裁判字號：最高行政法院98年判字第896號判決
裁判日期：民國98年08月06日
裁判案由：設置土資場
最高行政法院判決
98年度判字第896號上訴人晉城建設實業有限公司代表人甲○○訴訟代理人 林健智 律師
曾威龍 律師被上訴人宜蘭縣政府代表人乙○○上列當事人間設置土資場事件，上訴人對於中華民國96年6月7日臺北高等行政法院95年度訴字第2946號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人於民國88年9月4日，檢具宜蘭縣土石方資源堆置場設置申請書、土地權利證明等相關文件，向被上訴人申請在坐落宜蘭縣○○鄉○○段粗坑小段51、52、53地號土地，設置土石方資源堆置場。被上訴人於90年5月25日檢送土石方資源堆置場計畫書核定本（下稱計畫書核定本）予上訴人，並至現場複勘後，以90年7月2日府建管字第072357號函核准啟用營運，請上訴人依計畫書核定本辦理，使用年限至95年6月30日止。嗣被上訴人於93年6月17日實施稽查時，發現場內第○○○區○○○○段第53地號）實際收容堆置土石方量與月申報之數量有異，有違規營運之情形，遂參照前「臺灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點」第23條規定，作成93年10月20日府建管字第0930106594號處分書，勒令上訴人所經營之土石方資源堆置場自93年11月1日起停止營運使用（下稱原處分一）。又因原許可設置土石方資源堆置場之目的，無法實現，未進場之土石方將造成衝擊及污染，被上訴人乃依行政程序法第123條第5款「其他為防止或除去對公益之重大危害」規定，作成95年2月15日府建管字第0940150962號處分書，廢止設置許可，並自95年2月15日起生效（下稱原處分二）。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂循序提起本件訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：上訴人之土資場收容之土石方並非僅供單純堆置，尚包括加工轉運等程序，土資場之剩餘土石方，自得加工處理，經過洗選、破碎、篩選等程序後再利用。上訴人收容之土方土質為B2經加工洗選、破碎、篩選後即分得B1（岩塊、碎石、碎石或沙）、B3（粉土質土壤），而B1部分即供其他利用，而剩餘之B3部分上訴人即置於第一堆置場鄰近砂石洗選場旁之（0M－50M）處。B3粉土質壤亦經臺灣省土木技師公會鑑定結論及建議事項：認定㈠綜合以上各點可知，土資場內之原核准基地起點OM至50M（即里程OK＋000至OK＋050）間距之現存剩餘土石方堆置量為收容剩餘土石方。被上訴人誤認上訴人實際土方堆置量與申報之土方數量不符之同一事實，而先後於93年10月20日以府建管字第093106594號函為上訴人所經營之土石之資源堆置場自93年11月1日起停止營運使用。再於95年2月15日以府建管字第0940150962號再為廢止上訴人土石方資源堆置場設置許可。被上訴人以同一事實先後為二行政處分，違反一事不二罰之原則。又被上訴人違法處分勒令上訴人停業及撤銷許可，因上訴人之土資場許可使用期限屆至造成之損害難以彌補，故上訴人依行政訴訟法第196條規定請求以展延期限為回復原狀之方法。系爭土資場內之堆置土石方數量並無錯誤，被上訴人違法以現況地形圖之高程85公尺作計算，而誤認上訴人之土資場數量缺99,906立方公尺，以93年10月20日府建管字第0930106594號函停止上訴人營業之原處分一，援引失效之法令為依據，顯有重大明顯瑕疵而無效。況堆置場內之土石方數量並無不符，詎原處分二廢止許可，均有違誤。爰請撤銷訴願決定及原處分；被上訴人應自本事件確定後，就坐落宜蘭縣○○鄉○○段粗坑小段51、52、53地號土地上訴人經營設置之土石方資源堆置場展延使用年限20個月等語。
三、被上訴人則略以：被上訴人於93年6月17日實施不定期稽查，發現場內第一堆置區實際收容堆置土方量與月申報之數量有99,906立方公尺之土石量差距。又上訴人堆置於核准第一堆置區鄰近處（堆置0M-50M）標高以75M起堆置，所堆置之土質為粉質土性質（土質代號B3）與收容營建剩餘土方種類（未含B3）不符，是上訴人未依核准計畫堆置，有違規營運之行為，被上訴人遂以原處分一勒令上訴人停止營運。嗣被上訴人多次函請上訴人提出說明，迄未合理釋明土石控管及流向，則被上訴人認上訴人將土石違規置放於核准區域範圍外，基於上訴人違反核准計畫無法達成設置之目的，對環境衝擊、污染及民眾安全等公益有重大危害，被上訴人爰依行政程序法第123條第5款規定，以原處分二廢止設置許可，依法並無不合，上訴人之訴為無理由；又上訴人追加之訴不合法，被上訴人不同意等情。求為判決駁回上訴人之訴及其追加之訴等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠、關於上訴人有無違規營運之爭點：⑴上訴人於6月份申報土石方實際收容堆置量達203,793.1立方公尺，距核准計畫總容量209,900立方公尺將近飽和狀態，依此，堆置標高應已達原核准堆置計畫最高標高103公尺。惟被上訴人於93年6月17日，至系爭土資場實施不定期稽查結果，發現現況仍為一大凹地情形，未達103公尺，有宜蘭縣境內合法土石方資源堆置場稽查紀錄表、照片可按，因場內第一堆置區（53地號）實際收容堆置土方量與月申報之數量似有差異，乃要求上訴人測量現有地形。上訴人於93年7月13日提供土資場地形檢測及土石方堆置量等資料報請被上訴人核備，經被上訴人核對現有地形與原核准地形比較之數量和收容之數量，差距有99,906立方公尺之土石量等情，有被上訴人93年6月21日府建管字第0930076376號函、宜蘭縣營建剩餘土石方資源堆置場營運月報總表、土石方計算表、現況地形圖、原核准地形圖等件可徵，要堪認定。⑵系爭土資場係以原現況地形核准營運許可，現況地形測量圖應由規劃測量技師簽證負責，有被上訴人90年3月22日府建管字第031636號函乙件，附卷可參，則原核定計畫內容之原現況地形圖起始高程，係由最低點75.7公尺至90公尺不等，亦有原現況地形圖2紙可徵。上訴人此項主張，尚非可採。上訴人另提出臺灣省土木技師公會鑑定報告以為土石數量未短缺之佐證，經查，該鑑定結論第12點載明：「㈠綜合以上各點可知，土資場內之原核准基地起點0Ｍ至50Ｍ（即里程0Ｋ＋000至0Ｋ+050）間距之現存剩餘土石方堆置量為收容剩餘土石方，應無疑慮。㈡剩餘土石方數量核算上，若主管單位認可以規劃高程ＥＬ.75.7作為計算之依據，則177,785.00立方公尺土石方量，應屬無誤。」等語，有臺灣省土木技師公會93年12月15日93省土技字第5874號鑑定報告乙件可按，依此，土石數量無誤的前提係以「若主管單位認可以規劃高程ＥＬ.75.7作為計算之依據」為要件，惟系爭土資場係以原現況地形核准營運許可，非以75公尺為起始高程，已如前述，是此項鑑定報告，尚難據為有利於上訴人之認定。又上訴人業務經理 王緯世 到庭陳稱：「申請的區域是3公頃多，分A區和B區兩處堆置，當初被上訴人核定無誤的方案，A區就是以標高75公尺起算，93年6月被上訴人來稽查時認為土方不足，要求上訴人檢測給被上訴人，上訴人承認是有未按堆置區的情形，不是全部的量都放在堆置區的範圍，有堆到旁邊去了，但被上訴人對於堆置區外的都不承認，且在堆置區內要從85公尺起算，所以才差了9萬多。是相鄰地超過50公尺。是從堆置區域往外堆50公尺，是連結在一起的，不是分成兩個地方堆置。我越區堆置的土方計算起來是相符的」等語，足見，上訴人有將土方堆置於核定之堆置區域範圍外之違規行為，甚為明確。⑶被上訴人受理本案初審時，曾於88年9月21日及88年11月19日開會作成結論略以：「六（二）申請設置為土資場之範圍，應與原砂石場及其一貫作業之預拌混凝土明確區劃，以利於設場後之作業及營運管理，請明確標示並檢討實際設場面積。」、「六（一）請申請人依據內政部依『營建廢棄土處理方案』及『台灣省政府營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點』規定規劃設計提送複審資料。」等語，並以88年12月7日88府建管字第135482號函，檢送會議紀錄請上訴人憑辦，有上開函文及會議紀錄在卷可參。另系爭土地之土地使用方式為「本計畫申請係轉運暫存之功能，暫存區（即堆置區）分為2處，此二暫存區將與既有土石碎解設施及混凝土預拌場作區隔堆置，不與其原有之砂石堆置場混合使用該處用地另依計畫書核定本第8.1部分運送進場之土石方依憑證可區分為拆除物及自然土方，進場後自然土方部分將逕行運送至堆置區堆置，而拆除物部分則由本場地原有砂石洗選場之土石方資源處理系統進行必要之碎解處理，再置入堆置區與自然土方分開堆置」亦有計畫書核定本第3.2.2部分可徵。是故，上訴人已知悉系爭土資場之土石，不得與其原有之砂石堆置場混合使用同一用地，及土石如未依核准範圍置放之法律效果。惟上訴人仍將碎解砂石（含Ｂ3）置於第一堆置場鄰近砂石洗選場旁之（0M－50M）處，致碎解場與系爭土資場混合，且與收容營建剩餘土方種類（未含Ｂ3）不符，則上訴人有違規之行為，亦堪認定。綜上各情以觀，上訴人未依核准計畫營運土石方資源堆置場，有違規營運之行為，堪以認定。且上訴人曾於90年5月2日向被上訴人承諾：「五年內如拒收營建剩餘土石方、停止營運、自行提高土石方進場收費等或違規致撤設置許可，其未履約時間依比例無條件由縣政府回收獎勵金」，有營運切結書在計畫書核定本可憑，並於90年7月間准予核發獎勵金100萬元。則被上訴人以原處分一，勒令上訴人所經營之土石方資源堆置場自93年11月1日起停止營運使用後，再分別以93年11月12日府建管字第0930139623號函、94年1月20日府建管字第0940009825號函、94年3月16日府建管字第0940024980號函、94年5月3日府建管字第0940050232號函，請上訴人提出說明，迄未合理釋明土石控管及流向，則被上訴人認上訴人將土石違規置放於核准區域範圍外，未依原核准計畫使用，顯已無法達成土石方資源堆置場設置之目的，其對環境衝擊、污染及民眾安全等公益有重大危害，乃依行政程序法第123條第5款規定「其他為防止或除去對公益之重大危害」事由，以原處分二廢止設置許可，並自95年2月15日起生效，於法自屬有據。㈡、關於原處分一及原處分二有無違反一事不二罰原則之爭點部分：上訴人未依核准計畫營運土石方資源堆置場，有違規營運之行為，經原處分一勒令停止營運使用，嗣再依行政程序法第123條第5款規定「其他為防止或除去對公益之重大危害」事由，以原處分二廢止設置許可，核非屬一行為違反數個行政法上義務規定而處罰之情形，且處罰種類亦不相同，自無違反一事不二罰之原則。㈢、上訴人另主張原處分一援引失效之法令為依據，顯有違誤云云。惟查前臺灣省政府自88年7月1日功能業務組織調整以後，因各廳、處、會之業務已移由中央各部、會承受，各廳、處、會亦均裁撤，該府已無職權及承辦業務單位辦理原省政府行政規定規範之業務。是該府以88年8月4日88府法字第157924號函，告知該府原訂定之行政規定不再適用。故臺灣省政府函頒土資場設置管理要點已停止適用，有該府88年11月1日88府法字第160809號函在原審卷可參。被上訴人為有效管制並解決轄區內營建工程剩餘土石方資源，函請上級機關內政部營建署就法令適用疑義為釋示，略以：「應請依『營建廢棄土處理方案』並參用前經臺灣省政府函頒土資場設置管理要點或自訂法規辦理」有該署88年10月29日88營署綜字第35064號函乙件可徵。
被上訴人遂於88年12月23日以88府建管字第141546號公告：
「本府受理、審查營建工程剩餘土石方堆置場申請案，依據內政部『營建廢棄土處理方案』並參用臺灣省政府函頒本要點規定辦理，暫不自訂法規。被上訴人係參用土資場設置管理要點之實質內涵及「營建廢棄土處理方案」，受理上訴人於88年9月4日設置系爭土資場之申請，並於90年7月2日核准上訴人申請。則上訴人自應知悉依臺灣省土資場設置管理要點第23點第4小點規定，經主管機關檢查，土石方轉運及再利用處理資料不符者，得停止使用。原處分一為被上訴人管理行為，並不違法，且臺灣省政府土資場設置管理要點雖已停止適用，惟系爭土資場之設置許可已經廢止，如前所述，且系爭土資場之使用年限於95年6月30日屆滿，上訴人就原處分一，已無再予爭訟之實益，核屬欠缺權利保護之必要，應予駁回。㈣、關於追加之訴部分：上訴人於95年8月31日起訴時請求：「原處分及訴願決定均撤銷」，嗣於96年4月3日追加請求：「被上訴人應自本事件確定後，就坐落宜蘭縣○○鄉○○段粗坑小段51、52、53地號土地上訴人經營設置之土石方資源堆置場展延使用年限20個月」未得被上訴人同意，顯礙訴訟終結，原審法院認不適當，縱令准予追加，因本訴撤銷訴訟部分已經駁回，其追加之訴，亦失所附麗等語。因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：㈠、晉城土石方資源堆置場設置計畫書核定本之附件6堆置場堆置前/後剖面圖，堆置前Cl-C2-C3剖面圖，其中C1-C2（Al即第一堆置區）之底部係以高程EL：+75公尺之實際堆置線為基準；堆置後C1-C2-C3剖面圖，其中C1-C2（A1即第一堆置區）之底部亦係以高程EL：+75公尺之實際堆置線為基準，且堆置容量之計算均以底部高程EL：+75公尺之實際堆置線為基準而計算；況Al第一堆置區底部面積7,600平方公尺之等高線圖，一片平整大致形成五邊形，核與計畫書核定本附件2現況地形測量圖完全不同，徵諸附件2現況地形測量圖，其各處等高線均呈不規則狀，根本難以計算容量。原判決實與論理及經驗法則相違，且認定事實及證據均不符，有判決不適用法則、適用不當及理由不備之違背法令。㈡被上訴人於93年6月17日至系爭土資場稽查時，係站在高處坡坎上觀望，並無實地測量系爭土資場現場高程，其謂現為凹地云云，並無所據。況且Al第一堆置區，寬達四、五十公尺，長約二百多公尺，且Al第一堆置區被上訴人並無定位予上訴人，從而上訴人自始即在A1第一堆置區收容堆置土石方，且從OM起算至2OOM均和臺灣省土木技師公會鑑定報告位置起算點相符，上訴人應無違規行為，並無錯誤。不料，原判決誤以原現況地形核准營運許可為由，就上開鑑定報告未予論述，即謂難據為有利於上訴人之認定，亦有判決不備理由之違背法令。㈢、被上訴人對上訴人停止營業（原處分一）及廢止許可（原處分二）之處分係誤認系爭土資場收容土石方數量與陳報數量不相符。原處分一與原處分二，均屬行政罰法上所稱其他種類具有裁罰性之不利處分，如原處分一已足以達成行政目的，被上訴人即不得重複裁處。且同一事實為一事兩罰處分有違法律保留原則，原審見未及此，有判決不適用法則及理由不備之違背法令。㈣、被上訴人對原處分
一、二之調查範圍僅限土石方堆置量與申報數量不符而為事實之認定。惟對於上訴人土石方堆置有無於核准區域內堆置，並未依行政程序法第102條、第104條規定通知上訴人予以陳述意見之機會。原判決卻逕自以上訴人未依法核准位置堆置土石方而認定上訴人有違規營運之事由，顯有逾越原處分範圍，且有訴外裁判之違法。退而言之，如上訴人有未依核准位置堆置土石方其法律效果，亦非原審判決所認之停止營業及廢止營業許可處分。原處分一違法命上訴人自93年11月1日停止營運使用及於95年2月15日廢止土資場設置許可，上開違法處分造成上訴人自93年11月1日起至95年6月30日止計20個月無法營運使用之損害，請求自本事件確定後展延土資場使用年限20個月，以回復上訴人之損害等語。然查：按營建剩餘土石方處理方案肆、五、（一）規定：「直轄市、縣（市）政府或公共工程主辦（管）機關應訂定收容處理場所經營管理及處理作業規範，發給運送剩餘土石方流向證明文件。營建工程剩餘土石方之進場處理、場外轉運、再利用及加工處理資料，應由收容處理場所經營單位逐案定期報送主管機關備查，副知該場所在地之直轄市、縣（市）政府。並於每月底上網申報餘土處理、轉運及再利用資料。」肆、五、（四）（五）規定：「剩餘土石方處理後應由收容處理場所經營單位確實檢核及簽認運送剩餘土石方流向及處理紀錄文件。經裝置具有逐車追蹤流向功能之設備據以管制土石方流向者，可提供直轄市、縣（市）政府及公共工程主辦（管）機關辦理查核餘土流向監控資訊，作為辦理估驗計價之佐證資料。」、「收容處理場所經營單位違反有關規定，除依法追究外，並得由原核准政府機關依相關法規辦理。」又宜蘭縣政府獎勵設置營建工程剩餘土石方資源堆置場方案柒、
一、規定：「土石方堆置場應依核准圖說於核定期限內興建完成後，檢具核准文件及完成後之現況全景照片，向本府建設局申請勘驗核可後始可啟用並核撥獎勵金。」次按授予利益之合法行政處分，有其他為防止或除去對公益之重大危害者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止，行政程序法第123條第5款定有明文。次查本案土資場係以原現況地形核准營運許可，現況地形測量圖經由規劃測量技師簽證，原核定計畫內容之現況地形圖起始高程，係由最低點75.7公尺至90公尺不等，尚無上訴人指稱起始高程由75公尺起算或85公尺起算之爭議，亦無上訴人所稱予以整地後始於核准營運之情事。且上訴人所稱第一堆置區OM-5OM之土方置換收容之營建剩餘土石方，非屬被上訴人核准之堆置區，其土方之置換亦未曾提出變更營運許可計畫。則上訴人未依核准計畫營運土石方資源堆置場，有違規營運之行為，被上訴人爰以原處分一，勒令上訴人所經營之土石方資源堆置場自93年11月1日起停止營運使用後，再分別以93年11月12日府建管字第0930139623號函、94年1月20日府建管字第0940009825號函、94年3月16日府建管字第0940024980號函、94年5月3日府建管字第0940050232號函，請上訴人提出說明，上訴人迄未合理釋明土石控管及流向，則被上訴人認上訴人將土石違規置放於核准區域範圍外，未依原核准計畫使用，顯已無法達成土石方資源堆置場設置之目的，其對環境衝擊、污染及民眾安全等公益有重大危害，復以原處分二廢止設置許可，並自95年2月15日起生效，揆諸前開規定與說明，尚無違誤，訴願決定及原判決均予維持，於法亦無不合。再查所謂「一事不二罰」，係指行為違反二種以上不同法規所定之行政義務，是否僅能擇一處罰之問題，如一行為只違反單一條項所定行政義務，而該條項法規定有多種處罰種類時，如何加以處罰，係屬行政機關裁量權行使之問題，此與一事不二罰無涉。本件原處分一勒令上訴人自93年11月1日起停止營運使用土石方資源堆置場。嗣因原許可設置土石方資源堆置場之目的，無法實現，未進場之土石方將造成衝擊及污染，被上訴人為防止或除去對公益之重大危害，復以原處分二，廢止設置許可，並自95年2月15日起生效。而「停止營運」、「廢止許可」係不同種類之處分，且原處分二廢止設置許可之效力，係自廢止之日即95年2月15日起向後失其效力，並未溯及既往，尚無一事重複裁罰之情事。上訴人主張被上訴人以同一事實，先後為二行政處分，違反一事不二罰之原則乙節，亦無可採。末查原判決就本件爭點即上訴人有無違規營運；原處分一及原處分二有無違反一事不二罰之原則；關於追加之訴部分有無理由各節，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開營建剩餘土石方處理方案等法令規定及函釋意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年8月6日
最高行政法院第六庭
審判長法官吳明鴻
法官鄭忠仁法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻以上正本證明與原本無異中華民國98年8月10日
書記官王福瀛