裁判字號：臺北高等行政法院106年訴字第1676號判決
裁判日期：民國108年04月11日
裁判案由：環境影響評估法
臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1676號108年3月28日辯論終結原告台灣電力股份有限公司代表人 楊偉甫 訴訟代理人 吳文琳 律師
林桑羽 律師被告行政院環境保護署代表人 張子敬 訴訟代理人 簡榆芯
吳權芳 王世奇 上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國106年10月3日院臺訴字第1060190408號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人原為 李應元 ，於本件訴訟進行中變更為張子敬，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合。
二、事實概要：原告辦理「台中發電廠第九、十號機發電計畫」環境影響說明書(下稱系 爭環 說書)，前經被告審查有條件通過，並經被告以86年3月14日(86)環署綜字第15149號函公告審查結論（下稱86年3月14日公告）。原告復於103年間向被告提出變更前環說書「環境監測變更內容對照表」(下稱系爭變更內容對照表，變更之差異為採樣監測點自21個減少為6個)，提經被告環境影響評估審查委員會（以下簡稱環評委員會）第267次會議審核修正通過，並以103年9月18日環署綜字第1030077195號函請原告檢具系爭變更內容對照表定稿本送該署備查。嗣被告於104年5月26日派員監督查核原告執行環說書情形，認為原告漏未依系爭環說書、系爭變更內容對照表執行102年至103年海域生態動物性浮游生物監測(3公尺及10公尺水深)及102年至104年5月鳥類遷移路徑監測等項目（亦即與「系爭環說書」第7-8頁環境監測計畫，及系爭變更內容對照表第2-3頁表2-1變更內容對照表所載之海域生態及鳥類等監測內容不符），有未依系爭計畫環評書件內容切實執行情事，已違反環評法第17條規定，乃依同法第23條第1項第1款、違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基準（以下簡稱違反環評法裁量基準）、環境影響評估監督及裁處不法利得作業要點（以下簡稱作業要點）、行政罰法第18條第1項、環境教育法第23條第2款及環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準（以下簡稱環境教育法裁量基準）規定，以105年4月28日環署督字第1050032677號函附同號裁處書（下稱原處分)，處原告罰鍰新臺幣（下同）838,148元及處環境講習4小時整，另漏未執行鳥類遷移路徑之監測部分，限於105年11月10日前改善完成。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
(一)系爭環說書係將「植物性浮游生物、動物性浮游生物、底棲生物」列在「監測項目」項下，而就「各採樣點依水深不同分層採取深度0、3、10公尺之水樣」之描述，另分列在「測站位置」項下，故系爭環說書未就「各採樣點依水深不同分層採取深度0、3、10公尺之水樣」之要求，係針對哪些監測項目而為。如從寬解讀，對「植物性浮游生物」、「動物性浮游生物」及「底棲生物」，均須於指定採樣點之深度0、3、10公尺採取水樣，豈非「底棲生物」亦須於海平面採樣；可見系爭環說書、系爭變更內容對照表就「何種監測項目須於水深度0、3、10公尺採水樣監測」尚須透過解釋。而本件爭議之「動物性浮游生物」部分，依海洋生態學學理與採樣技術上的限制，實只須於各採樣點深度0公尺處採取水樣，原告依系爭環說書、系爭變更內容對照表，本無須對於動物性浮游生物，在深度3、10公尺處採取水樣，被告認為原告此部分漏未採樣監測，其認定違法。
(二)系爭環說書，原告未承諾要採分層採樣監測，台中發電廠自76年起(環境影響評估法尚未制定時起)，即自主性進行環境影響監測作業，並將監測報告自主性送交被告審查；原告僅就植物性浮游生物進行分層採樣，對於動物性浮游生物及底棲生物均未分層；直至83年環境影響評估法公布施行後，原告遂沿用過去一貫採用之監測方法及所得之監測結果，其中原告提出之動物性浮游生物調查資料為水平不分層採樣之調查結果，並據此編撰成系爭環說書，送交被告審查，環說書定稿本於86年經被告審查通過；且原告自開始執行系爭環說書之監測工作後有關動物性浮游生物之監測工作，即一直均係採不分層採樣之方法監測，每季並將監測結果陳報被告審查，而被告直至104年5月承辦人員更迭前從未認定原告違反環評法。
(三)原告於103年變更系爭環說書監測計畫時，仍提出不分層採樣之監測結果送交被告審查，被告更特別核准將本項監測之採樣點，自21個減少為6個，亦未表示原告提出之動物性浮游生物調查背景資料，與變更系爭環說書監測計畫有關動物性浮游生物之監測方式不同。由此可知，不論是被告於86年審查通過之系爭環說書，或103年同意變更之系爭環說書監測計畫，原告所提之動物性浮游生物調查資料，均為水平不分層採樣之監測方法，並依此方法執行，符合動物生態評估技術規範第3條、第4條，有關環境監測應與背景資料一致之規定。
(四)在動物性浮游生物監測實務上，並無任何網具得以進行本案之動物性浮游生物分層採樣，是系爭環說書並無可能承諾將進行動物性浮游生物分層採樣監測。大洋近岸區之水深通常係在水深200公尺以內，而此深度以內之海水，因波浪作用使海水混合，水溫與海表面之水溫相近，故稱為「混合層」。「混合層」內之動物性浮游生物亦會因波浪作用而隨機分布，故此深度內之動物性浮游生物，不會有因水深不同而造成物種、數量差異之情形，因此，除非深度超過200公尺以上，否則實無分層採樣動物性浮游生物之必要。系爭環說書之動物性浮游生物之21個採樣點，均位於大洋之「混合層」內，實無分層採樣監測之意義。
(五)被告公告之「海洋生態評估技術規範」規定，植物性浮游生物之垂直深層次佈設原則為0、3、10公尺，恰與系爭環說書之分層間距相同，而動物性浮游生物則無此規定，益見系爭環說書之分層採樣分法，僅指植物性浮游生物而言，不含動物性浮游生物。原告僅就植物性浮游生物進行分層採樣，對於動物性浮游生物及底棲生物均未分層；原告於編撰系爭環說書時，遂沿用過去一貫採用之監測方法及所得之監測結果，環說書定稿本於86年經被告審查通過後，即延續上揭監測方法至今。甚至於103年變更系爭環說書監測計畫時，特別獲准將本項監測之採樣點，自21個減少為6個，被告亦對原調查方法(動物性浮游生物不分層採樣)無異議同意。故自原告編撰系爭環說書之前及以後，均係採用同一監測方法之行為以觀，足見原告於系爭環說書、系爭變更內容對照表所載之真意，顯係僅指植物性浮游生物須分層採樣，而不包含動物性浮游生物及底棲生物。如今因被告承辦人員更迭，始對自89年系爭計畫書開始執行監測計畫時起，已執行長達15年未曾受質疑之監測方式，遽認違反環評法並科以重罰，甚至追計不當利得，實令原告無所適從。
(六)另關於鳥類監測部分，系爭環說書之內容僅記載監測項目包含「遷移路徑」，但並無應於監測報告上記載監測方法之內容；原告自102年至104年之監測年報已載明「鳥類遷移路徑」之監測結果，顯見原告確已執行「鳥類遷移路徑」之工作，原處分認原告未執行，亦有違誤等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告答辯略以：
(一)系爭環說書、系爭變更內容對照表之內容均經環評審查會議通過，惟原告僅委託執行動物性浮游生物表層（0公尺）監測，漏未執行3、10公尺不同水深監測，其與環評書件所載內容不符，殆無疑義，原告述及「應探求當事人之真意」，實屬卸責之辭。依被告96年8月2日公告之海洋生態評估技術規範中有關動物性浮游生物之調查及分析方法，係以北太平洋浮游生物標準進行垂直採樣；又被告93年2月19日公告之海洋浮游動物檢測方法明定，海洋浮游動物可以分層式採集網直接進行分層採樣。原告既於系爭環說書承諾進行動物性浮游生物之分層監測（水深0、3、10公尺），自可依上述技術規範及檢測方法進行動物性浮游生物不同水深之調查。
(二)原告指摘被告未曾針對系爭環說書環境監測計畫內容有所質疑一節，本件係被告中區大隊於104年5月26日派員執行「台中發電廠第九、十號機發電計畫」開發案環境影響評估監督作業，經深度查核及要求提出環境監測原始資料，始發現原告違規事證明確，原告自不得主張其違規行為未曾經原處分機關監督查核告發即應予以合法化。
(三)原告所提供鳥類監測報告，僅記載各監測區鳥類之種類及數量統計，並未將執行鳥類「遷移路徑」之監測方法及監測結果記載於環境監測報告內。原告稱被告係因被告未將「鳥類遷移路徑」以獨立章節撰寫，而逕認原告漏未執行「鳥類遷移路徑」之項目云云，實為原告企圖規避環評承諾之拘束，免課其責所採之辯辭，亦不可採。故原告未依環境監測承諾事項辦理，違反環評法第17條「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行」之規定，被告依同法第23條第1項第1款及「違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基準」規定項次核算裁處罰鍰，並參考原告委外環境監測金額單價，審酌核算漏未執行之環境監測經費，計算因違反環評法義務之不法利得費用，據以處分，並無違誤或不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本案爭點析述如下：
(一)原處分係以原告辦理「台中發電廠第九、十號機發電計畫」開發案，漏未依系爭環說書執行「102年至103年海域生態『動物性浮游生物』於水深3公尺及10公尺做監測（原告僅於水深0公尺處做監測）、及102年至104年5月未執行『鳥類遷移路徑』做監測」，而對原告為裁罰並限期完成改善(見本院卷一第60頁)。
(二)被告對於原告「台中發電廠第九、十號機發電計畫」之環境影響評估事件，前以86年3月14日(86)環署綜字第15149號公告審查結論（見原處分卷第1頁)，並通過環說書；嗣原告於103年間向被告申請變該環說書，並提出環境監測變更內容對照表，並經被告以103年9月18日環署綜字第1030077195號函修正通過(原處分卷第5頁)，故本件「系爭環說書」包含上述二部分，即103年9月18日變更前原本之環說書，與變更後經「環境監測變更內容對照表」修正之環說書；本件在適用環評法第17條規定時，原告於103年9月18日前，應依照變更前之環說書內容執行監測及相關義務，於103年9月18日後，即應依照變更後經變更內容對照表修正之環說書履行環說書內容之監測及相關義務，此並為兩造所不爭（見本院卷一第254頁，107年2月9日準備程序筆錄)。
(三)系爭環說書與本件有關之「動物性浮游生物」、「鳥類遷移路徑」監測部分，系爭環說書103年9月18日變更前、後之差異在於，變更前「動物性浮游生物」有21個採樣點，變更後減為6個採樣點，變更前、後均記載「各採樣點依水深不同分層採取深度0、3、10公尺之水樣」；另「鳥類遷移路徑」之監測地點有5區、變更後減為3區（以上變更前後之比較，見原處分卷第165頁「變更內容對照表」）；故系爭環說書於103年9月18日變更前、後之差異，主要在於減縮原先之監測點。
(四)原告不服原處分，認為依正確解讀系爭環說書，僅要求對「植物性浮游生物」於各採樣點進行分層採取深度0、3、10公尺之水樣，對於「動物性浮游生物」系爭環說書並無要求分層取樣之意，事實上亦無法於深度3、10公尺處採樣；另依系爭環說書僅要求進行「鳥類遷移路徑」監測，並無規定監測之方法，原告採取直接觀測法並逐年調查統計監測區之「鳥種（類)數」、「平均隻次數」，已對「鳥類遷移路徑」做監測，並足反映該處鳥類之活動狀態。綜合原處分裁罰原告事由與原告不服原處分理由，本件之爭點應在於1、依系爭環說書、系爭變更內容對照表要求，原告有無義務對「動物性浮游生物」於各採樣點進行深度3、10公尺處之採樣監測？2、原告以直接觀測法並逐年調查統計監測區之「鳥種（類)數」、「平均隻次數」，是否已符合系爭環說書對「鳥類遷移路徑」做監測之要求？3、原處分之事實認定與法律適用有無違誤？
六、本院之判斷如下：
甲、關於「動物性浮游生物」監測部分：
(一)按環評法第1條規定「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。……。」第3條規定「（第1項）各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。」第7條規定「(第1項)開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」「(第2項)主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之……。」第17條規定「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」第23條第1項第1款規定，違反第17條之規定者，處30萬元以上1百50萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰。環境教育法第23條第2款規定「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」足見環評法之立法目的在緩和開發行為對環境造成之不良影響，重在環境保護，非生態研究，且環說書係先由開發單位提出，由環評主管機關（在中央為行政院環境保護署）所設之環境影響評估審查委員會為審查，如經審查通過並核定公告，開發單位即應依環說書相關內容及審查結論切實執行，而環評法第23條之處罰，乃以未切實執行環境影響說明書相關內容及審查結論為要件。
(二)經查，系爭環說書103年9月18日變更前，有關「海域生態」係記載：「……1.監測項目：植物性浮游生物、動物性浮游生物、底棲生物。」「2.測站位置：廠址附近7.5公里範圍內之海域、潮帶及大肚溪口，水質及浮游生物有二十一個採樣點，沉積物及底棲生物有十個採樣站，各採樣點依水深不同分層採取深度0、3、10公尺之水樣。……」；系爭環說書103年9月18日變更後，有關「海域生態」係記載：「（監測項目)……植物性浮游生物、動物性浮游生物（監測地點)廠址附近7.5公里範圍內之海域共6點，各採樣點依水深不同分層採取深度0、3、10公尺之水樣」，綜觀系爭環說書無論變更前、後，其文義均為「動物性浮游生物」應分層採取深度
0、3、10公尺之水樣做監測，系爭環說書文義尚無不明，應無另在文義外另作限縮解釋，而對動物性浮游生物排除於3、10公尺之水樣作監測之空間。再由上揭環評法之規定可知，開發單位申請許可開發行為時，先由其檢具環境影響說明書向主管機關提出，主管機關於收到環境影響說明書後，審核作成審查結論公告之；既然系爭環說書、系爭變更內容對照表是由原告所擬，再由被告審查同意為公告，則系爭環說書、系爭變更內容對照表即為原告願意履行環境保護監測所為之承諾；且原告欲取得開發許可，於環說書承諾之事項愈充分、所展現之環境保護誠意度愈高，相對獲得被告審查核准公告而通過環評之機會也愈高，故應不許原告於被告通過環評後，於系爭環說書文義所及之監測事項內再事爭執，否則有悖於被告當初之核准同意。況原告於擬定環說書時，非不能字句斟酌以減少將來執行時之爭議，惟原告仍於環說書將動物性浮游生物與植物性浮游生物併列，同載述應分層採取深度0、3、10公尺之水樣做監測，其應當履行環評時之承諾。原告主張其於擬定環說書時無對3、10公尺之水樣做動物性浮游生物監測之意思，及動物性浮游生物依海洋生態學學理深度0、3、10公尺同屬一層，復有採樣技術上的限制，實只須於各採樣點深度0公尺處採取水樣已足，是原告本無須對於動物性浮游生物，在深度3、10公尺處採取水樣監測等語，應無可採。原告本件未執行3、10公尺不同水深之水樣監測，與環評書件所載內容不符，被告據以裁罰，於法應無違誤。
(三)本件為求慎重周延，對於所涉及生物學專門知識之爭點，有賴生物學之專業知識輔助判斷，經原告推薦海洋生物學專家○○○教授為鑑定人，被告表示尊重本院鑑定人人選決定(見本院卷一第416-418頁，107年6月29日準備程序筆錄)。本院將兩造所列爭點與參考資料送○○○教授鑑定後，關於動物性浮游生物方面鑑定之結果擇其要可析述如下：
1、(甲)問題：使用「分層式採樣網」進行動物性浮游生物之監測，是否可達到分層採樣監測之效果？使用該網具是否有水深之限制？系爭環說書所載之21個西部沿（近）岸監測點，平均潮差約4米，最大潮差達6米，則該網具可否於系爭環說書所載之21個監測點，於水深0、3、10公尺處採集使用？若否？原因為何？
(乙)鑑定意見：
(1)「動物性浮游生物分層式採樣網」之原始設計目的即為採取不同水層的樣品，如在符合其設計使用的環境條件下，準確操作，則可達到分層採樣的效果，並用在監測的目標上。
(2)該類網具的操作的確有水深的限制，其原因如下：①就水平分層採樣網具來說，它需要有足夠的深度，好讓一條拖纜繩上可掛數個網具，網具和網具之間需有適當距離，以使得網具和網具之間的網身不會互相纏繞（每一個北太平洋標準網身長度即達1.8公尺，加上網口曳繩約2.5公尺），並且網和網間的距離要足夠，如此前網引起的水流波動才不會干擾後網的取樣水流，影響採樣結果，這個距離並不僅僅是垂直計算，還需要加上不同水層各個網具間纜繩的斜角長度（依船速不同而不同），以及讓信錘加速至可以擊開下一個網子網口開、閉卡榫力道的滑行距離長度，因為卡榫若沒有擊發，就無法開關下一層網具的網口蓋，分層取樣就會失敗。故依此估計，水深0、3、10公尺的海域，並不適合使用這類的工具來做三層分層取樣。②另就垂直分層取樣網而言，因係垂直採樣，採樣水層深度至少需超過網身，而網身長度本身已超過三公尺，再加上網具在擬取樣水層中的需要過濾的水體距離，以及取三個水層水深樣品的總和深度，0、3、10公尺的水深實無可能作業。
(3)且本案21個監測區的水域潮差達4~6米，這表示如在12小時內做完21站（日雙潮區），其水深就會產生一次這個變化。又，本調查海域冬季浪高2-3公尺，夏季平均1公尺，海況惡劣時浪高更超過4公尺以上，這表示船隻在單一次拖網時，經過波峯（提高1~3公尺）和波谷時（降低1~3公尺），其水深就會有2~6公尺的差距，而水下之拖纜亦會隨之波動（但振幅較小），這些本監測區存在的環境條件，在在皆造成使用前述各項標準浮游動物採集網具及作業方式，要完整的做好0、3、10公尺三層採樣，困難重重。而且就算採得到樣品，其準確度（可能已不是該層原有的生物）及代表性（採獲樣本不足以代表該層的常態生物群聚）皆堪慮(本院卷二第278-280頁，即鑑定報告第2-4頁)。
2、(甲)問題：何謂海洋環境中近案海域之「混合層」？於「混合層」內進行動物性浮游生物之分層採樣監測，是否有學理上之意義或前例？系爭環說書所載之21個西部沿（近）岸監測點，平均潮差約4米，最大潮差達6米，水深0、3、10公尺處是否屬於「混合層」？ 黃將修 教授之研究論文及說明認為，於20公尺以內的淺水層進行動物性浮游生物之分層採樣，學理上沒有必要性，實務操作上亦不可行，是海洋生態界普遍之共識抑或是獨特見解？
(乙)鑑定意見：
(1)「混合層」在海洋學教科書上的定義指的是大洋表水層（通常深度為自水表面到50~200公尺水深之間），因風浪攪動，溫度升降造成海水密度的變化等，導致水體可以上下循環而形成較為均勻的水層。一般皆在海洋中光線可穿透的水層。混合層下面即為水溫急遽下降並持續寒冷的「水溫躍層」。在前述這種定義下的混合層分層採取動物性浮游生物樣品迭有所見，在研究學理上常是為了瞭解動物性浮游生物在此水層中之日夜遷移行為，如白天為了躲避敵害，沈到較深較暗的水層中，晚上游到較淺的水層，以捕食白天在那裏進行光合作用的浮游植物。但這和本案中所指的混合層在本質上迥異，本案中所指的混合層，則更為微觀，是在說明一個多風（季節風，海、陸風）、多浪（浪高1~4公尺），潮差大（4~6公尺），但深度在10公尺以淺，水流受複雜海岸地形影響而有許多變化的海域，因為在這種海區，其水層上下會因劇烈攪動而混合，形成所謂的「混合層」。
(2)因為本案調查採樣的水域為上述微觀型的混合層，故在學理上分層採樣意義不大，原因為：①此區在10公尺以淺的水深，技術上對動物性浮游生物無法有效進行分層採樣（理由如前述）②由於動物性浮游生物游泳能力有限，在此攪動強烈的水域中會隨著水而流動，不易維持其自身選擇之分層深度，故取得樣品無法判定為其自主選擇之水層③對可自主移動的動物性浮游生物而言，10公尺可視為其正常活動即有能力上下到達之範圍，通常亦視為單一水層。
(3)綜上所述，黃將修教授的見解是基於對當地生態、地形及水文等條件的瞭解而做的判斷，以其在動物性浮游生物領域的專業、學識及經驗，此一看法應可視為海洋生態界普通之共識(本院卷二第281-282頁，即鑑定報告第5-6頁)。
3、(甲)問題：依據「海洋生態評估技術規範」第2條、附件二第6條「採樣點深度配置」規定，植物性浮游生物，應於水深0、3、10公尺分層採樣，目的為何？為何動物性浮游生物沒有如此之規定？
(乙)鑑定意見：
(1)其目的為獲得植物性浮游生物在不同水深的分佈，會如此做的理由如下：①通常植物性浮游生物無運動能力，故其分佈聚集的區位受環境特性（如：適合其生長繁殖的光線及溫度層）主導。②光線射入水中後，因不同波長之光線被水分子吸收的比率不同（如：紅光在水深3公尺左右，黃光在水深10公尺左右就會消失），所以造成不同水深的光譜組成不同，而植物性浮游生物正是需依靠這些光線來進行自身的光合作用，因而使得不同植物性浮游生物會在不同光譜水深的地方生長繁盛。
(2)動物性浮游生物由於有自主移動的能力，所以會在水層裡上下移動，以捕食不同的植物性浮游生物，是以對動物性浮游生物而言，在水深分層距離不大的範圍內取樣（譬如10公尺以內），並沒有特別的需求(本院卷二第282-283頁，即鑑定報告第6-7頁)。
4、(甲)問題：系爭環說書將「植物性浮游生物、動物性浮游生物、底棲生物」列在「監測項目」項下，而就「各採樣點依水深不同分層採取深度0、3、10公尺之水樣」之描述，列在「測站位置」項下之記載，若以具備海洋生態學背景之人以觀，「各採樣點依水深不同分層採取深度0、3、10公尺之水樣」是否包括「動物性浮游生物」、「底棲生物」監測項目在內？如不包括，原因為何？如包括，是否可達到分層監測分析之目的？
(乙)鑑定意見：
(1)在海洋生態調查的水域設定是否包括「動物性浮游生物」，「底棲生物」的分層採樣，需視實驗目的而決定。
不過單就本案環境監測目的，電廠冷卻水系統之海水進出可能影響海域生物環境因子為：①溫排水②餘氯③汲入及撞擊，對應至調查區域海域之地形、水文特性而言，一般海洋生態學者，應會選擇「不包括」(本院卷二第284頁，即鑑定報告第8頁)。
(2)（略)。
(3)綜上所述，無論就底棲及動物性浮游生物生態，地區地形、水文狀況，採樣工具限制，採得樣品代表性，船隻作業之可行性，及監測溫排水可能影響之海域範圍來做判斷，「底棲生物」及「動物性浮游生物」應皆不需要特別執行分層取樣(本院卷二第284-286頁，即鑑定報告第8-10頁)。
(四)由上述鑑定意見可知，在採樣手段上，不論「分層式採集網」、「北太平洋標準浮游生物採集網」均有其作業環境條件限制，在本件水深0、3、10公尺之海域不適合使用，分層採樣不能作業，又對可自主移動的浮游動物而言，10公尺以內通常視為單一水層，故在學理上分層採樣之意義不大。是原告主張動物性浮游生物部分，依海洋生態學學理與採樣技術上的限制，實只須於各採樣點深度0公尺處採取水樣，即可達監測目的，此部分鑑定意見固可支持原告論點；然上述鑑定意見僅針對海洋生態學之專門知識表示意見，以輔助法院之事實認定，惟事實之認定與法律之解釋、適用均為法院職權，經本院為事實認定與法律之適用涵攝後，法院之判斷未必與鑑定之意見相同；況鑑定意見亦已表明對「環保署是否認為動物性浮游生物無須分層採樣」、「原告僅執行0公尺監測是否違反系爭變更內容對照表內容」等相關問題，因「非屬海洋生態專業領域，無法答覆」等語，亦即鑑定人依其「海洋生態」專業，僅對「本案中動物性浮游生物合理之採樣監測方式為何」，及「原告本案採取之採樣監測方法以海洋生態學觀點是否合理」提出鑑定意見，至法律適用層面有關「系爭環說書之內容應作如何之闡釋」，及「原告本件採取之監測行為有無達到環說書的要求」，則不作答覆。本件系爭環說書103年9月18日變更前，以統包敘述方式，於「監測項目」列有植物性浮游生物、動物性浮游生物、底棲生物，而於「測站位置」概稱須以0、3、10公尺分層採樣方式監測，於103年9月18日變更後，動物性浮游生物於文義上仍須以0、3、10公尺分層採樣方式監測未改變；本院綜觀系爭環說書無論變更前、後，其文義上均應理解為「動物性浮游生物」應分層採取深度0、3、10公尺之水樣做監測，系爭環說書文義並無不明，自無另在文義外另作限縮解釋，而對動物性浮游生物排除3、10公尺之水樣作監測，已如上述；系爭環說書要求原告應執行動物性浮游生物分層採樣監測，其既已經嚴謹環評審查法定程序，自不容原告藉監測必要性或技術性為事後爭執，規避應依環評法規定切實執行環境影響說明書應辦理事項之責任；況該分層採樣監測依「海洋生態評估技術規範」、「海洋浮游動物檢測方法」等規定，亦為法令明揭可得執行之監測方法，原告如認本開發案無執行動物性浮游生物分層採樣之必要，或執行確有困難，應依環境影響評估法第16條第1項暨同法施行細則第37條規定辦理變更，而非爭執環評書件所載承諾事項。從而，鑑定意見有關動物性浮游生物之監測部分，仍難為原告有利之認定。
乙、「鳥類遷移路徑」監測部分：
(一)經被告審核通過並公告之系爭環說書，已發生原告應遵守之對外效力，故系爭環說書為行政處分。惟解釋行政處分之真意，應於文義上及論理上詳為推求，並通觀行政處分全文，斟酌作成行政處分當時及過去之事實、適用之相關法規意旨暨其公益目的等一切資料，本於經驗法則、論理法則，從該具體公法事件所根基之原因事實、主要目的、社會客觀認知及處分機關所欲表示之法律效果，作全盤之觀察，以為判斷之基礎，不能徒拘泥字面或擷取處分中一二語，任意推解，致失真意（最高行政法院105年度判字第1號判決、106年度判字第312號判決意旨參照)。
(二)經查，系爭環說書103年9月18日變更前，有關「鳥類」係記載：「……1.監測項目：……(2)遷移路逕。……」「2.監測範圍：在大肚溪河口附近分為電廠區、污水池區、大肚溪口南岸區、彰濱工業區、張玉姑廟區等五區。……」（見原處分卷第148頁)；系爭環說書103年9月18日變更後，有關「鳥類」係記載：「（監測項目)……2.遷移路徑……（監測地點)在大肚溪河口附近分為電廠區、污水池區、大肚溪口南岸區等3區」。本件環說書、系爭變更內容對照表，有關鳥類監測之項目固包括「遷移路徑」，但該處鳥種類非少，系爭處分既未對欲行監測之鳥種類為特定，監測之區域亦僅限台中發電廠周遭，則原告應為如何之監測，始能達到監測目的，系爭環說書所指示之義務事項，文義尚非清晰，且兩造已生爭執，應有對系爭環說書之真意詳為推求之必要。
(三)本院將兩造所列爭點與參考資料送○○○教授鑑定後，鑑定之結果擇其要為：
(甲)問題：系爭環說書之「鳥類」監測區域僅限於台中發電廠周遭之5個區域，則「直接觀測法」是否可作為鳥類「遷移路徑」之監測方法？在監測區域僅限於台中發電廠周遭之5個區域情況下，原告所提送之102、103年度之監測年報內容，是否已有鳥類「遷移路徑」之紀錄？
(乙)鑑定意見：
1.直接觀測法為測繪鳥類遷徙路線的方法之一，但需大區域、大規模，加上時間序列資訊後始能得出「遷移路徑」。
單一地區(地點)之觀察為瞭解鳥類遷徙路徑之必要條件，但並不是達成目標的充分條件，準此，直接觀測法可做為鳥類遷徙路徑之監測方法，不過單一地點的觀測結果並無法測繪出遷徙路徑。
2.故原告在監測責任區域內提送之年報內容是可以做為「鳥類遷徙路徑」整體判斷的部分記錄（本院卷二第287-288頁，即鑑定報告第11-12頁)。
3.另鑑定意見另表示，單一地區出現之數據其實亦為測繪「遷移路徑」所需整合資料之一部分，可視為日後做為測繪鳥類遷移路徑之目的使用，故雖未逕行以遷移路徑名之，亦應為合理之資料內容（本院卷二第307頁)。
(四)由上述鑑定意見可知，以生物學調查研究觀點，認為原告所採之直接觀測法可為測繪鳥類遷徙路線的方法之一，原告在監測責任區域內提送之年報內容是可以做為「鳥類遷徙路徑」整體判斷的部分記錄，可認原告主張其已依系爭環說書完成鳥類遷移路逕監測，並非無稽。又鑑定人雖為「海洋生態」專家，非鳥類專家，但於海洋生態研究時，亦可能須觀察海洋生物之遷徙，雖與鳥類遷徙非全然相同，但仍同屬生物之遷徙，鑑定報告以生態學之觀點提出觀測鳥類遷徙之意見，應具相當之參考價值。而觀原告所提送之102年-104年之鳥類生態調查研究年報內容(見本院卷一第159-228頁)，足知原告確已採取「直接觀測法」調查統計各鳥種類族群在台中發電場周遭之數量，足以明白整體鳥類是否有因環境遭受破壞而避居離開該處，原告應已依系爭環說書之要求執行鳥類遷移路徑之監測，原告主張其對鳥類遷徙路徑一項，業已依相關環說書規定履行監測義務，應屬可採。至被告主張，鑑定報告另有指出：「直接觀測法可做為鳥類遷徙路徑之監測方法，不過單一地點的觀測結果並無法測繪出遷徙路徑」，及地區性之直接觀測法數據可做為測繪鳥類遷移之必要作為，惟原告並未依歷年（執行鳥類遷移路徑之觀測逾20年)直接觀測法執行收集足夠地理跨距之資料後，加以分析、判斷、整合測繪出遷移路徑，記載於環境監測報告內容，且被告為求專業判定，於104年9月16日邀集本開發案環評審查委員召開環境監測諮詢會議，與會專家學者均認定開發單位應擬定調查方法進行鳥類遷移路徑監測，經審酌確認本案鳥類漏未執行遷移路徑監測等語。惟系爭環說書變更前、後對鳥類監測之項目固有「遷移路徑」一項，但該處鳥種類非少（依原告歷年之鳥類生態調查，鳥種類可達百種以上，見本院卷一第398頁統計表)，系爭環說書既未對欲行監測之鳥種類為特定，監測之區域亦僅限台中發電廠周遭，則於系爭環說書內容解釋上，應僅要求原告對常見鳥種類之數量為調查追蹤，以明鳥類遷入、遷出該區域之情況（環境遭受破壞，則鳥類可能避居離開該處，整體鳥種類、數量會因此減少)，而非意在要求原告繪出各鳥類之實際移動路線圖（因此已涉及特定鳥種類，及非更大區域之調查無以為功)，如此解釋亦較符合環評制度之目的；是綜觀系爭環說書之相關規定，探求環說書文義，應無要求原告繪出各種鳥類其族群之實際移動路徑之意；此部分被告之抗辯難為原告不利之認定，原處分認原告未切實執行監測而對其裁罰，於法不合。
七、綜上所述，依系爭環說書、系爭變更內容對照表之文義，原告對「動物性浮游生物」，應有於水深3公尺及10公尺做採樣監測之義務，原告漏未依系爭環說書執行「102年至103年海域生態『動物性浮游生物』於水深3公尺及10公尺之監測」，原處分因而裁罰，此部分並無違誤。另原告自102年至104年之監測年報已載明「鳥類遷移路徑」之監測結果，原告應已依規定執行「鳥類遷移路徑」之義務，惟原處分認原告未為執行，其認定事實錯誤而有違誤。因原處分係以原告漏未執行上述「動物性浮游生物」及「鳥類遷移路徑」之監測，而合併對原告為裁罰金額之決定，且裁罰金額涉及不法利得之認定，致本院無從對「動物性浮游生物」、「鳥類遷移路徑」裁罰及不法利得予以區分；被告對「鳥類遷移路徑」裁罰既有違誤，則原處分全部無法維持，應予撤銷，由被告另為妥適之裁罰；訴願決定未予糾正，亦有未合；原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。本件事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出未經斟酌之證據，核與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國108年4月11日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官陳金圍
法官許麗華法官吳俊螢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國108年4月11日
書記官王月伶