臺北高等行政法院100年度訴字第1227號判決

裁判字號：臺北高等行政法院100年訴字第1227號判決

裁判日期：民國101年02月02日

裁判案由：船舶碼頭

臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1227號101年1月12日辯論終結原告秀中實業股份有限公司代表人 陳雅惠 （董事長）訴訟代理人 楊思莉 律師複代理人 陳思涵 律師被告金門縣港務處代表人 吳世榮 （處長）訴訟代理人 沈炎平 律師上列當事人間船舶碼頭事件，原告不服金門縣政府中華民國100年5月27日100年度府訴決字第001號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國90年2月至92年9月間委託船舶運送貨物使用金門港料羅港區，被告依行為時商港法向原告收取棧埠業務費（碼頭通過費及裝卸管理費）新臺幣（下同）2,451,194元，並依規費法規定，加計滯納金及利息一併徵收。被告先以93年3月9日港秘字第0930000283號函限原告於文到一週內繳納（此次處分未載明原告法定代理人姓名，且未向原告之法定代理人為送達，其處分程式及送達程序均有未合），繼於93年8月6日以港棧字第0930001033號函（下稱「原處分」），限原告於93年8月16日前如數繳納，逾期將依法辦理，惟逾期未據原告繳納，乃以93年8月23日港棧字第0930001124號移送書移送法務部行政執行署臺北行政執行處（下稱「臺北行政執行處」）行政執行（案號：93年度商港罰執特字第94304號）。經臺北執行處以「處分書未記載法定代理人，未經合法代理」為由，以95年10月19日北執甲93年商港罰執特字第00094304號函退案。而原告於93年10月23日以93年秀字第093102301號函檢附被告93年8月6日函，向被告表明不服。被告以93年11月8日港棧字第0930001507號函復原告確認其處分無誤。被告復以96年1月26日港棧字第0960000364號函（下稱「被告96年1月26日函」），限原告於96年2月6日前如數繳納，逾期將依法處理，並因逾期仍未據原告繳納，遂以96年3月29日港棧字第0960001441號移送書移送臺北行政執行處行政執行（案號：北執甲96年費執特字第33308號）。原告對於被告96年1月26日函不服，提起訴願，遭金門縣政府認原告係對非行政處分提起訴願，屬程序不合法，以97年4月23日96年度府訴決字第018號訴願決定不受理。原告循序提起行政訴訟，本院認被告以原處分命原告限期繳納棧埠業務費（包含碼頭通過費及裝卸管理費）及滯納金共2,818,873元，經原告於93年10月23日以93年秀字000000000號函聲明不服，符合行政程序法第98條第3項規定，嗣再於96年10月26日以合乎法定程式之訴願書對系爭補繳棧埠業務費之處分提起訴願，惟原訴願決定機關金門縣政府疏未注意原告對系爭處分已聲明不服之事實，逕以程序上之理由為不受理之訴願決定，於法不合，乃以97年度訴字第1708號判決撤銷該訴願決定，並命原訴願決定機關為實質審查，另為適法之處分，二造對該判決分別提起上訴，經最高行政法院分別以99年度裁字2669號裁定及99年度判字第1162號判決駁回上訴確定。復經金門縣政府於100年5月27日10
0年度府訴決字第001號訴願決定，以被告作成之原處分中關於90年3月份、4月份及6月份各15噸核計之裝卸管理費及碼頭通過費部分撤銷，其餘訴願駁回。原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠本件棧埠業務費應屬私法性質之給付，非如被告主張系爭費用為公法上之規費。蓋被告作成原處分係依據「金門縣金門港港務業務費費率表」，該費率表為商港法第15條第3項所授權訂定，由交通部核定自90年1月起施行。核定前之棧埠業務費係依「縣府六八坊財字第8928號函」徵收「碼頭維護費」，惟該函於90年1月12日遭金門縣政府以府建字第9001688號函廢止，依金門縣政府對金門縣議會第2屆第4次大會通過議員提案第11案「廢止縣府六八坊財字第8928號函」說明，乃因所徵收之「碼頭維護費」與臺灣各港口所徵收之「港埠費率」名稱不同，且以徵收之方式收取「碼頭維護費」，與國際商港棧埠管理規則（於93年1月30日修正名稱為商港棧埠管理規則）第90條規定以約定之方式收取管理費之作法顯有不符而不合時宜，而廢止該行政命令。被告前於89年3月1日即以前開理由函報因應措施，陳請金門縣政府廢除此一行政命令，金門縣政府於89年3月16日發函予被告，同意被告函提廢止該行政命令等因應措施。是以，由「縣府六八坊財字第8928號函」遭廢止之過程可知，「金門縣金門港港埠業務費費率表」之制訂係為修正不合時宜之「縣府六八坊財字第8928號函」，將港埠管理費改依國際商港棧埠管理規則第90條之規定，以約定之方式收取，足見「金門縣金門港港埠業務費費率表」就管理費之性質係定性為私法關係。按商港棧埠管理規則第90條之規定，商港管理機關對船舶貨物裝卸承攬業，得以約定方式收取管理費，其「商港管理機關」係指港務局基於國營事業之身分「依民事契約關係」向「船舶貨物裝卸承攬業」約定收取之營運（營業）收入（對價），與港務或航政公權力事項之行使無涉，非屬規費法第8條第1款所稱「機關」及「公有設施使用規費」之適用範圍，故金門縣金門港港埠業務費費率表中管理費之性質亦屬「民事法律關係」，且該條規定自88年修正後迄今，未曾進行修正，是碼頭通過費及裝卸管理費之性質亦無改變（交通部94年8月18日交航字第0940009254號函釋、臺北高等行政法院93年度簡字第1045號判決、最高行政法院96年度判字第257號判決參照）。況金門縣金門港港埠業務費費率表中，對裝卸管理費和碼頭通過費收取之說明：「本港裝卸工作僅由金門碼頭裝卸隊承攬，經考量原有員額生計及消費者負擔，在棧埠承攬未開放前，裝卸費保持原核定費率，但依碼頭使用者付費原則，參照國際商港棧埠管理規則第90條收取裝卸管理費」，可見本裝卸管理費係基於國際商港棧埠管理規則第90條收取，依前開交通部函及法院判決即可得知其性質係私法關係無疑。被告雖主張其與高雄港務局、基隆港務局之定位不同，非如高雄港務局及基隆港務局係隸屬於行政院交通部，不適用原交通部94年8月18日交航字第0940009254號函，顯不足採，蓋本件裝卸管理費及碼頭通過費究屬公法性質抑或私法性質之給付，應視國際商港棧埠管理規則第90條所稱之「管理費」之性質為何而定。
且依憲法第107條第5款規定，航政事項之立法與執行自應由中央為之，本件裝卸管理費及碼頭通過費之核定，確實係屬中央即交通部執掌之事項，是交通部就國際商港棧埠管理規則第90條「管理費」之定性，於本件中自應有適用之餘地。又裝卸管理費及碼頭通過費收取時，金門港裝卸業務雖尚未開放「多家」承攬，惟已由金門碼頭裝卸隊（後改組為金港服務企業有限公司，下稱「金港公司」）承攬，故被告以裝卸管理費及碼頭通過費之收取，因當時金門港裝卸業務尚未開放承攬，是依慣例委由金港公司併其裝卸費代徵收，顯與卷證不符而不足採。另被告主張實務上認碼頭通過費為使用規費，本件碼頭通過費及裝卸管理費皆係依據「金門縣金門港港埠業務費費率表」收取，推論裝卸管理費之性質亦為使用規費，顯不足採，蓋「金門縣金門港港埠業務費費率表」所規定之費用種類甚多，包含裝卸費、裝卸管理費、倉儲費、碼頭通過費等等，皆以「費用」為名，其中「裝卸費」顯係船方或貨方就貨物裝卸業務給付裝卸承攬業者之報酬，而非公法上之給付關係，亦證「金門縣金門港港埠業務費費率表」所列之收取項目，縱同以「費用」為名，惟並不代表其性質即屬公法上之給付。另被告就其向裝卸承攬業者收取裝卸管理費可否開立發票一事，曾於93年5月20日函詢國稅局，財政部臺灣省北區國稅局金門服務處函復以被告就其向裝卸承攬業者所收取之費用應開立統一發票，是其顯係立於事業單位此一私人地位而非公權力主體之地位，向裝卸承攬業者收取裝卸管理費，屬加值型及非加值型營業稅法第6條第2款所稱之營業人，故本件裝卸管理費之爭議應為私法事件，無庸置疑。㈡復按依規費法第5條及行政程序法第16條之規定，行政機關如欲將其規費徵收業務委託民間團體辦理，依法須將委託事項及法規依據公告於眾，並應刊登政府公報或新聞紙，是被告如欲將裝卸管理費委託民營之金港公司代為徵收，依上開條文之規定，應將委託金港公司代向貨主徵收裝卸管理費之事實及其依據之法規予以公告，並刊登於政府公報或新聞紙，然被告僅空言其與金港公司「開會協議」後，即將裝卸管理費之收取委託由金港公司代為徵收，顯與行政程序法所規定之程序不相符而不足採。又本件棧埠業務費之給付義務人亦應係金港公司而非原告，依國際商港棧埠管理規則第90條之規定，是裝卸管理費之給付義務人應為船舶貨物裝卸業者。被告當時既係將金門港之裝卸工作交由金門碼頭裝卸隊承攬，依前開金門縣金門港港埠業務費費率表及國際商港棧埠管理規則第90條，裝卸管理費自應由金港公司為給付義務人。且交通部曾就國際商港棧埠管理規則第90條所定裝卸管理費和碼頭通過費之性質表示，本案費用（裝卸管理費）依法係由船舶貨物裝卸承攬業者（於本件為金港公司）負擔支付，不涉及航商或貨主一方（於本件為原告），爰商港管理機關與船舶貨物裝卸承攬業者不宜約定直接由船舶貨物裝卸承攬業者所受委託之船東、船務總代理、港口代理、貨主負擔支付（交通部94年8月18日交航字第0940009254號函參照）。惟被告竟因金港公司已結束營業，無法依約向其收取裝卸管理費而轉以行政處分命非義務人之原告繳納，甚而聲請行政執行。非但於公私法關係判斷有誤，甚處分相對人亦非履約之義務人，於法殊有不合。另如裝卸管理費係由被告委託裝卸業者代為徵收，則被告開立統一發票之對象應為貨主（即原告），而非裝卸承攬業者，足證被告事實上並非委託裝卸承攬業者代為徵收裝卸管理費，而是直接以承攬裝卸業者為對象收取之，即被告自始非將裝卸管理費委託金港公司或其他碼頭裝卸業者代向貨主為徵收，而係被告依私法契約向裝卸承攬業者收取裝卸管理費，而與原告（即貨主）無涉。㈢被告向原告收取裝卸管理費和碼頭通過費無法源依據，違反行政程序法第4條依法行政原則，本件原告委託金港公司所為者乃碼頭提貨之裝卸作業，故裝卸費為每噸108元，縱使原告未向金港公司繳納全部每噸108元之裝卸費（含裝卸管理費18元），依法亦僅有金港公司可向原告請求支付，被告並無直接向原告收取「裝卸費」之權限，蓋其與原告間並無委託裝卸之契約關係。是以，被告實無權限請求原告對其支付「裝卸費」之全部或一部，亦無由以「行政處分」要求原告繳納該等費用等情。並聲明：原處分及訴願決定不利原告之部分均撤銷。
三、被告則以：㈠裝卸管理費和碼頭通過費之性質乃屬公法上規費，而非私法性質之給付，被告與高雄港務局、基隆港務局等定位不同，高雄港務局、基隆港務局等係行政院交通部所屬之事業機構，被告則係金門縣政府所屬之行政機關，原告上揭主張顯然誤會。且參酌「金門縣金門港港務業務費費率表」貳棧埠業務費中之說明所載，本件原告所應繳納之裝卸管理費及碼頭通過費乃被告於92年10月金門港料羅港區裝卸業務開放承攬前依慣例委由金港公司併其裝卸費代徵收，斯時金門港料羅港區裝卸業務尚未開放承攬，碼頭使用權仍屬被告所有，而裝卸管理費和碼頭通過費乃被告基於行政機關之地位提供碼頭設施供貨主使用所徵收之使用規費，屬對特定對象提供其使用而所徵收之規費。實務上皆認碼頭通過費為使用規費（高雄高等行政法院90年訴字第1871號判決參照），而碼頭通過費與裝卸管理費均係以「費用」為名，其所依據者同樣為交通部90年1月9日交航90字第000355號函核定90年1月1日起實施之「金門縣金門港港埠業務費費率表」，且其收取亦具強制性，是乃被告立於公權力主體地位、適用公法法規，對通過碼頭者所收取之費用。又原告所提出之統一發票，其開立時間乃96年3、4月間，即92年10月金門港料羅港區裝卸業務開放承攬後，核與本件原告所應繳納之碼頭通過費、裝卸管理費為92年10月金門港料羅港區裝卸業務開放承攬前依慣例委由金港公司併其裝卸費代徵收者之時空背景完全不同。㈡本件支付裝卸管理費和碼頭通過費之義務人為原告而非金港公司，本件裝卸管理費乃被告依商港法第15條規定及交通部90年1月9日交航90字第000355號函核定90年1月1日起實施之「金門縣金門港港埠業務費費率表」辦理徵收，舉凡委託船舶載運物資通過金門港港區，應徵收棧埠業務費每噸20元（含裝卸管理費18元、碼頭通過費
2元），乃係基於行政機關之地位向商港使用者所徵收之使用規費，屬對特定對象提供其使用而所徵收之規費（最高行政法院91年度判字第1866號判決參照），是被告固依慣例及規費法第5條規定將裝卸管理費委由金港公司併其裝卸費代徵收，惟依「使用者、受益者付費」原則，本件裝卸管理費自應由實際使用碼頭裝卸貨物之原告負擔，原告以時空環境、背景均不相同之他案判決作為認定渠無支付義務之依據，實屬無稽等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被告93年3月9日港秘字第0930000283號函、被告93年8月6日港棧字第0930001033號函、被告93年8月23日港棧字第0930001124號移送書、法務部行政執行署臺北行政執行處95年10月19日北執甲93年商港罰執特字第00094304號函、原告93年10月23日93年秀字第093102301號函、被告93年11月8日港棧字第0930001507號函、被告96年1月26日港棧字第0960000364號函、被告96年3月29日港棧字第0960001441號移送書、金門縣政府97年4月23日96年度府訴決字第018號訴願決定、本院97年12月29日97年度訴字第1708號判決、最高行政法院99年11月4日99年度裁字2669號裁定及99年度判字第1162號判決（訴願卷一第106頁、第116頁、第120頁、第
121頁、第122至123頁、第124頁、第154頁、第177頁、第226至228頁、訴願卷二第3至11項、第14至15頁、第18至31頁）在卷可稽，自堪認為真正。
五、本件爭點為：㈠90年2月至92年9月間被告收取金門港棧埠業務費是否與公權力之行使無涉，屬被告之私經濟行為？㈡上開棧埠業務費之給付義務人是否為金港公司，而非原告？本院判斷如下：
㈠、按「規費分為行政規費及使用規費。」、「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。...。」、「規費之繳費義務人如下：一、向各機關學校申請辦理第七條各款事項或使用第八條各款項目者。二、經各機關學校依法令規定通知應繳規費者。」、「商港管理機關與公私事業機構向商港設施使用人收取使用費、管理費與其他服務費之項目及費率，由商港管理機關擬訂，報請交通部核定。」規費法第6條、第8條及第9條、商港法第15條第3項分別定有明文。
㈡、原告雖認被告作成原處分依行為時商港法、金門縣金門港務處棧埠業務費費率表向原告收取棧埠業務費（含碼頭通過費及裝卸管理費）2,451,194元，並依規費法規定，加計滯納金、利息有所不當，辯稱於金門縣金門港港務業務費費率表核定施行前之棧埠業務費係依「縣府六八坊財字第8928號函」徵收「碼頭維護費」，惟該函於90年1月12日遭金門縣政府以府建字第9001688號函廢止，依其廢止理由可知係為修正不合時宜之「縣府六八坊財字第8928號函」，將港埠管理費改依國際商港棧埠管理規則第90條之規定，以約定之方式收取，足見「金門縣金門港港埠業務費費率表」就管理費之性質係定性為私法關係。又本件裝卸管理費及碼頭通過費之核定，係屬交通部執掌事項，是交通部就國際商港棧埠管理規則第90條管理費之定性，於本件應有適用餘地，故該等費用之收取係被告與碼頭裝卸承攬業者間之私經濟行為，與公權力之行使無涉，並非規費，並舉國際商港棧埠管理規則第90條規定及交通部94年8月18日交航字第0940009254號函為證。然查，國際商港棧埠管理規則第90條固規定：「商港管理機關對船舶貨物裝卸承攬業，得以約定方式收取管理費。」又交通部上開函釋係交通部就國際商港棧埠管理規則第90條之管理費性質應本院之函詢所表示之意見，其意見要旨略以：...三、有關本案本部意見如下：（一）各港陸續實施碼頭工人改制，將裝卸業經營權釋放予船舶貨物裝卸承攬業，而所收取之管理費，屬各港營收項目之一，故本部85年9月修正該管理規則時，所列增訂該條文之立法理由為：「規定商港管理機關得向船舶貨物裝卸承攬業收取管理費，以維港埠之營運。」（二）商港棧埠管理規則第90條規定：「商港管理機關對船舶貨物裝卸承攬業，得以約定方式收取管理費。」本條之「商港管理機關」係指港務局基於國營事業之身分依民事契約關係向船舶貨物裝卸承攬業約定收取之營運（業）收入（對價），與港務或航政權力事項之行使無涉，非屬規費法第8條第1款所稱「機關」及「公有設施使用規費」之適用範圍。（三）本案費用依法係由船舶貨物裝卸承攬業者負擔支付，不涉航商或貨主一方，爰商港管理機關與船舶裝卸承攬業者不宜約定直接由船舶貨物裝卸承攬業者所受委託之船東、船務總代理、港口代理、貨主負擔支付。是知上開國際商港棧埠管理規則第90條規定，係交通部於85年修正該規則時，為維持港埠之營運而增訂。亦即原交通部所轄各港，除臺中港自開港以來，船舶貨物裝卸承攬業即由民營公司經營，並向臺中港務局繳交管理費外，其他各港自87年間起，始陸續實施碼頭工人制度合理化改制，將裝卸業開放民營，並由各該商港管理機關向民營業者收取裝卸管理費。而所收取之管理費，依上開管理規則第90條規定，係指商港管理機關即港務局基於國營事業之身分依民事契約關係向船舶貨物裝卸承攬業約定收取之營運（業）收入（對價），屬各港營收項目之一，與港務局或航政公權力事項之行使無涉，非屬規費法第8條第1款所稱「機關」及「公有公共設施使用規費」之適用範圍。蓋因交通部所轄各商港管理機關（即港務局）對於民營裝卸承攬業負監督管理及提供良好作業環境之責，對於碼頭裝卸秩序之維持、勞安衛生業務之行政督導及港區交通、環保之維護等，皆須配置相當人力物力；且商港管理機關亦需負擔與裝卸作業相關之港埠設施如碼頭、倉○○○區道路、照明等之設置、管理及維護費用，是以收取裝卸管理費以支應上述各項港埠營運費用之支出有其必要性等情，乃有交通部復本院93年度訴字第2670號案件之上開覆函。依上開覆函，乃指交通部所屬之各港務管理機關即港務局向該港區船舶貨物裝卸承攬業所收取之裝卸管理費係屬各港務局之營業收入。且之所以將各港務管理機關即港務局收取之裝卸管理費視為營業收入之原因，係因各港務局自87年間開始，陸續將碼頭之裝卸承攬業務開放民營，始因而有此制度上之變革。而查，本件依金門縣政府組織自治條例第13條第1項、第16條及金門縣港務處組織規程第1條規定：「本府下設大同之家、公路監理所、港務處、物資處、農業試驗所、林務所、水產試驗所、畜產試驗所、各鄉（鎮）戶政事務所、體育場、動植物防疫所、殯葬管理所及養護工程所等二級機關，分別受各業務主管局之督導，辦理特定業務；其組織規程另定之。」、「本府得視實際需要，設事業機構；其組織自治條例由本府擬定，經縣議會通過，報請內政部備查。」、「本規程依金門縣政府組織自治條例第十三條規定訂定之。」可知，被告係屬金門縣政府之所屬之行政機關，與高雄港務局、基隆港務局等係屬交通部所屬之國營事業機構，其法律地位與屬性本有不同，被告既為金門縣政府所屬行政機關，且於92年10月前，其所轄金門港料羅港區之碼頭裝卸承攬業務尚未開放民營，於此之前，自無上開交通部94年8月18日交航字第0940009254號函釋針對高雄港及基隆港等屬國營事業機構且港區裝卸承攬業務已開放民營所收取裝卸管理費性質所為釋示之適用。又本件被告報請交通部通過之系爭金門縣金門港港務業務費費率表固自90年1月1日起實施，但其有關棧埠業務費裝卸費收取之章節已特別註明：...一、本港尚未指定國內商港，暫緩辦理棧埠開放承攬業。二、現況本港裝卸工作僅由金門碼頭裝卸隊承攬，經考量原有員額生計及消費者負擔，在棧埠承攬未開放前，裝卸費保持原核定費率，但依碼頭使用者付費原則，參照國際商港棧埠管理規則第90條收取裝卸管理費，目前臺省各港口最低每噸18.84元，本港建議每噸計征18元。三、本港指定國內商港後，依程序呈報公告辦理開放裝卸承攬，其裝卸費率再檢討送審。可知，在被告於92年10月間開放碼頭裝卸承攬業務前，金門港料羅港區之所有權及使用權事實上仍屬被告所有，且被告係依照碼頭使用者付費原則，『參照』國際商港棧埠管理規則第90條規定及臺灣省各港口之收費標準，仍維持其原核定費率計費，亦即於碼頭承攬業務開收前，被告並非已『依照』國際商港棧埠管理規則第90條規定向各裝卸承攬業者依約定方式收取管理費，而僅係『參照』即參考國際棧埠商港管理規則所定及臺灣省各港口之收費標準酌定其收費標準，衡諸交通部上開函釋係針對交通部所屬各港務管理機關將碼頭裝卸承攬業務開放民間業者承攬後，始將裝卸管理費定性為私經濟關係之營運收入，本件被告於92年10月前既尚未將金門港料羅港區之裝卸業務開放民間業者承攬，其仍擁有該港區之所有權與使用權，被告自得依規費法第9條第1款規定向使用該港區之原告，依法收取規費法第8條第1款所定之使用規費。原告舉上開國際商港棧埠管理規則第90條規定及金門縣金門港港務業務費費率表，主張系爭裝卸管理費之收取係被告與碼頭裝卸承攬業者之私經濟行為，被告無權作成行政處分向其收取，並未慮及金門港料羅港區於92年10月前仍未將碼頭裝卸承攬業務開放民營，及被告係屬金門縣政府所轄行政機關與交通部轄下之各港務局係屬國營事業機構性質並不相同，其主張顯有誤解，委無可採。
㈢、原告再辯稱被告就其向裝卸承攬業者收取裝卸管理費可否開立發票一事，曾於93年5月20日函詢國稅局，經財政部臺灣省北區國稅局金門服務處函復被告略以就其向裝卸承攬業者所收取之費用應開立統一發票等語，亦足彰顯被告係立於事業單位此一私人地位收取系爭裝卸管理費，而非基於公權力主體之地位，向裝卸承攬業者收取裝卸管理費，是被告當屬加值型及非加值型營業稅法第6條第2款所稱之營業人，本件裝卸管理費之爭議應為私法事件無疑云云。惟查，原告所舉之財政部臺灣省北區國稅局金門服務處93年5月25日北區國稅金門一字第0931002101號答覆被告所詢向裝卸公司收取裝卸管理費是否可據以申請開立統一發票等情之覆函，其發函日期及被告發函詢問日期均在93年5月間，又原告所提出佐證之統一發票，其開立日期亦均在96年3月及4月間，均在被告92年10月間開放碼頭裝卸承攬業務之後，斯時被告所屬之金門港料羅港區既已將碼頭裝卸承攬業務開放民營，性質上已與上揭交通部94年8月18日交航字第0940009254號函釋所釋示之情形相同，其所收取之裝卸管理費即屬立於私經濟主體所為私經濟行為之營業人收入，財政部臺灣省北區國稅局金門服務處釋示其可依法申請開立發票，被告爰申請發票開立使用，乃屬事理之當然，但與料羅港區尚未開放民營前，碼頭所有權及使用權仍屬被告所有之情形迥不相同，自不得援碼頭開放民營後之情形，推論碼頭開放民營前之管理費收取，亦屬被告立於私經濟主體之營運收入，此由被告於開放民營前所收取之系爭棧埠業務費於其預算科別中，係將上開費用之收取列入使用規費項目中，收取後亦繳回縣庫，即可得知，是原告上開辯稱，亦不可採。
㈣、原告復辯稱依國際商港棧埠管理規則第90條規定及交通部94年8月18日交航字第0940009254號函釋意旨，本件裝卸管理費之給付義務人應為船舶貨物裝卸業者即金港公司，並非原告，被告竟因金港公司結束營業，無法依約向其收取裝卸管理費轉而以行政處分命原告繳納。又被告如係將裝卸管理費委託金港公司代為徵收，依規定應將委託金港公司代向貨主徵收裝卸管理費之事實及其依據之法規予以公告，並刊登於政府公報或新聞紙，被告空言其與金港公司開會協議後，將裝卸管理費之收取委託由金港公司代為徵收，於法未合云云。惟查，被告係屬金門縣政府所屬之行政機關，與高雄港務局、基隆港務局等係屬交通部所屬之國營事業機構，其法律地位與屬性並不相同，且92年10月前金門港料羅港區碼頭裝卸承攬業務尚未開放民營，無上開交通部94年8月18日交航字第0940009254號函釋之適用，已如上述。且因開放民營前，碼頭之所有權及使用權仍屬被告所有，被告依照金門縣金門港港務業務費費率表所定『碼頭使用者付費原則』，參考國際商港棧埠管理規則第90條規定及臺灣省各港口之收費標準酌定其收費標準，並以90年2月至92年9月間委託船舶運送貨物使用料羅港區碼頭場所及設施之原告為徵收使用規費之對象，於法並無不合。原告辯稱被告應以裝卸承攬業者金港公司為徵收對象，係立基於碼頭裝卸承攬業務已開放民營之推論，自不足取。至依規費法第5條固規定：「徵收機關辦理本法規定之各項規費徵收業務，得視需要，委任所屬機關，或委託其他機關、公民營機構辦理。」即規費之徵收機關得將其規費徵收業務，依法委任所屬機關或委託其他機關、公民營機構代為徵收。然依行政程序法第16條規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。前項情形，應將委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。第一項委託所需費用，除另有約定外，由行政機關支付之。」是行政機關如欲將其規費之徵收業務委託民間團體辦理，依法須將委託事項及法規依據公告於眾，並應刊登政府公報或新聞紙。被告雖稱其係與金港公司開會協議後，決定委託金港公司將裝卸管理費併入裝卸費中，由金港公司代被告徵收，然迄未能將其委託金港公司代為徵收系爭使用規費之相關公告陳送本院，是其所稱已委由金港公司代為徵收使用規費等情，尚乏所據，自不可採。故本件有權向原告主張徵收使用料羅港區規費者，厥為被告機關，金港公司因並未經被告合法委託，自無權主張代被告向原告徵收使用規費。今被告以93年8月6日港棧字第0930001033號函作成系爭處分向原告徵收該使用規費，恰合乎法律規定，原告上開辯稱，自無可採。又即或被告確將徵收權限委任金港公司行使，依諸最高行政法院96年判字第1916號判例意旨，亦無妨於被告之徵收權限，附此敘明。
㈤、至原告雖援引本院93年度簡字第1045號判決、臺灣高等法院96年度重上更（一）字第209號民事判決，及最高行政法院96年度判字第257號、97年度判字第820號、97年度判字第
822號、97年度判字第823號、98年度判字第927號、98年度判字第1512號、100年度判字第1438號判決等為證，據以證明系爭裝卸管理費應屬私法性質之營業收入，並非規費，然原告所引據之上開判決，其涉訟之事實大多為關於營業稅之爭議，且與本件之基礎事實為被告係屬行政機關，並係在被告將金門港料羅港裝卸承攬業務開放民營之前所發生之事件迥不相侔，非可比附援引，併此敘明。
六、綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分除經訴願決定加以撤銷部分外，其餘部分並無違誤，訴願決定就該等部分遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年2月2日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官闕銘富
法官張國勳法官黃桂興上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國101年2月2日
書記官李承翰