最高行政法院88年度判字第3646號判決

裁判字號：最高行政法院88年判字第3646號判決

裁判日期：民國88年10月07日

裁判案由：退休補償金

行政法院判決八十八年度判字第三六四六號
原告甲○○被告乙○○右當事人間因退休補償金事件，原告不服考試院中華民國八十七年九月十五日（八七）考台訴決字第二一九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告原任臺中市警察局警察技士，於民國七十六年三月一日屆齡退休。嗣於八十六年十二月三日向臺中市警察局申請補發公務人員退休金其他現金給與，該局以八十七年二月十二日中市警人字第二六五八號函轉主管機關被告辦理。案經被告於同年月十九日以八七台特三字第一五九一四四五號函否准所請。原告不服，一再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘述兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：原告退休時公務人員退休法第六條規定，退休金之計算，以退休人員最後在職之月俸額計算之。同法第八條明定，月俸額包括本俸及其他現金給與。是原告退休時，退休金應以原告之本俸與其他現給與為計算標準。惟考試院與行政院遲未定應給付數額，剋扣原告之「其他現金給與」退休金，侵害原告權益。嗣後該條雖經刪除，並不影響原告退休時應領取之退休金請領依據，再訴願決定謂該法條經刪除已無訂定發給之法源依據而規避剋扣事實，顯屬違法。次查行政院及考試院於八十四年十月十七日始依立法院之附帶決議訂定所謂「公教人員退休金其他現金給與與補償金發給辦法」，以「補償金」方式補償剋扣未發之「其他現金給與」，與原公務人員退休法第八條意旨有違。按原公務人員退休法雖授權行政院及考試院核定退休人員其他現金之數額，但非授權行政院及考試院就有關剋扣未發之其他現金給與核定補償方式，此觀該條立法意旨甚明。原告退休時之其他現金給與依警察人員管理條例第二十二條、第二十七條所定之加給，遭被告剋扣未發，原告退休數年後，被告始依該違反法律之行政命令以補償金方式發放補償金，本已有違失之處。原告依原公務人員退休法規定申請補發遭扣剋之其他現金給與，自屬有據。再查原公務人員退休法第八條第二項，僅授權行政院及考試院會同訂定「應給付數額」，是否授權該二機關就公務人員之其他現金給與之「項目」加以認定，非無疑義。若該條款之解釋為法律授權行政機關得排除各項其他給與，則何不明文規定月俸額為「實領本俸」？又何須明示月俸額包括本俸及其他現金給與？且按警察人員管理條例已明文規定警察人員之俸給按月計算，並包括本俸、年功俸及加給，此乃就警察人員工作之特殊性質所立之特別法，依特別法優於普通法原則，警察人員之加給應屬月俸之一，該二機關無權決定警察人員退休金其他現金給與之項目。今該二機關以公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法第三條第二款規定，依退休金、撫恤或資遣時之薪俸等級，依八十五年度公務人員相同俸之本薪（俸）或年功俸（薪）之百分之十五為補償金基數內涵，亦未包括所謂「其他現金給與」，而係僅以一般規定訂立「補償金」給與標準，與原公務人員退休法規定不符，亦未審酌前開特別法即警察人員管理條例之特別規定，再訴願決定認原告之退休金基數不包括各項加給，顯屬率斷。再查，公務人員退休金之其他現金給與涉及公務人員之權利，雖公務人員退休法授權考試院及行政院會同訂定給付數額，惟該二機關一直未依法訂定相關辦法。自六十年至八十四年怠忽職守，於八十四年十月十七日始核定前開補償金發給辦法，已侵害公務人員退休法修法前退休之全體公務人員其他現金給與部分。況該辦法僅補償依原公務人員退休法之公務員其他現金給與部分，惟仍未依法核定有關公務人員其他現金給與剋扣未發部分，有違公務人員退休法及警察人員管理條例第二十二條、第二十七條規定，依中央法規標準法第十一條、第五條及憲法第十五條、第一百七十二條規定，該補償金發給辦法，應屬無效。綜上所陳，公務人員之公法上財產請求權，遭受損害時，得依訴願或行政訴訟程序請求救濟，業經司法院釋字第三一二號解釋有案。被告剋扣原告之退休金其他現金給與在先，嗣又援用違反法律規定之補償金發給辦法，原告依法一再訴願，竟遭駁回，顯有重大違誤，爰訴請撤銷，以維公義，並符法制等語。
被告答辯意旨略謂：查六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定，並未明示應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等項目。同法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸。」是公務人員退休金之計算，於考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發數額前，係以公務人員俸給法所規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而關於其他現金給與之退休金應發數額，考試院自六十八年三月起即多次與行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量以及認為退休人員所得與現職人員待遇已能維持相當平衡等由，始終未能訂定。依司法院釋字第四二六號解釋意旨，公務人員退休金其他現金給與應發數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法據以執行。立法院於八十一年十二月二十九日通過刪除公務人員退休法有關該項其他現金給與之規定，同時作成附帶決議，要求政府對於早期退休公務人員給與合理補償。為顧及政府財政負擔，本部遂依據前開立法院之附帶決議，多次與財主機關、退休人員代表研商合理之補償方案，並經行政院人事行政局與相關單位協商後獲致共識意見，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。上述意見嗣經行政院函送考試院，交由本部據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據。另查六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定之其他現金給與之退休金應發數額，係授權考試院會同行政院訂定，該項給與並非等同於扣除本俸（年功俸）後各項法定加給總額。且上開規定已於八十二年一月二十日公布刪除，並自八十四年七月一日施行，自此有關其他現金給與之退休金已無訂定發給之法源依據；是以依上開公務人員退休法辦理退休之公務人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金均未包括本俸（年功俸）以外之各項加給。末查，警察人員管理條例第三十五條規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定。」故同依公務人員退休法辦理退休之警察人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金自亦應不包括各項加給。又立法院在審議上開公務人員退休法草案，刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂定補發其他現金給與之退休金應發給數額，爰決議「由政府給與合理補償」。考試院與行政院依據立法院所為之附帶決議訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，於法洵屬適當，並無違誤，請駁回原告之訴等語。
理由按六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定，並未明示應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等一切本俸以外之項目，否則，何須授權主管機關訂定其應發給數額。又公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而有關公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇之比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。此後，考試院復多次函請行政院洽商研訂，然仍基於上述理由而未訂定。七十八年二月及十一月，被告兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定，並非有關機關怠於職責。另按司法院釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條規定第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管奬助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法規據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後，早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」被告及有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及被告與退休人員代表協調會上，對於補償標準達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財政主管機關及省市政府數度會商獲致共識意見，簽奉行政院核可，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。經行政院於八十四年七月三日以台八十四人政給二四四八八號函將上述有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由被告據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。本件原告原任臺中市警察局警察技士，於七十六年三月一日退休。嗣於八十六年十二月三日向臺中市警察局申請補發公務人員退休金其他現金給與，該局函轉主管機關被告否准所請，揆諸首揭說明，核無不合。原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄所載。惟按警察人員管理條例第三十五條第一項規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定。」原告七十七年一月十六日退休，自應適用退休時之公務人員退休法（六十八年一月二十四日修正公布）第八條規定。警察人員管理條例第二十二條、第二十七條係規定月俸給範圍，列於第四章俸給。而第六章第三十五條另設有關退休規定，是第二十二條、第二十七條並非公務人員退休法第八條之特別規定。公務人員退休法第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額並非扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，而係授權考試院及行政院訂定。然自該法公布施行迄八十四年十月十七日考試院、行政院會同訂頒「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」發布施行前，該兩院並未依「公務人員退休法」之規定訂定「其他現金給與」之退休金應發給數額，致無從據以執行、發給，故該期間之退休人員均以當事人之「實領本俸」及「本人實物代金」為退休金基數內涵計算並核發退休金。迨考試院、行政院於八十四年十月十七日會同訂頒「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」後，被告乃據以執行，依該辦法核發其他現金給與補償金予原告，原告均已領迄，為渠等所不爭，所稱其他現金給與係包含全部其他各項加給，尚非可採。立法院在審議上開公務人員退休法條正草案刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂定補發其他現金給與之退休金應發給數額，乃決議「由政府給與合理補償」，考試院與行政院據以訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當之補償。此項為維護退休公教人員之權益所訂定之法規命令，係斟酌國家財力，兼顧退休公務人員權益所訂定，與憲法、公務人員退休法、警察人員管理條例及中央法規標準法等規定並無違背。綜上，原告所訴各節均無可採，原處分揆諸首揭規定及說明，洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不合，原告訴請撤銷，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年十月七日
行政法院第一庭
審判長評事 黃綠星
評事 高秀真 評事 藍獻林 評事 黃璽君 評事 鄭忠仁 右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國八十八年十月八日