裁判字號：最高行政法院87年判字第1989號判決
裁判日期：民國87年10月02日
裁判案由：土地重劃
行政法院判決八十七年度判字第一九八九號
原告丙○○
丁○○戊○○ 楊雅玲 壬○○乙○○辛○○甲○○癸○○庚○○兼共同訴訟代理人
己○○被告臺灣省政府右當事人間因土地重劃事件，原告不服內政部中華民國八十六年十一月十三日台八六內訴字第八六○四五九四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣案外人 林賴麵 所有坐落台中市○區○○段十一－一、十一－七六地號等土地，參加台中市第九期旱溪市地重劃，該重劃區內之土地經原處分機關台中市政府以八十年十二月十三日府地劃字一二二五九○號公告自八十年十二月十六日起至八十二年六月十五日止禁止移轉，因系爭土地上之建物已於七十八年十二月二十八日領有建築執照，並於八十一年十二月十七日建築完成領得使用執照，林賴麵乃於八十一年十二月二十四日向台中市政府提出請將系爭土地移轉登記予承購戶之申請，台中市政府以八十二年一月十八日府地劃字第五八八六號函復既已預留足額土地供抵扣負擔，准如所請。林賴麵旋將系爭土地移轉登記予承購戶（含原告等人）。嗣重劃土地分配結果經台中市政府八十三年三月二十六日府地劃字第三三○四六號公告，林賴麵於公告期間八十三年四月二十五日提出異議，指稱市地重劃實施辦法於八十一年八月二十六日修正增訂第十一條第一項第二款：「建築及其基地登記，非屬本條例第五十九條第一項規定公告禁止事項。」因此其於八十一年十二月二十四日申請基地移轉登記，可直接適用新增訂法規，不必預留土地供抵扣負擔始能經原處分機關核准辦理為由，要求原處分機關應按系爭土地之共有人（即承購戶）應有部分比例核算各人應負擔之重劃費用，勿以其所有重劃區內其他未建築土地抵付，原處分機關乃報奉臺灣省政府地政處以八十四年七月六日地六字第四二一四六號函及八十五年十一月二十二日地六字第七○一○六號函示：「．．．二、．．．（一）依內政部八十一年八月二十六日修正發布之市地重劃實施辦法第十一條已明訂建物及其基地登記不受禁止移轉之限制，．．．，因此貴府要求異議人優先以其區內未建築土地抵扣負擔後始准辦理所有權移轉登記，值得商榷。．．．。」嗣原處分機關將全案提交該市市地重劃委員會八十六年第一次會議決議維持原分配後，以八十六年二月十四日地劃字第○一九○六四號函知林賴麵仍應以區內其他未建築土地折價抵付重劃負擔。林賴麵不服，提起訴願，經被告訴願決定：原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。原告等不服上開訴願決定，以系爭土地及建築之承購戶身分，向內政部提起再訴願，經內政部駁回其再訴願後，復提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及補充理由略以：一、本件因被告撤銷台中市政府八十六年二月十四日八六地劃字第○一九○六四號函之處分，致台中市政府業以該府⒑府地劃字第一四八二○九號函之處分（通知），命原告等繳納差額地價費（其中己○○部分十萬零六十元）顯見被告所稱「在原處分機關尚未為任何行政處分前，並無直接損害人民權利或利益上之情事發生」並非實在，自無其所引行政法院六十二年判字第四六七號及五十九年判字第二一一號判例適用之餘地。二、「辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之」（平均地權條例第五十八條第二項）「重劃地區選定後，直轄市或縣（市）政府，得實際需要報給上級主管機關核定後，分別或同時公告禁止或限制左列事項：土地移轉、分割或設定負擔。．．．」（同條例第五十九條）「未繳納差額地價之土地，不得移轉」（同條例第六十條之一第四項）。而本件重劃係在原告買受系爭土地之前即已進行，並經台中市政府於八十年十二月十六日公告禁止該區土地移轉。顯見原告並未參與該重劃之進行，亦非重劃時之土地所有權之人。故對於重劃所生之費用實無「法律」依據須由原告負擔。三、況且重劃時原土地所有權人（即出賣人）林賴麵以「預留土地供抵扣負擔」為條件，申請開放移轉登記。台中市政府乃以八十二年一月十八日八二府地劃字第五八八六號通知林賴麵「既已預留土地供抵扣負擔，准如所請」，足見移轉登記之初，即有約定應由林賴麵負擔該「抵扣負擔」。且依平均地權條例之規定，台中市政府亦無權為上開核准之權。至於內政部八十一年八月二十六日台內地字第八一八七八四二號令修正實施之「市地重劃實施辦法」第十一條雖規定：建物及其基地登記，非屬本條例第五十九條第一項規定公告禁止或限制事項。惟應限於建物及其基地登記本身，而不宜包括移轉在內。且林賴麵係就台中市政府八十六年二月十四日八六地劃字第○一九○六四號函提起訴願，而非就該政府八十二年一月十八日八二府地劃字第五八八六號函提起訴願，故尚無從直接引用前開辦法之情形。四、又中央法規標準法第十八條規定「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時．．．如在處理程序終結前據以准許之法規有變更者，適用新法規。」查本件台中市政府已於八十年十二月十六日公告禁止該區土地移轉，並經台中市政府以八十二年一月十八日府地劃字第五八八六號通知林賴麵（出賣人）「既已預留土地供抵扣負擔，准如所請。」顯見該處理程序已經終結，該行政處分業已確定，並無中央法規標準法之適用。被告藉林賴麵對新處分提出訴願，而否定已確定行政處分之效力，有違行政處分確定力。五、況且台中市政府先前通知「既已預留土地供抵扣負擔，准如所請。」顯見買賣雙方及台中市政府均已同意由林賴麵負擔重劃費用。今於原告「信賴」台中市政府八十二年一月十八日八二府地劃字第五八八六號函移轉登記後，卻責令原告自負重劃負擔，顯有失「信賴原則」。六、更且原告既非參加重劃時之原所有權人，亦無任何法令強令原告須負擔該費用。而市地重劃實施辦法第三十六條，所規定僅係市地重劃總費用該證明書核發對象而已，不能據此（行政命令）即令原告繳納重劃費用。七、又依據民法第三七三條「買賣標的物之利益及危險，自交付時起，均由買受人承受。」本件原告等向林賴麵承買該重劃之土地，在重劃完成前，尚難認定已交付原告等人，且重劃費用（負擔）自重劃開始時即已發生，而當時買賣尚未開始，如何能責令買受人負擔重劃費用，更且原告等並無任何土地加入該市地重劃，何以需另負擔重劃費用。請撤銷訴願及再訴願決定等語。
被告答辯意旨略以︰按「人民以處分違法請求救濟者，須其處分之效果，仍存續中，若原處分已撤銷而不復存在，則訴願標的即已消失，自無許其提起訴願之餘地。」「訴願法所請行政處分，係指官署對人民所為之單方行政行為，而發生具體的法律效果，且以該項處分損害其現實之權利或利益者為限。若恐將來有損害之發生而預行請求行政救濟，則非法之所許。」行政法院六十二年判字第四六七號及五十九年判字第二一一號著有判例。本件相關案外人林賴麵不服台中市政府八十六年二月十四日八六地劃字第○一九○六四號函之處分向本府訴願，業經本府撤銷該處分，責由原處分機關另為處分，在原處分機關尚未為任何行政處分前，並無直接損害人民權利或利益之情事發生；原告等恐將來有損害之發生而預行請求救濟，依右揭判例意旨，顯有未合。
原告等之起訴程序未合。請駁回其訴等語。
理由本件案外人林賴麵所有坐落台中市○區○○段十一－一、十一－七六地號等土地，參加台中市第九期旱溪市地重劃，該重劃區內之土地經原處分機關台中市政府以八十年十二月十三日府地劃字一二二五九○號公告自八十年十二月十六日起至八十二年六月十五日止禁止移轉，因系爭土地上之建物已於七十八年十二月二十八日領有建築執照，並於八十一年十二月十七日建築完成領得使用執照，林賴麵乃於八十一年十二月二十四日向台中市政府提出請將系爭土地移轉登記予承購戶之申請，台中市政府以八十二年一月十八日府地劃字第五八八六號函復既已預留足額土地供抵扣負擔，准如所請。林賴麵旋將系爭土地移轉登記予承購戶（含原告等人），嗣重劃土地分配結果經台中市政府八十三年三月二十六日府地劃字第三三○四六號公告，林賴麵於公告期間八十三年四月二十五日提出異議，指稱市地重劃實施辦法於八十一年八月二十六日修正增訂第十一條第一項第二款：「建築及其基地登記，非屬本條例第五十九條第一項規定公告禁止事項。」因此其於八十一年十二月二十四日申請基地移轉登記，可直接適用新增訂法規，不必預留土地供抵扣負擔始能經原處分機關核准辦理為由，要求原處分機關應按系爭土地之共有人（即承購戶）應有部分比例核算各人應負擔之重劃費用，勿以其所有重劃區內其他未建築土地抵付。嗣原處分機關將全案提交該市市地重劃委員會八十六年第一次會議決議維持原分配後，以八十六年二月十四日地劃字第○一九○六四號函知林賴麵仍應以區內其他未建築土地折價抵付重劃負擔。林賴麵不服，提起訴願，經臺灣省政府訴願決定：原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。原告等以利害關係人之地位，對該訴願決定提起再訴願，仍被駁回，始提起本件訴訟。按訴外人林賴麵係請求台中市政府按系爭土地之共有人（包含原告）應有部分比例核算各人應負擔之重劃費用，勿以其所有重劃區內其他未建築土地抵付，經台中市政府否准後，訴願決定予以撤銷，再訴願決定復維持訴願決定，且台中市政府於訴願決定撤銷原處分後即依撤銷意旨通知原告等承購戶繳交其應負擔之重劃費用，有該府八十六年十月二十八日八六府地劃字第一四八二○九號函附卷可稽，是原告主張該訴願決定已損害原告之權益，則原告於再訴願被駁回後，提起行政訴訟，應認其有起訴之利益，合先敍明。又「重劃地區選定後，直轄市或縣（市）政府，得實際需要報經上級主管機關核定後，分別或同時公告禁止或限制左列事項：一、土地移轉、分割或設定負擔。．．．」、「左列事項非屬本條例第五十九條第一項規定公告禁止或限制事項：．．．二、建物及其基地登記。．．．」平均地權條例第五十九條第一項第一款，八十一年八月二十六日修訂之市地重劃實施辦法第十一條第一項第二款分別定有明文。又「市地重劃負擔總費用證明書核發對象，以土地分配結果公告期滿之日土地登記簿所載土地所有權人為準。」亦為市地重劃實施辦法第三十六條所明定。查林賴麵於八十一年十二月二十四日以系爭土地上之房屋已建造完竣，領有台中市政府工務局核發（八一）中工建使字第一五○七號使用執照，伊應將系爭土地持分移轉予買受人，惟本區尚未完成重劃工作計繳重劃差額地價，檢附承買人書立之切結書，願就日後應繳納之重劃差額地價繳納，絕無異議，請台中市政府提前開放系爭土地之產權移轉登記等語， 查斯 時市地重劃實施辦法業經內政部八十一年八月二十六日修正增訂其第十一條規定建物及其基地登記不受禁止移轉之限制，則台中市政府未依該法條規定辦理，而以八十二年一月十八日府地劃字第五八八六號函復：「既已預留足額土地供抵扣負擔，准如所請。」其中要求林賴麵以其重劃區內其他未建築土地抵扣負擔部分，與申請當時市地重劃實施辦法第十一條第一項第二款之規定不合，惟該行政處分所發生之法律效果僅為准許林賴麵移轉系爭土地予承購戶（包括原告等）部分，至於「既已預留足額土地供抵扣負擔」部分，僅係說明其准予移轉登記之理由，且卷內亦無林賴麵切結同意以其重劃區內其他未建築土地抵扣重劃負擔，難認該部分係台中市政府准許林賴麵辦理系爭土地移轉登記之條件，故該部分並非行政處分。嗣重劃土地分配結果經台中市政府八十三年三月二十六日府地劃字第三三○四六號公告，林賴麵於公告期間八十三年四月二十五日提出異議，請求台中市政府按系爭土地之共有人（即承購戶）應有部分比例核算各人應負擔之重劃費用，勿以其所有重劃區內其他未建築土地抵付，台中市政府以八十六年二月十四日地劃字第○一九○六四號函知林賴麵仍應以區內其他未建築土地折價抵付重劃負擔。惟按市地重劃負擔應以土地分配結果公告期滿之日土地登記簿所載土地所有權人為對象，此觀市地重劃實施辦法第三十六條規定自明，而林賴麵於台中市政府八十三年三月二十六日公告重劃土地分配結果時，既非系爭土地之所有權人，台中市政府仍要求林賴麵應以其重劃區內其他未建築土地抵扣系爭土地之重劃負擔，亦與規定不合，從而林賴麵陳情系爭土地重劃負擔應由其共有人（承購戶）繳納，台中市政府以八十六年二月十四日地劃字第○一九○六四號函予以駁復，揆諸首揭法條規定，顯有未合。臺灣省政府訴願決定乃認林賴麵提起之訴願為有理由，將原處分撤銷，責由原處分機關另為適法之處分，自無不合，再訴願決定予以維持，亦無違誤。原告訴稱本件重劃係在原告買受系爭土地之前即已進行，原告並未參與該重劃之進行，亦非重劃時之土地所有權人，故對於重劃所生之費用實無法律依據須由原告負擔；況重劃時原土地所有權人林賴麵以「預留土地供抵扣負擔」為條件，申請開放移轉登記，台中市政府以八十二年一月十八日八二府地劃字第五八八六號函通知林賴麵「既已預留土地供抵扣負擔，准如所請」，林賴麵並未對該處分表示不服，該行政處分業已確定，茲林賴麵對本件新處分（即台中市政府八十六年二月十四日地劃字第○一九○六四號函）提起訴願，被告予以撤銷，係否定已確定行政處分之效力，違反行政處分確定力，今於原告信賴台中市政府八十二年一月十八日八二府地劃字第五八八六號函移轉登記後，卻責令原告自負重劃負擔，顯有失信賴原則云云。查依內政部六十九年六月十三日台內地字第二二五○一號及七十七年十二月二十一日台內地字第六六一二三二號函示意旨，市地重劃區內准許繼續施工之建築物既可辦理分割移轉，其基地（包括法定空地）可准予免受禁止分割移轉之限制，且林賴麵於八十一年十二月二十四日申請移轉系爭土地時，依內政部八十一年八月二十六日修正發布之市地重劃實施辦法第十一條已明訂建物及其基地登記不受禁止移轉之限制，依中央法規標準法第十八條規定，新舊法令之適用應以從新從優為原則，台中市政府以八十二年一月十八日府地劃字第五八八六號函通知林賴麵「既已預留土地供抵扣負擔，准如所請」，與申請當時之市地重劃實施辦法第十一條之規定不符，惟該行政處分所發生之法律效果僅為准許林賴麵辦理系爭土地之移轉登記部分，至於「既已預留足額土地供抵扣負擔」部分，僅係說明其准許移轉登記之理由而已，並非已發生法律效果之行政處分，業如前述，從而原告以林賴麵應負擔該抵扣負擔之行政處分業已確定，被告不得撤銷云云，尚無可採。且建物及其基地登記不受禁止移轉之限制，為林賴麵申請當時之市地重劃實施辦法第十一條所明定，況原告等亦非台中市政府上開八十二年一月十八日府地劃字第五八八六號處分之相對人，自亦不得據此主張有何信賴保護原則之適用。又市地重劃負擔應以土地分配結果公告期滿之日土地登記簿所載土地所有權人為對象，市地重劃實施辦法第三十六條規定甚明，且台中市政府亦以原告等現基地所有權人為對象，辦理重劃土地分配，有台中市第九期旱溪市地重劃區重劃前後土地分配清冊附於原處分卷可稽，則台中市政府仍要求林賴麵應以其重劃區內其他未建築土地抵扣系爭土地之重劃負擔，即與上開規定不合，被告予以撤銷，並無違誤，原告起訴意旨，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十七年十月二日
行政法院第三庭
審判長評事 曾隆興
評事 趙永康 評事 高啟燦 評事 蔡進田 評事 鄭淑貞 右正本證明與原本無異
法院書記官阮桂芬中華民國八十七年十月二日