效存在，縱上訴人所指系爭受益費不應開徵、送達程序不合法等情為真，然依前開說明，在未依法定程序被變更及撤銷以前，普通法院亦不能否認其效力。再審諸上訴人固對稅捐稽徵處以系爭繳款書送達程序不合法為由，提起行政訴訟，然經高雄高等行政法院以「有關原告（即上訴人）主張被告高雄市稅捐稽徵處前述工程受益費課徵處分並未合法送達與原告，且該公法上請求權已逾請求權時效而消滅，請求撤銷系爭七十七年度工程受益費處分乙節，揆諸前揭行政訴訟法第四條第一項之規定，仍須先經由訴願程序，於不服訴願決定或訴願機關逾期怠於為決定時，始得提起行政訴訟救濟，此部分原告逕向本院提起行政訴訟，揆諸首揭規定，其起訴要件自有不備…」為由，於96年1月16日以95年度簡字第326號裁定駁回原告所提之行政訴訟，上訴人不服提起上訴後，再經最行政法院96年度裁字第2895號裁定駁回上訴而確定等情以觀，益徵上訴人如係以系爭受益費不應課徵、已罹於時效及未經合法送達等事由，進而否認系爭受益費課徵處分乙節，即應依訴願、行政訴訟等行政爭訟程序確定之，核非本院所得審究之事項。
⒊又上訴人固主張系爭繳款書公示送達時，其另有實際居住處
所，然稅捐稽徵處卻於對其戶籍地送達不到後，即為公示送達，故系爭繳款書尚不生送達效力云云。惟按，工程受益費徵收條例之公文送達，準用民事訴訟法有關送達之規定；送達於應受送達人之住居所、事務所或營業所行之；應為送達之處所不明者，受訴法院得依聲請，准為公示送達。工程受益費徵收條例第17條、民事訴訟法第136條及第149條第1項第1款分別定有明文。查，系爭受益費課徵處分之送達，實質上是否合法，應依行政爭訟程序確定之，已如前述，審諸稅捐稽徵處送達系爭繳款書時，上訴人之戶籍地仍為「台北縣○○鄉○○路○○○號」乙節，為兩造所不爭執，則稅捐稽徵處以該址為上訴人之住所而送達系爭繳款書，並於經「查無此人」退回後，認上訴人送達處所不明，因而採公示送達之方式送達系爭繳款書，就形式上觀察，難認係不法侵害被上訴人。
⒋再按，行政執行，由原處分機關或該管行政機關為之。但公
法上金錢給付義務逾期不履行者，移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行之；義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者；書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。為行政執行法、第4條第1項、第11條第1項第1款及行政程序法第110條第1項分別定有明文。是系爭繳款書在經行政爭訟程序撤銷前，就形式上觀之，既認已合法送達予上訴人，且上訴人未於期限內繳納系爭受益費，則參照前揭規定，系爭受益費自得作為行政執行上訴人名下財產之執行名義。
㈡稅捐稽徵處之移送執行及行政執行處之執行程序是否不法侵
害上訴人之權利?⒈承前㈠⒈、⒉之所述，系爭繳款書處分之效力（含是否合法
送達），在經行政爭訟程序撤銷前，不得否認其效力，則稅捐稽徵處移送行政執行處執行，行政執行處並以之為執行名義執行上訴人名下之系爭存款，均難認有何不法侵害上訴人之權利可言⒉按，移送機關於移送行政執行處執行時，應檢附義務人依法
令負有義務之證明文件、義務人經限期履行而逾期仍不履行之證明文件。行政執行法第13條定有明文。查，系爭繳款書係對上訴人之戶籍地為送達，因「查無此人」遭退回後，再經稅捐稽徵處為公示送達等情，為兩造所不爭執，而稅捐稽徵處將系爭受益費移送行政執行時，業已檢附系爭繳款書及其送達證書乙節，亦有行政執行處94年度工益稅執字第256889號卷宗影本1份在卷可憑，堪認行政執行處辯稱：其依稅捐稽徵處移送之資料為形式上審查，系爭繳款書已生合法送達之效力等語，尚屬有據。則行政執行處據以執行，自亦無不法可言。
⒊次按，行政執行，自處分、裁定確定之日或其他依法令負有
義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日起，5年內未經執行者，不再執行。行政執行法第7條第1項前段定有明文。查，本件執行名義為系爭受益費，而依系爭繳款書所載，其繳款屆滿日為94年9月30日，迄今仍未逾5年之執行期間，是上訴人主張已逾執行期間云云，已屬無據，而不足採。況縱使行政執行處之執行已逾執行期間，亦屬上訴人就此得否於行政執行程序中另行提起債務人異議之訴的問題。
㈢戊○○及丁○○執行公務行為是否故意不法侵害上訴人之權
利?⒈查，系爭繳款書依形式上審查，堪認已合法送達，自得據為
行政執行之執行名義，已如前述，則戊○○移送執行，丁○○以系爭繳款書為執行名義，扣押上訴人系爭存款，自均無不法之可言。
⒉次按，公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法
侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國賠法第
2條第2項，定有明文。故先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失，或怠於行使職務不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任。又關於侵權行為賠償損害之請求權，以實際上受有損害為成立要件，最高法院48年台上第680號判例著有明文。而上訴人固主張：系爭受益費未依法徵收，且逾時效期間，復未合法送達，被上訴人竟以行政執行，扣押上訴人之系爭存款，故被上訴人應賠償53,380元及精神慰撫金200,000元云云。惟查，上訴人所有之系爭存款僅遭扣押，均尚未移轉於稅捐稽徵處等情，為行政執行處所自承，且經本院職權調閱94年度工益稅執字第00256889、第00000000號卷核閱屬實，堪予認定。是行政執行處扣押上訴人系爭存款，既仍屬上訴人所有，足見上訴人尚未因行政執行處之執行而受有任何損害。末按，不法侵害他人身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操，或不法侵害他人人格法益而情節重大者，被害人雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額，民法第195條第1項定有明文。受精神之損害得請求賠償者，法律皆有特別規定，以人格權受侵害，使精神上受有痛苦為必要。上訴人雖主張被上訴人扣押系爭存款致其受有信用破產等損害，故得請求精神慰撫金，然迄未舉證證明其信用受有何實際上損害，自難為有利上訴人之認定。且衡諸常情，扣押存款至多僅受有財產上不能自由處分運用之不利益，是否必然導致信用受侵害，尚乏證明，自不能遽認其間存在相當之因果關係。綜上，上訴人既不能舉證受有何損害，則其基於侵權行為損害賠償法律關係，請求戊○○及丁○○賠償損害，自屬無據。
㈣若上訴人得請求賠償時，其得請求之項目及金額為何?
承前所述，上訴人既不得請求損害賠償，則此爭點即無再予論述之必要。
七、從而，上訴人本於國賠法及民法第186條第1項及第195條第1項侵權行為之規定，請求被上訴人給付253,380元及自96年12月12日起至清償日止，按年息5%計算之利息，暨如其中一被上訴人為給付時，其他被上訴人在該給付範圍內即免為給付，為無理由，不應准許。原審為上訴人此部分敗訴之判決，核無違誤，上訴人上訴意旨猶執前詞，指摘原審此部分判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第436條之1第3項、第449條第1項、第78條，判決如主文。
中華民國98年9月22日
民事第五庭審判長法官李昭彥
法官洪榮家法官李育信正本係照原本作成。
本判決不得上訴。
中華民國98年9月22日
書記官林玉珊