裁判字號：最高行政法院98年判字第894號判決
裁判日期：民國98年08月06日
裁判案由：勞保
最高行政法院判決
98年度判字第894號再審原告臺北市政府代表人甲○○訴訟代理人 李念祖 律師
黃翰威 律師 劉昌坪 律師再審被告勞工保險局代表人乙○○上列當事人間勞保事件，再審原告對於中華民國96年6月28日本院96年度判字第1122號判決，提起再審之訴，本院判決如下：
主文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
理由
一、按行政訴訟當事人對本院之判決提起再審之訴，必須具有行政訴訟法第273條第1項所列各款情形之一者，或該條第2項之情形始得為之，而該條第1項第1款所謂適用法規顯有錯誤者，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背或與解釋判例有所牴觸者而言，至於事實之認定或法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由。
二、再審被告以再審原告依法應負擔民國94年4月份各類被保險人勞工保險費暨就業保險費補助款，計新臺幣（下同）362,009,331元，乃於94年5月26日以保承新字第09460242800號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號及第00000000000號函請其依規定撥付。再審原告不服，循序提起行政訴訟，為原審94年度訴字第3524號判決駁回（下稱原審判決），提起上訴，經本院96年度判字第1122號判決上訴駁回（下稱原判決），再審原告仍不服，以有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤情形，提起本件再審之訴。
三、原判決係以：司法院釋字第550號解釋並未界定再審原告負擔勞保保險費補助款之範圍，更未以行政轄區內設籍之居民作為計算負擔勞保保險費補助款之標準。又司法院釋字第550號解釋，關於保險費補助比例規定，在制定過程中應予地方政府充分參與，行政主管機關草擬此類法律，應與地方協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃。其意旨亦即在法律制訂過程參與或法律草案草擬過程中協商。本件係行政機關依據法律行政過程中所發生之法律解釋問題。兩者在處理事項及程序均有事物本質上之差異性存在。是原審判決適用該號解釋所為認定並無不當。原審判決就司法院釋字第415號、第542號解釋所為推衍闡述，並無不妥，亦無曲解該二號解釋之違法。又原審判決就勞工保險條例（下稱勞保條例）第15條之規定，依其立法目的及體系加以解釋，並就「投保單位營業登記所在地」計算勞保費補助款，詳加理由說明，既無不適用該法條之違法，亦無判決不備理由之違法。而原審判決依勞保條例第6條第1項第1款至第7款、第2項、第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條等規定，對於各類被保險人按其依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞保制度之規劃對於勞保條例第15條為立法目的及理論體系之解釋，認為再審被告以投保單位所在地臺北市，作為再審原告應負擔系爭保險費補助款之認定依據，自無不當，原審判決依地方制度法（下稱地制法）第16條、第17條之規定，認定地方自治團體居民等之權利義務不以設籍為限，尚無誤解法令情事。至原審判決以內政部89年8月11日臺（89）內民字第8906546號函，係針對地制法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，核與地制法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，再審原告自不得以此比附援引，並無不合。且「投保單位勞工」對地方自治團體為有經濟活動之貢獻，則地方自治團體為被保險人繳納勞保費補助款之義務，並無違背地方自治團體照顧居民醫療需求之基本原則，亦無違憲法對於人性尊嚴之尊重。原審判決依84年2月28日修正公布之勞保條例第15條規定之立法協商過程，認為政府應補助之保險費，係從投保單位負擔之比例中分出，則以投保單位為計算基礎，計算再審原告勞保費補助款自屬正當，自無適用該法條之立法理由及相關立法資料不當之情形。且原審判決以再審原告負擔系爭保險費補助款，合於憲法要求中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲及違法之情形，更無侵害再審原告財政自主權，與權力分立原則並無違背。綜上各點，上訴意旨指摘原判決不適用法規、適用不當、判決不備理由或判決理由矛盾等，均無可採。憲法第155條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔，本件系爭由地方自治團體補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助自符合憲法規定意旨。又按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。其所謂的人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務，對於地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權利，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（勞工保險）部分保險費之社會福利政策之執行。尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人等營利事業之成員，與法人等營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對法人等營利事業徵稅，或因其營業額而受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對法人等營利事業徵稅，或未因其營業額，而受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。又法人等營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人等營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。末查再審原告負擔系爭保險費補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違憲或違法之情形，更無侵害再審原告財政自主權，則再審被告以投保單位在臺北市，作為再審原告應負擔系爭保險費補助款之認定依據，依法既屬適當且無違法，則原審判決駁回再審原告訴請撤銷再審被告原處分暨行政院勞工委員會94年10月7日勞訴字第0940037255號訴願決定關於要求再審原告負擔行政轄區外居民勞工保險費補助款部分，即無不合，上訴意旨聲明廢棄原審判決，為無理由等詞，而駁回再審原告前訴訟程序之上訴。
四、再審原告再審主張：原判決於適用勞保條例第15條之規定時，曲解司法院釋字第550號解釋之意旨，並認再審原告應補助之投保對象範圍應以「設籍於再審原告行政轄區之居民為限」之意旨與本件無涉，逕承認再審被告得以法無明文之「投保單位所在地」為標準計算再審原告應負擔之補助款，其適用法規顯牴觸司法院釋字第550號解釋意旨及勞保條例第15條規定。又原判決未明確敘明以「投保單位所在地」為計算再審原告應負擔補助款之勞保條例依據為何，亦有未當。況原判決漏未斟酌再審原告所提勞保費補助款之範圍計算，應以設籍在再審原告轄區之被保險人為限，而與投保單位所在為何無任何關係之主張，顯有適用法規錯誤之違法。而司法院釋字第415號、第542號解釋均未涉及地方自治事項，且與本件事實不同，自不得於本件比附援引；況其內容之基礎亦均係立於「居住之事實」、「共同生活之事實」之上。原判決認各該解釋均不以設籍與否作為認定是否為居民之唯一標準，其顯就各該解釋所強調之「居住事實」略而不論，並以曲解後之解釋意旨，強加於本件適用，無視有關地方自治「居民」向以「設籍」為判斷之標準，顯有曲解司法院釋字第415號、第542號解釋之違法，核屬適用法規不當。次按勞保條例第6條第1項第1款至第7款、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條之規定，乃規定被保險人之分類，僅係有關被保險人如何「加保」之規範，與再審原告補助對象之範圍無關，是被保險人以「勞工身分參加勞工保險」與以「居民之身分接受補助」二者乃不同之法律關係。惟原判決竟將上開被保險人、雇主與再審被告間之「加保」法律關係，套用於被保險人與再審原告間之「補助」法律關係，逕認再審被告以「投保單位所在地」為計算標準之見解為適當，顯牴觸上開規定，自有適用法規不當之違法。又地制法第16條第4款係規範直轄市市民之權利與義務，同法第15條則規定中華民國國民設籍在直轄市之地方自治區域內者，即為直轄市市民。是參酌司法院釋字第550號解釋理由書將同屬社會保險性質之健保視為直轄市社會福利事項之一環，地制法第16條第4款規定僅直轄市市民方得享有直轄市社會福利與醫療衛生事項之權，及同法第15條直轄市市民定義等相關規定，足知再審原告負擔之勞保費補助款範圍，應以設籍於再審原告自治區域內之人民為限。惟原判決於適用地制法第18條第3款第1目及第16條第4款之規定時，未查同法第15條所指直轄市市民係指「設籍」於直轄市之中華民國國民之規定，率認再審原告之主張無理由，自有適用地制法第15條、第16條及第18條不當之違法。另再審原告於原審所引之內政部函釋，雖係在解釋地制法第4條「聚居」之定義，然基於各地方自治團體間權利義務對等之考量，仍應有參考價值；而有關地方自治團體「居民」之國外立法例，雖非國內之法律規範，然於我國無相關法律明文規定之情形下，似亦可視為行政法之法理而予援用。況我國有關社會福利法規，多係以戶籍作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎，依體系解釋原則與顧及法律整體規範之一致性，原審於解釋「居民」之概念時，自應審酌該相關規定。惟原判決竟以再審原告提出之上開函釋及外國立法例均無足採，且因勞保條例暨就業保險法均無明文規定應以設籍為地方自治團體負擔各該福利之準據為由，而為不利再審原告之認定，其解釋適用釋字第550號解釋所謂「居民」之概念，自難謂正確。另依地制法第3章第1節規定，我國地方自治團體係由設籍居民所構成，而地方自治團體本即負有提供居民醫療照顧之義務，故凡是設籍於地方自治團體轄區內之居民，不問其投保單位是否設於地方自治團體轄區內，亦不問其是否對於地方自治團體具有稅收上之貢獻，地方自治團體均應為其繳納勞保補助款，以提供滿足其醫療需求之基本照顧，此乃地方自治之基本原則。故原判決將地方自治團體為被保險人繳納勞保費補助款之義務與被保險人之稅收上貢獻相連結，已違背地方自治團體照顧居民醫療需求之基本原則，亦違反憲法對於人性尊嚴之尊重。且84年2月28日修正公布勞保條例第15條規定係「為使相關社會保險勞雇負擔比例一致及為避免勞工保險費負擔遽增，應採取漸進方式調整，爰將分擔比例加以修正之」，故有關負擔比例之調整，顯非如原判決所云「將投保單位應負擔之保險費轉歸政府負擔」而已。惟原判決曲解該次修正理由，且未審酌再審原告於原審提出「勞工保險條例立法沿革、立法過程」與「是否以投保單位為計算基礎」無涉之理由，亦未審酌再審原告所提出之具有明確立法資料佐證之主張，而採納再審被告望文生義之見解，逕為違背勞保條例第15條修法意旨之解釋，顯屬適用法規錯誤。另原判決未查財政收支劃分法第8條於88年修正後，已將營業稅改為國稅之事實，逕以再審原告既已對轄內營利事業之營業額徵收或受分配稅收統籌分配為由，而認以「投保單位所在地」作為計算再審原告負擔勞保補助款之標準為適當，實屬適用財政收支劃分法第8條之不當。再審被告僅以行政便宜及行政上經濟為由，認以「投保單位所在地」作為計算再審原告負擔勞保補助款之標準為適當，顯無視再審原告轄區內居民享受再審原告提供福利照顧之基本權利及地制法第15條以「設籍」為直轄市民之唯一標準之規定，並使再審原告喪失財政自主能力，造成地制法所涉中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解。是再審被告以「投保單位所在地」計算再審原告負擔勞保補助款之標準，實已逾越並濫用憲法及法律所賦予之職權，自屬違憲。原判決未予糾正，竟認再審被告所採之行政便宜及經濟之理由為正當，未就其本於濫用權力之法律解釋所為之行政處分，進行合法性之審查，致侵害人民基本權利及破壞權力分立體制，實已與憲法所設保障人權及權力分立制度相牴觸等語，求為廢棄原判決、原審判決，並撤銷原處分及訴願決定。
五、本院查：本件原判決係以憲法第155條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體，自亦應共同負擔。系爭地方自治團體應予補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，亦由地方政府負擔補助，自符合憲法規定意旨。又憲法第19條規定，人民有依法律納稅之義務。所稱人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。在地方政府行政轄區內之法人等營利事業，其成員與該法人等營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤，即為政府增加稅收，營利事業所在地之地方政府，對該營利事業之營業額徵稅或因之而受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之成員分擔保險費，而由其他未對營利事業之營業額徵稅或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，即有違公平正義原則。又法人等營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。再者，法人等營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者易於計算，行政上經濟效益較佳，且符合納稅與享受公共服務配合原則。是權責機關基於社會保險制度實際運作及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法性審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。依勞保條例第6條第1項所定，勞工如屬團體或機構，即應以該團體或機構為投保單位；再依勞保條例第15條各款規定之保險費負擔比例，係由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費；又參84年2月28日修正公布勞保條例第15條規定之立法過程，可知政府應補助之保險費，係從「投保單位」原應負擔之比例中分出，益足證系爭勞保費補助款之計算，應以「投保單位」為計算基礎，而非以居民作為計算基礎。從而，再審被告以投保單位所在地在臺北市之勞工為再審原告應補助之對象，而計算再審原告應負擔系爭保險費補助款，於法洵屬有據，並無逾越職權或濫用權力情事。本件由再審原告負擔系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，尚無違法情形，難認有侵害再審原告財政自主權，則再審被告以投保單位所在地在臺北市者，作為再審原告應負擔系爭保險費補助款之認定依據，於法洵無違誤。目前由政府補助之勞保費，係因配合臺灣省政府功能業務與組織之調整，故於89年7月19日修正勞保條例第15條，將原由臺灣省政府補助之保險費，改由中央政府補助，再審原告尚難執此理由，主張由直轄市負擔勞保費補助款，係違反勞保條例第15條之規定及適用地制法第16條、第17條之規定與勞保條例第15條牴觸等情，已經原判決論述綦詳。查社會保險之社會連帶性表現於保費之計徵方式上所產生之重分配效果，從而使保險團體成為進行重分配之社會互助共同體。社會保險保險費用之彙繳在本質上並不以「個人戶籍」為判斷依據，係以「團體戶籍」（即投保單位）為基準。勞保條例第15條立法之本意，希由地方自治團體在一定範圍內分攤部分照顧勞工之責任，其所照顧勞工應與地方自治團體具有一定之關連性，故以投保單位營業登記所在地作為補助對象（地方自治團體所照顧之勞工範圍）之判準，基於對互助團體之貢獻所建立之關連性，此關連性符合事物本質。司法院釋字第550號解釋意旨，地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。則再審被告基於行政便宜，以投保單位所在地作為計算再審原告負擔勞保補助款之標準，難謂與權力分立之原則有違。上開解釋認「各地方自治團體有照顧其行政區域內居民生活之義務」「與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，然並未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於再審原告行政轄區內之居民」為限。又觀諸地制法第15條規定所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，並不能依此認定司法院釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限；另以地制法第16條及第17條之規範內容而言，居民與地方自治團體間之權利義務關係亦不必然須以設籍為要件。再審原告將其為轄區居民負擔勞保補助款與設籍與否混為一談，亦無可取。故再審原告再執再審被告將地方自治團體為被保險人繳納勞保補助款之義務與被保險人之稅收上貢獻相連結，違背地方自治團體照顧居民醫療需求之基本原則，及依地制法第3章第1節規定，不問有無稅收上之貢獻，地方自治團體均需為其居民繳納勞保補助款，以提供滿足其醫療之基本照顧，及以「投保單位所在地」作為計算再審原告負擔勞保費補助款，使再審原告喪失財政自主能力，造成地方制度法所涉中央與地方分權之垂直權力分立制度之崩解，不符權力分立原則，原判決構成適用法規錯誤等云之指摘，無非係重述原判決已論斷而不採之理由，暨執其一己之法律上歧異見解再為爭議，依上開所述，尚與行政訴訟法第273條第1項第1款規定之適用法規顯有錯誤之再審事由有間。
從而，再審原告依上開規定提起本件再審之訴，為顯無再審理由，應予駁回。
六、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年8月6日
最高行政法院第五庭
審判長法官黃璽君
法官帥嘉寶法官鄭忠仁法官黃本仁法官吳東都以上正本證明與原本無異中華民國98年8月6日
書記官彭秀玲