臺北高等行政法院108年度訴字第920號判決

裁判字號：臺北高等行政法院108年訴字第920號判決

裁判日期：民國109年01月31日

裁判案由：都市計畫法

臺北高等行政法院判決
108年度訴字第920號109年1月16日辯論終結原告 曾翊銘 被告臺北市政府都市發展局代表人 黃景茂 （局長）訴訟代理人 汪海淙
高國峯 侯紹堂 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月24日府訴三字第1086102086號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有之本市○○區○○路○○○號8樓之15建築物（以下稱為系爭建築物），領有96使字第0148號使用執照，位於都市計畫商業區。嗣被告查得系爭建築物仍按住家用稅率課徵房屋稅，審認原告違規使用系爭建築物作為住宅，違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（以下稱為大彎北段作業原則）等規定，以民國107年11月29日北市都築字第10760415961號裁處書（以下稱為原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告不具作成原處分之權源：
⒈按行政程序法第15條第1項，關於權限委任，必須法有明
文授權始得為之，否則即屬違法委任。次按法務部96年12月14日法令字第0960700882號令意旨略以：「行政程序法第15條及第16條規定之權限委任、委託，…應就委任、委託事項具體明確規定，不宜以概括規定為之，亦不得為權限之全部委任或委託。」，可知權限委任涉及對外行使公權力之權限移轉，關涉人民權益重大，自應有具體明確之個別授權規定，而不許以概括規定便宜行之。
⒉查都市計畫法第79條第1項前段明定裁處權限主體為當地
地方政府（於本件中即為臺北市政府），且並無任何得為權限委任之規定，則臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（以下稱為104年4月29日公告），將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，不僅與法相違，且欠缺具體明確之法律依據，被告實不具作成原處分之事務處理權限。
㈡原處分以都市計畫法第79條規定、大彎北段作業原則等作為
裁處之依據，於法有所未合，違反法律不溯及既往原則及法律保留原則：
⒈按大法官釋字第574號解釋理由書，新法生效前已終結之
事實或法律關係，即無容任新法得溯及適用之餘地。次按憲法第23條、中央法規標準法第5條第2款，並參照按司法院大法官釋字第742號解釋，凡欲限制人民居住自由及財產權，應以法律或法律明確授權之法規命令為據，同時必須合乎相應之法定程序，始符合法律保留原則。
⒉查原處分所依據者為105年11月9日府都規字第0539571200
號公告實施之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（以下稱為105年計畫案）、臺北市政府106年10月5日發布之大彎北段作業原則、臺北市政府104年4月29日公告所公告之都市計畫法第79條等。
⒊然查，系爭建築物之買賣時點在105年之前，被告即不得
以嗣後之公告等法令規範作為裁罰依據。且原告等申請變更為住家用稅率之事實係於新法規範制訂前早已終結者，依上開大法官解釋意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用。
⒋次查，都市計畫法第79條第1項規定略以：「…違反本法
或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，…」，是以依本條規定所為處罰，必須人民違反都市計畫法明文規定課予人民之義務，或直轄市依照都市計畫法所明確授權就都市計畫事項發布之命令。惟觀都市計畫法相關規定，並無明文禁止商業區或娛樂區之建築物做為住宅使用。若自法條文義而言，都市計畫法第79條第1項前段規定之構成要件，乃以違反被告依都市計畫法所發布之行政命令為限，不包含臺北市政府制定之自治條例。縱退步言，認為自治條例可涵攝在內，然觀諸臺北市都市計畫施行自治條例，亦無禁止商業區或娛樂區之建築物做為住宅使用之明文規定。又依臺北市土地使用分區管制自治條例（原法規名稱為：臺北市土地使用分區管制規則）第21條至第24條關於四種商業區不允許使用之規範等，僅禁止類如歌廳、夜總會、俱樂部、電子遊戲場、舞場、夜店業等組別，但皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。
⒌復查，105年計畫案中限制不得做住宅使用之管制，係直
接限制大彎北段地區居民之居住自由及財產權，當屬行政處分性質，而非一般的法規命令，其應受憲法第23條、行政程序法第4條等規定之拘束。然105年計畫案中限制不得做住宅使用之管制根本沒有法源依據，違反法律保留原則，而被告依據該違法行為認定原告構成都市計畫法第79條第1項前段之處罰要件，自於法未合。
㈢被告作成原處分違反信賴保護原則及比例原則：
⒈按大法官釋字第717號、第525號解釋意旨，並按行政程序
法第8條，人民對依法規而取得之有利法律地位或可合理預期取得之利益，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者，其信賴之利益即應加以保護（最高行政法院106年度判字第427號判決參照）。
⒉查原告購買系爭建築物時動產之土地權狀、建物權狀、土
地謄本、建物謄本上，均無記載不得作為住宅使用之類似文字。臺北市政府於81年5月19日公告「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」（以下稱為81年計畫案），其中並未規範大彎北段地區亦無不得做住宅使用之文字限制。又原告因臺北市政府稅捐稽徵處之行政指導，申請變更系爭建築物為住家用稅率，然臺北市政府稅捐稽徵處不但未告知系爭建築物所在區域有不得作為住宅使用之特別限制，甚至積極地同意原告等依法變更。原告從而理解系爭建築物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，原告並對其寄予信賴，自值保護。原告信賴臺北市政府相關單位之行為，屬原告等之堅強信賴基礎，從而原告始安心購置系爭建築物，此亦構成具體信賴行為，且與信賴基礎有因果關係。
㈣原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等：
⒈按行政程序法第4條，行政權力之行使必須依據法律之規
範為之，若無法律依據即不可行之。次按行政程序法第9條、第36條、第43條，認定事實應依證據，無證據尚不得以擬制方式推測事實，且行政機關本應依職權調查證據以證明違規事實之存在，始能據以作成不利處分，而受處分人並無證明自己無違規事實存在之責任，因而尚不能以其未提出對自己有利之資料，即推定其違規事實存在。
⒉查被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照之作業
程序，此有105年8月9號監察院院台內字第1051930636號函略以：「臺北市政府...迄今已逾20載，遲未依法辦理都市計畫通盤檢討，顯有違失。」可稽。
⒊再者，根據都市計畫法第1條及都市計畫書圖製作要點第2
條，都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時，呈報上級機關所檢附的資料，其對象自非一般民眾。從而一般民眾購買不動產時，只能參考台北市土地使用分區管制規則，概略了解所在土地使用分區之規定。是以原告等根本無法得知大彎北段有不得做住宅使用之特別限制。事實上，被告是為準備開罰，才於107年6月26日公布大彎北段執照查詢專區，並製作大彎北段土地使用分區不得做住宅使用告知單，但於此之前，市府部門關於大彎北段商業區之資訊均未完整揭露，公部門不能期待人民於當時購置不動產行為時，能遵守未來修訂之法令函示增修之規定。
⒋況以，被告亦無視系爭建築物係經臺北市政府稅捐稽徵處
同意變更為住家用稅率等情，無視原告等長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以住宅違規使用等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規範，自屬違誤。
㈤原告使用相關建築物縱有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用：
⒈按都市計畫法第41條、臺北市都市計畫施行自治條例第21
條臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條，基於對合法信賴之保護，以及輔導不知情民眾之目的，如建築物有不合分區使用限制之情形，依法亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償。
⒉查被告即便認定原告違反105年計劃案中限制不得做住宅
使用之管制，然依上開規定，仍應容許原告繼續使用至新建止，或是改為妨害較輕之使用，或給予適當之補償，此為信賴保護及比例原則之常然要求等情。並聲明求為判決：①訴願決定及原處分均撤銷。②訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠原處分依都市計畫法第79條第1項裁處，並無違法：
⒈按都市計畫法第4條、第21條第1項、第22條第1項第4款、
第23條、第32條、第79條第1項前段，次按大彎北段作業原則第2點、第3點、第5點等，對於違規住宅使用情形，均分別有相關明文。
⒉查104年4月29日公告略以：「『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。
」。是以，被告有權做成原處分。
⒊次查系爭建築物坐落土地為臺北市○○區○○段○○○○○號
土地，係位於街廓編號A9區。次查，依臺北市政府83年6月1日公告之「擬定基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（以下稱為83年計畫案），明定街廓編號A9區係供一般商業使用，而非供住宅使用，且亦無容許獨立、雙併住宅或多戶住宅之使用。故系爭建築物確實不得供住宅使用。
⒋又臺北市政府92年1月7日公告之「修訂臺北市基隆河（中
山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（以下稱為92年計畫案），明定街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），以地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。另105年計畫案亦維持92年計畫案。又系爭建築物所坐落之都市計畫使用分區圖分區說明，亦已記載「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」。
⒌系爭建築物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用
，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段作業原則之規定作成原處分，並無違法。
㈡原處分無違反信賴保護原則：
⒈按司法院大法官釋字第525號解釋略以：「…公權力行使
涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止…，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。」，並按最高行政法院106年度判字第427號判決略以：
「人民主張信賴保護，須符合：(1)信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。…」，可知欲主張信賴保護原則，須以行政機關表現在外具有法效性之行政行為作為信賴基礎，並且於行政程法第119條、第120條及第126條所定授益行政處分之撤銷、廢止，或行政法規之廢止、變更始有適用。
⒉查原告違反臺北市政府83年計畫案及92年計畫案，將位於
都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。
⒊次查，房屋稅課徵標準之認定係針對房屋實際使用情形，
不代表該使用方式即為合法。且臺北市政府稅捐稽徵處無權置喙系爭建築物是否為合法使用，故房屋稅課徵之認定自無拘束被告之效力可言。另原告稱其繳納相關水費、電費及電信費，係以住家用費率計費而非以營業用費率計費等語，惟各該繳費基準之認定與系爭建築物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。
⒋再查，原告稱接收到之未載明不得作為住宅使用的建案資
訊非被告所為，更非被告對外所為具有法效性之行政行為。又建商申請之建造執照、使用執照係主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載不得作為住宅使用之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本原告稱接收到之未載明不得作為住宅使用的建案資訊非被告所為，更非被告對外所為具有法效性之行政行為。即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。從而依最高行政法院106年度判字第427號判決之意旨，上開事實皆不足作為信賴基礎，原告主張並不符合信賴保護原則之要件。
⒌另被告106年9月7日開始於建造執照上所為不得作為住宅
使用之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告等人應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
㈢原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：
⒈按司法院大法官釋字第574號解釋理由書略以：「人類生
活有其連續性，因此新法雖無溯及效力，而係適用於新法生效後始完全實現之構成要件事實，然對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影響。此時立法者於不違反法律平等適用之原則下，固有其自由形成空間。」，次按都市計畫法第32條第1項、臺北市土地使用分區管制自治條例第3條，可知都市計畫劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視需要，依都市計畫程序增減之。
⒉查83年計畫案已明定系爭建築物所在A9街廓係商業區，為
供一般商業使用，未容許供住宅使用；92年計畫案亦明定A9街廓不准許住宅使用；嗣105年計畫案關於不准許住宅使用之規定並無變更。因此，關於系爭建築物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年計畫案即已規定，系爭建築物於96年6月14日登記為原告所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。
⒊另大彎北段作業規則僅為裁量基準，而非直接限制人民權
利義務之依據。又臺北市政府104年4月29日公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。
⒋至原告雖稱，綜觀建築法及臺北市土地使用分區管制自治
條例之規定，第一種至第四種商業區均未見不允許作為住宅使用之限制等語。惟查，系爭建築內所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域，故原告主張本件應適用商業區之法律關係等語，容有誤會。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條規定，均已明定第一種及第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定，附此敘明。
㈣原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等：
⒈按行政程序法第4條、第7條、第9條、第36條及第43條，
分別規定行政機關為處分或其他行政行為時，應斟酌與注意之各項原則。次按大彎北段作業原則第5點，就違規住宅使用之情形定有裁處之規定。再按內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函釋略以：「…故工業區建築物現場是否作住宅使用之部分，貴府宜事先蒐集各種證據，例如建物使用執照、土地與房屋課稅、公司或工廠或營利事業登記，及其他足勘佐證之資料等，預為研判是否違反都市計畫書土地使用分區管制或臺北市土地使用分區管制自治條例之規定，並評估是否有進入住宅空間之必要性。如經評估確有進入住宅空間之必要，請依行政程序法第42條規定…辦理，…」。復按法務部103年10月27日法律字第10303512490號函釋略以：「因建築物使用人、管理人或所有權人以維護私領域為理由，拒絕稽查而未能進入該私人領域調查，倘依其他所查事實及證據，已足證明違反法令之事實存在，仍得據以裁處行政罰。」⒉查被告為確認系爭建築物之使用情形而辦理現場會勘事宜
，雖都市計畫法未有相關規定，然依上開內政部函釋之意旨，被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。
⒊次查，被告已通知原告，將於107年3月9日派員至系爭建
築物現場會勘。依原處分卷附之送達證書影本所示，該函係於會勘日前已送達，故原告稱並未受被告合法通知將辦理領勘、現勘事宜，顯非事實。且被告107年3月9日現場使用情形訪視表影本記載，被告所屬人員至系爭建築物訪視時現場大門深鎖，總幹事表示對講機無人回應，不能讓被告所屬人員上樓簽名蓋章；而原告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建築物未作為住宅使用之具體事證。故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建築物作為住宅使用，並無違誤。
⒋復查，依大彎北段作業原則第5點規定，因原告所有之系
爭建築物面積為52.17平方公尺，屬級距二。是被告依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段作業原則等規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，經核於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
四、本件系爭建物為原告所有並作為住宅使用，經被告以違反所在土地使用分區都市計畫，而以原處分裁處6萬元罰鍰等，經原告訴願遭駁回後提起本件行政訴訟等情，有系爭建物登記資料（被告行政訴訟卷證卷，以下稱為答辯卷，第9頁）、原處分（原處分卷，第25頁至第28頁）、訴願決定書（本院卷，第19頁至第35頁）等附卷可稽，兩造就此部分事實且為一致之陳述，應可採為裁判基礎。原告主張被告無作成原處分之權源，且原處分違反法律不溯及既往等諸多行政法基本原則，並已逾裁罰權時效等情，請求撤銷原處分；被告則否認原告主張，並以前開情詞置辯，故本件應予審究者，乃為：系爭建物是否有違反都市計畫違規使用情形？被告就本件所涉違規使用爭議是否有事務管轄權？原處分是否違反行政法基本原則而有違誤？
五、本院之判斷：㈠按行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其
權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府以104年4月29日公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，依前開行政程序法及臺北市政府組織自治條例之條文規定，被告對於臺北市都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令者，即有依都市計畫法第79條第1項規定作成處分之事務處理權限，先予敘明。
㈡本件相關法規：
⒈按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：…在直轄
市為直轄市政府…。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區…。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」而臺北市政府就其有關都市計畫法第79條權限，業以104年4月29日公告委任被告辦理，並自公告之日起生效。
⒉次按臺北市都市計畫施行自治條例第1條規定：「臺北市
（以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制定本自治條例。」第10條之1第2款規定：「前條各使用分區限制如下：…二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。…」另按裁處作業原則第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告…劃設之商業區及娛樂區…。
」第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處…。」㈢被告得以都市計畫對使用分區土地進行管制：
⒈按憲法第118條及憲法增修條文第9條第1項規定授權所制
定之地方制度法第18條第6款第1目規定，關於直轄市都市計畫的擬定、審議及執行，屬於直轄市之自治事項。而為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展，制定有都市計畫法，其第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第21條第1項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：…三、土地使用分區管制。…」第23條規定：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。…（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依…第21條規定辦理。」第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。」第27條第1項本文規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：…。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區…。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項前段規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。…」第85條前段規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；…」而臺北市為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法的實施，依該法第85條前段規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第1條之1規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如下：…二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。…」⒉基於上述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可
以擬定、審議及執行直轄市之都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條及第22條第1項第3款規定之授權，對於都市計畫範圍內之土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。是以，臺北市政府所擬定、發布之都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同），除了將臺北市之土地劃定為不同的使用區外，還可以視實際需要，再予劃分為不同之使用分區，分別予以不同程度的使用管制，而且臺北市政府所發布的管制命令，有上述都市計畫法規定的明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，且與法律保留原則並無違背。是以，原告主張83年計畫案限制街廓編號A3-A11之商業區作為住宅使用，有違法律保留原則云云，即非有據。至於臺北市土地使用分區中商業區的使用，分區管制自治條例第21條至第24條之第3款均規定：「…商業區之使用，應符合下列規定：…三、其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用。」因此，關於商業區之使用，以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全、衛生之使用，得於其所發布的都市計畫內限制該商業區內土地及建築物的使用類別，亦即並非所有商業區之建築物均可供作住宅使用，而應視其都市計畫的內容而定。是以，尚難僅因分區管制自治條例並未明文「不得作為住宅區使用」，即遽認所有商業區均得作為住宅使用。
㈣系爭建物作為住宅使用，已違反都市計畫法第79條第1項前段規定，且可認有故意或過失：
⒈按所謂行政法上之「狀態責任」，是以負責任的觀點，課
予對「物的狀態」具有事實管領力的人排除危險、回復安全的義務，至於負有「狀態責任」的義務人為何，則應依法律規定之意旨定之。都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫範圍內的土地及建築物使用管制為中心所課予的義務類型，屬於典型之「狀態責任」。換言之，臺北市都市計畫範圍內商業區之建築物所有權人、使用人或管理人，即為都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，以及對於經認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，負有排除之義務。倘因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，臺北市政府或其委任之被告即可依都市計畫法第79條第1項前段之規定，對此主觀有責的違反行政法上義務人（即建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成管制處分，限期令其停止為違法使用。
⒉經查，系爭建物位於都市計畫商業區，依臺北巿政府83年
6月1日公告之83年計畫圖說、及92年1月7日、105年11月9日公告之92年、105年計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作為住宅使用，此有系爭建物位址之地籍套繪都市計畫使用分區圖及建物所有權標示部資料（答辯卷，第55頁、第9頁）、83年計畫圖說與92年、105年計畫書（答辯卷第13頁至第54頁）附卷可稽。是以，系爭建物所在位址係作商業區使用，且依前開都市計畫所為公告，不得作住宅使用。又查系爭建物係自96年起即按住家用稅率課徵房屋稅，此經本院依職權函詢清楚，有臺北市稅捐稽徵處中山分處108年10月25日北市稽中山甲字第1084110895號函暨附件（本院卷第117頁至第119頁）可稽，原告於本院審理中，且自陳系爭建物係作為住宅使用；而被告曾多次以函文通知原告相關法律規定，並告以系爭建物如實際已改作商業使用，請提出商業登記或營業登記等資料，以作為非住宅使用認定之依據，惟原告並未提出具體事證供被告審核，則被告認定系爭建物作為住宅使用，已經牴觸83年計畫圖說與92年、105年計畫書，尚無違誤。
⒊再查，原告既為系爭建物之所有權人，負有依臺北市政府
所發布之都市計畫所定使用類別而使用之行政法上義務，如有違反，即應負其「狀態責任」。被告前曾以106年5月11日北市都築字第10633898700號函通知原告：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰，如使用現況仍繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，並均於106年5月18日送達原告（原處分卷，第1至5頁）；又以107年2月13日北市都築字第10730142200號函通知原告，將於107年3月9日派員至系爭建物現場勘查，該函文並於107年2月26日寄存送達（原處分卷，第7至9頁）；嗣因勘查時大門深鎖，管理委員會總幹事稱對講機無人回應，拒絕被告人員無法進入系爭建物（原處分卷，第13頁），被告再以107年3月14日北市都築字第10732329200號通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，該函文則分別於107年3月22日寄存送達（原處分卷，第17頁至第21頁），惟原告未回應處理。是以，即使原告購買系爭建物時不知無法供住宅使用情形，然被告自106年起多次函知相關法律規定命其改善，原告身為所有權人迄未改善，自難解免違反合法使用狀態責任所生之保持義務，並可認有違章之主觀責任要件。從而，原告主張其並未違反都市計畫法第79條第1項前段之規定，且無故意或過失，依行政罰法第7條之規定，不應處罰云云，即非可採。
⒋另查，系爭建物之主要建物面積為52.17平方公尺（答辯
卷第9頁），屬面積50平方公尺以上未達100平方公尺之級距二，且之前未曾經限期命停止違規使用之情形，則被告依都市計畫法第79條第1項前段及系爭裁處作業原則等規定，以原處分各裁處原告法定最低額6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法乃屬有據。
㈤原處分並未違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則：
⒈依據司法院釋字第525號解釋理由書意旨，信賴保護原則
的適用，應具備「信賴基礎」即須有足供當事人信賴的公權力行為、「信賴表現」即當事人因為信賴該公權力行為而有客觀的表現行為及「信賴值得保護」等三要件。依據上述都市計畫法第4條規定，臺北市政府才是該法之直轄市主管機關，原告並未提出臺北市政府或其委任之被告，有作成任何公權力行為，足供其信賴系爭建物得作為住宅使用之任何證據，亦即並無任何使原告信賴系爭建物可供住宅使用之基礎存在，自然無值得保護之信賴行為可言。⒉原告雖主張原處分有違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則之情事，然查：
⑴原告所觀看之樣品屋及相關出售資訊，乃建商為行銷其
所建造出售之房屋而為，並非行政機關所為，揆諸上開說明，不得作為信賴基礎。又都市計畫範圍內土地或建築物所有權人，依都市計畫法第79條第1項之規範意旨，負有因狀態責任所生依都市計畫管制而使用之義務，已如前述，此與該所有權人當初如何取得都市計畫範圍內土地或建築物所有權，取得當時在現實上是否另受建商、前手出賣人，甚或不動產仲介業提供之廣告或銷售資訊影響，致誤認購得標的可依法從事實際上都市計畫不容許之使用，係屬二事。因此，原告當初購買時縱然未被告知不得作為住宅使用，且建案資訊係以一般住宅之行銷手法，仲介相關資訊，亦強調住家使用之類似字眼之情屬實，則其在取得所有權之前，因私法上交易相對人之錯誤引導，就建築物所受都市計畫管制使用之項目有所誤認，也僅得向相關私法上責任主體尋求權利救濟，不能因此免除其取得所有權後，就有按都市計畫管制使用之義務。況且，都市計畫對土地、建築物之管制內容，乃公開之政府資訊，一般智識之人施以通常之注意，至都市計畫實施轄區主管機關之網站查詢，或者取得建築物之使用執照，甚或向相關市場上房屋仲介業者索取相關資訊，即可取得都市計畫之使用管制內容，更何況臺北市房屋乃高價財貨，衡情購屋者會付出更高之注意義務。是以，原告主張系爭建物顯示可供住家使用，實難採為得以豁免其責任之依據。
⑵建築物之所有權人、使用人或管理人所負上述應遵守使
用分區限制之行政法上義務，是基於都市計畫法及臺北市政府所發布之計畫案所定土地使用分區之管制命令，而非要等到行政機關勤於政令宣導，人民才有遵守的義務。因此，尚難僅因有權機關或非權責機關沒有事前、適時甚至隨時告知建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守，即可免除其違規使用之責任。而系爭建物所領得之系爭使用執照，是主管建築機關依建築法規相關規定所核發，系爭土地、建物之登記謄本及所有權狀則是地政機關依法建置之土地、建物相關資訊及所有權歸屬的證明，且上述機關均非都市計畫法之主管機關，亦不負有於所主管或核發之文書上記載系爭土地使用分區管制之義務，故原告不得以系爭使用執照、系爭土地、建物登記謄本及所有權狀上未記載「不得作為住宅使用」等類似文字為理由，據以主張其有信賴基礎而有信賴保護原則之適用。
⑶另稅捐處僅係課徵房屋稅之主管稽徵機關，而戶政事務
所則是掌管戶政之主管機關，均非都市計畫法之主管機關，又未經主管機關授權，自然沒有決定系爭建物得否作為住宅使用之權限，此乃行政機關分工設職的當然之理。何況，房屋稅之課徵係依據房屋的「實際使用情形」核實課稅，故稅捐處准予就系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，並不發生肯認系爭建物得合法供作住宅使用之效力，自不屬於足供當事人信賴的公權力行為。
⑷再者，如前所述，直轄市政府本於其自治權限，除了可
以擬定、審議及執行直轄市之都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條及第22條第1項第3款規定之授權，對於都市計畫範圍內之土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。由此可知，無論81年主要計畫案是否有明文街廓編號A3-A11之商業區不得作為住宅使用，83年之細部計畫既已依都市計畫法第22條第1項第3款規定為不得作為住宅之限制，因該計畫屬都市計畫法第79條第1項前段所稱之「依都市計畫法所發布之命令」，原告為系爭建物之所有權人，自仍有遵循之義務，尚難僅因81年主要計畫案未為上開限制，即認原告有信賴基礎。又原告既有違反都市計畫法79條第1項前段規定之行為，故被告以原處分裁罰原告，自無違反誠信原則、行政自我拘束原則之情事。
㈥原處分並未違反法律不溯及既往原則、比例原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
⒈按司法院釋字第574號解釋理由書意旨，新訂生效之法規
，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上之不溯及既往原則；而所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂「發生」，則指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。因此，法規適用上之不溯及既往原則，是基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用之法治國家基本原則。經查，臺北市政府83年6月1日公告之83年計畫案，即已明定系爭建物所在街廓編號A4區是「供一般商業使用」，且不得供作住宅使用（92年計畫案及105年計畫案就此部分均未變更），已如前述。而系爭建物則係於96年6月6日才完成所有權第一次登記，並於96年6月14日登記為原告所有（參答辯卷第9頁），故自始即應受到系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」之限制。至於臺北市政府於106年10月5日發布之系爭裁處作業原則，則是主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定之裁量基準，被告於裁處時得予適用，亦如前述。從而，被告依據並未修正之都市計畫法相關規定與前已公告之使用分區管制法令及裁處作業原則，裁處原告將系爭建物供作住宅使用違規行為，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。另臺北市政府104年4月29日公告，是將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被告行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告，與維護法律安定性的法律不溯及既往原則無關。是以，原告主張原處分之法令依據為臺北市政府105年11月9日公告之105年計畫案及106年10月5日發布之系爭裁處作業原則暨臺北市政府104年4月29日之權限委任公告，均係原告購買系爭建物事實終結後的新法規範，故原處分以新法對於已終結的事實裁罰，有違法律不溯及既往原則等語，洵屬誤解，自不足採。
⒉第按行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面
為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟此等記載的主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分的法規根據、事實認定及裁量的斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟的機會，故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，應自其記載是否足使人民瞭解其受處分的原因事實及其依據的法令判定，而非須將相關法令及事實全部加以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第594號判決參照）。經查，由上述原處分作成前之行政程序歷程可知，被告已經一再給予原告改正、澄清及陳述意見之機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事（只是原告不願配合），並盡可能保障原告之合法權益，加上原處分已經詳細記載原告違規之事實、裁處之理由與法令依據、繳交罰鍰之地點與期限及救濟期間之教示條款等等。又被告是在都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下之範圍內，依系爭裁處作業原則規定之級距二裁處原告罰鍰6萬元，足見原處分並未違反比例原則、有利不利事項一律注意原則、明確性原則。
⒊原告雖稱：原告使用系爭建物縱有不合分區使用限制之情
形，惟依分區管制自治條例第93條、第94條之規定，亦應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償，且分區管制自治條例係於100年7月22日公布施行，晚於原告購買使用系爭建物時點，是原告依分區管制自治條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止等語。惟按分區管制自治條例第93條第3款規定：
「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列三類：…三、第三類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前二類者。」同條例第94條第2款規定：「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：…二、第三類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。…四、原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用。…」細譯前開條文之文義，可知該等條文規定乃針對分區管制自治條例施行前已合法使用之土地或建築物，於適用該條例後雖不符相關土地使用分區管制之規範而變成「不合規定使用之土地及建築物」，然為尊重人民既得之權利及法秩序之安定性，所設過渡性之規範。而本件原告係於96年間購買系爭建物，則其將系爭建物移作住宅使用之始即屬違法，故與前開條文規範之客體顯然無涉。從而，原告主張原處分有違誠信原則一語，亦無足取。
六、綜上所述，本件被告查認原告違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件的判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述的必要，併予說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年1月31日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官蕭忠仁
法官羅月君法官吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年1月31日
書記官林俞文