裁判字號：最高行政法院87年判字第73號判決
裁判日期：民國87年01月16日
裁判案由：水污染防治法
行政法院判決八十七年度判字第七三號
原告元廷實業股份有限公司代表人甲○○被告臺北縣政府右當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十六年八月十四日八六環署訴字第四五○六八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
事實緣原告設廠從事染整業，排放廢水，經被告以據行政院環境保護署督察大隊分別於下列時間派員前往稽查採樣檢驗，查獲下列違規事實：（一）八十五年十二月十六日：懸浮固體九十四毫克＼公升、化學需氧量一九三○毫克＼公升、生化需氧量五七五毫克＼公升、水溫：攝氏三十七度、透視度：一公分。（二）八十六年一月六日：氫離子濃度指數九．三、懸浮固體一三四毫克＼公升、化學需氧量四五五毫克＼公升、生化需氧量一七六毫克＼公升、透視度三公分，均未符合放流水標準（限值：懸浮固體五○毫克＼公升、化學需氧量二○○毫克＼公升、生化需氧量五○毫克＼公升、水溫攝氏三十五度以下、透視度十五公分以上）。（三）八十六年一月六日稽查發現，原告利用未申請許可之排放口排放廢水。並由該署告發，遂分別裁處新台幣四十萬元、六十萬元及六萬元（合計一百零六萬元）罰鍰。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭駁回，乃提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、原告之工廠座落碧潭下游之非水源區域，係領有工證〔00-000000-00代表人：甲○○〕之合法小型工廠，依規定設有廢污水防治措施設備並報經台北縣政府核轉台灣省政府環境保護處依水污染防治法第十四條審查登記發給排放許可證〔省環北排許字第00019號〕，一向遵守政令盡力維護環境，工廠雖屬弱小，然實非大惡不赦之污賊鼠輩。緣行政院環保署之「聘用」稽查督察員於八十五年十二月十六日蒞廠，依水污染防治法第二十五條修稽查：「污染物來源及廢污水處理、排放情形、採樣、流量測定」時，未在正常處理排放之放流口採樣，而在廠外後方發現公共排雨水溝因公家單位失修年久淘空，致緊鄰之工廠牆壁裂迱而有廢水滲出〔係屬不可歸責於工廠之過錯，因其導致工廠結構物裂損，工廠已屬受害，而一時疏失於任何人皆難獲免，且工廠已立即遵囑即刻僱工修護補裂〕，卻於裂迱滲水處努力盛接廢水採集水樣，並當場檢測現場項目〔PH合格、水溫略超過二度、透視度一公分不合格〕且稱留置偷排而大量排出〔貯留之定義，依水污染防治法第十八條所訂辦法之第二條第七款明定，係指將廢水留置於不屬於廢水處理設施程序之池槽或其他容器內。查工廠內根本沒有上述池槽或其他容器可供留置廢水，依常理或實地查證均可輕易證實〕，基於「民不與官鬥」之古訓，雖與事實不合，唯能於稽查記錄〔由稽查員收回簽辦〕上簽名並立即遵辦。二、工廠對八十五年十二月十六日之稽查指示，立即僱工修護補裂改善，並於八十五年十二月元廷環字第851201號函報台北縣政府複查，案經縣政府於八十六年一月三日蒞廠勘查作成稽查紀錄，而以八十六年一月八日北府環三字第008476號函復審結果符合規定同意備查結案，唯行政院環保署之「聘用稽查督察員」於八十六年一月六日再度蒞臨工廠稽查，對八十五年十二月十六日稽查內容表示工廠雖有以水泥補強，惟仍有「溢流」之情事發生〔事實上實不可能，否則溢流豈不廠內淹水﹖〕，又稱工廠廢水處理設備未操作，流放口無廢水排放〔事實上稽查自中午十二時四十五分至十六時十分近三個半小時，工廠隨時保持操作排放廢水，否則如何持續染整作業之運作﹖〕稽查員不在放流口採取放流水，而未按規定於公共排水溝中取水〔約下午二時半左右，水樣並非本工廠所有〕並於一個小時後在原廢水貯存槽採樣聲稱作為比對。並稱「工廠前方有大量深藍色廢水排入大水圳，於準備採樣時為工廠發現而關掉僅拍得照片為證，係屬未許可放流口排放」，按約聘稽查員三人一組全廠監控，如有暗管及開關控制，應可詳實查出固定設施何能遁形﹖且大量深色廢水如關閉怎有可能突然快速消失至毫無殘流至無法採樣﹖實不符經驗法則與流體力學實務。其誣指工廠未經許可放流口排放，承受水體為新店溪，廢水排放量1450CMD〔查核方法係業者提供〕，按一天1450CMD廢水排放量，如何能在小廠貯留而無廢水隨時排放﹖因為染整作業中不可能臨時停止而不排水。其又賜交切結書要求切結不可再有稀釋、偷排之事發生，否則再經查獲，將依水污染防治法規定辦理〔按：如有稀釋、偷排早就依法處分了，官方豈可預設故入人罪之理﹖豈不橫以官威相逼﹖〕故工廠人員雖明知不實，然心生畏懼而以負責人不在廠內委婉動之以情而未予簽名〔稽查記錄期免得罪聘用稽查員收回簽辦〕。稽查官員再加入「規避」、「妨礙」、「拒絕」簽名、查證而罪加水污染防治法第二十五、四十七條之處罰。三、經過一個月餘，工廠接獲台北縣政府八十六年二月四日北府環三字第036994號函分別對八十五年十二月十六日及八十六年一月六日開具前所未見之罰單三張，計為：八十五年十二月十六日〔違反三十八條罰四十萬元，違反時間上午十時五十分〕、八十六年一月六日〔違反時間上午十時五十分〕、八十六年一月六日〔違反七、三十八條罰六十萬元，違反時間中午十二時四十五分〕，另一張為違反十八、四三條罰六萬元，違反時間中午十二時四十五分，均採極重之罰額，六至六十萬元之裁量即採四十、六十萬元，委實失當嚴苛。全縣工廠眾多罰款均未見有此種裁量標準，似有配合署意打壓中小企業之嫌。又記得八十六年一月六日聘用督察員於「原廢水」貯槽內所採比對水樣水質應比於公共水溝排放處之水質目視較佳，顯示排放處之水樣並非原告工廠所專有〔比對官方檔案檢驗數據應即明確〕，亦可證明處分之證據矛盾不確實。四、按行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，倘所提出之證據自相矛盾，不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法〔參三二判一六〕，本案記憶中於八十五年十二月十六日採樣時間約為上午十一時二十分左右〔罰單之違反時間為上午十時五十分〕，八十六年一月十六日採樣時間約為下午十四時三十分左右〔罰單之違法時間為中午十二時四十分〕及發現疑似廢水未經放流口排放之時間應絕非中午十二時四十五分以及受處人之代表人甲○○與八十六年一月六日稽查紀錄單所記載之負責人「 黃愛娥 」等等，均迥然有別而證據自相矛盾，其所為之處罰實不能認為合法。五、按行政處分之合法要件中，諸如：（一）須為機關有職權人員作成處分：亦即行政處分應由合法之機關成員所作成，始為有效。本案之處分依據係行政院環保署聘用稽查督察員三人蒞廠所為之稽查紀錄，查該署之稽查督察大隊並非法定編制單位，又以聘用稽查督察員負責稽查執行政府公權力，係以任命不具國家公務員任用資格，不合法公務員稽查而據以執行處分，顯非符合行政處分之要件旨意。（二）處分之程序必須合法：我國現階段雖尚未制定行政程序法，但法令訂有稽查處分程序者，應依其規定。查水污染防治法第二十五條暨同法施行細則第五十二條規定「各級主管機關依本法第二十五條規定檢查時，為查該事業污水或污圾處理設施之操作功能，應於檢查十日前，通知事業於檢查當日，將其生產提高至申報或實際已達之經常最大污染產生量之狀態下，操作廢污水或廢污泥處理設施，以供檢查」，唯主管機關環保署並未通知檢查，且任令署聘之稽查督查員隨意違法稽查。尚記得八十六年一月六日稽查記錄內工作性質欄註明「□其他：特別列管稽查，獨有別於□列管專案稽查〔專案代號：﹖空白〕」及稽查結果欄註明□處理設備功能存疑﹖顯與稽查處分程序有違。（三）處分之內容必須合法、確定、可能及事實正確無誤：上述之事實與理由一、二、三、四點，均與「合法、確定、可能及事實正確無誤」有違外，尚記得稽查記錄之排放查核欄註明□承受水體為「新店溪」，按：水污染防治法第二條第十四款定義「放流水係指進入承受水體前之廢污水」及第二款定義「地面水體係指存在於河川、池塘、灌溉渠道、各級排水路．．．之水」，查原告之廢污水承受水體係排放於廠後之公共排水溝〔路〕，由水溝流經大圳再輾轉匯流入新店溪下游，距離新店溪甚遠唯依法而言絕非是「新店溪」。故就整體稽查該據而言，不論引據水污法第七、三十八條及十八、四十三條所為之處分均非合法、確定、可能及事實。六、行政處分額度之裁量，似應客觀而非因其他目的而不按常理習慣從重裁處最重罰款，又訴願之宗旨係在保障人民應有之權利與利益，免受行政機關偶因違法或不當之行政處分而受損害。如不以維護人民權益為宗旨，罔顧情、理、法而率爾駁回其訴願，再訴願，讓大眾感嘆政府威壓人民、官官相護、認證偏頗，豈非空有良法美制。七、綜上所陳，原告本諸「民不與官鬥」之古訓而委實百般無奈始冒大不諱提起行政救濟，以圖弱小事業殘存並安上下員工全體人心之徬惶無助，懇請大院審酌實情，明查秋毫，依情、理、法秉公審理，期解人民於倒懸。
被告答辯意旨略謂︰（一）按水污染防治法第七條第一項規定：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」同法第三十八條：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；．．．」，同法第十八條規定：「事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」同法第四十三條：「違反第十八條所定辦法者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，．．．。」（二）另事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第五十二條：「廢（污）水之排放應以主管機關許可之放流口排放」。（三）原告訴稱稽查處分程序應依水污染防治法第二十五條及其施行細則第五十二條規定，實為誤解其意義，主管機關為查證事業廢（污）水或污泥處理設施之操作功能時，應於檢查前通知事業將其生產提高最大污染產生量之狀態下；而八十五年十二月十六日及八十六年一月六日前往稽查並非查證原告廢（污）水或污泥處理設施之操作之功能，係屬例行性放流水採樣檢驗，亦未要求其提高生產量。（四）違法事實之認定，應就進入廠區範圍開始，紀錄時間、現場狀況等；原告代表人由其附影本可確認「甲○○」。本府依法處分並無違法或不當。（五）現場稽查及採樣相關情形，由行政院環境保護署督察大隊負責。綜上所述，本件原告之訴核無理由，謹請判決駁回其訴。
理由按事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。為水污染防治法第七條第一項所明定。違反之者，依同法第三十八條規定，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得撤銷其排放許可證或勒令歇業。法文明定對於違反者裁處罰鍰之額度，在新台幣六萬元以上六十萬元以下，在於針對不同之排放廢（污）水污染程度，重輕之違反情節，予以相對應之處罰。主管機關於裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實裁處罰鍰，若未分辨其不同情節，甚且污染程度輕者反較污染程度重者處以較重之罰鍰，自不符合法律明定罰鍰額度之旨意，其裁量權之行使即出於恣意而屬濫用，所為處分即屬違法。又依上引法文明定除裁處罰鍰外，並通知限期改善。蓋藉處罰促其改善以達水污染防治為目的，非專以處罰為尚。必經限期改善未依限完成者，始予加重處罰。其查獲事業有違法排放廢（污）水之事實，未即予以處罰並限期改善，嗣再查獲同一事業仍有同種類之違法事實，始累積多次違法事實，一次製發多張處分書裁處不同罰鍰，通知改善又未限定期間為之，能否認為符合前引法條所定罰則之本意，似不無商榷之餘地。又行政機關對於人民有所處罰，必經確實證明其違法之事實，倘未經確實證明違法事實之內容，即予以處罰，自不能認為合法。本件原告在台北縣新店市○○路○○○號設廠從事印染整理業。其排放之事業廢水經行政院環境保護署督察大隊分別於（一）八十五年十二月十六日派員前往稽查採樣檢驗結果，懸浮固體：九十四毫克＼公升、化學需氧量：一九三○毫克＼公升、生化需氧量：五七五毫克＼公升、水溫：攝氏三十七度、透視度：一公分；（二）八十六年一月六日派員前往稽查採樣檢驗結果，氫離子濃度指數：九．三、懸浮固體：一三四毫克＼公升、化學需氧量：四五五毫克＼公升、生化需氧量：一七六毫克＼公升、透視度：三公分；（三）八十六年一月六日派員前往稽查發現，利用未申請許可之排放口排放廢水。被告據以認原告有二次違反水污染防治法第七條、一次違反同法第十八條授權訂定之事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法第五十二條規定，乃依水污染防治法第三十八條、第四十三條規定，於八十六年一月二十七日同時製發八六北府環三（污水）字第○一七二○八、○一七二○九、○一七二一○號處分書六張，各處新台幣四十萬元、六十萬元、六萬元罰鍰，並以八十六年二月四日八六府北環三字第○三六九九四號函檢送原告且附水污染防治改善完成報告書，請原告完成改善報請查驗，否則再經查獲即依情節重大命令停工。固非全無見地。惟查依被告認定之事實，原告第一次即八十五年十二月十六日廢水污染程度為懸浮固體九十四毫克＼公升、化學需氧量一、九三○毫克＼公升、生化需氧量五七五毫克＼公升、水溫攝氏三十七度、透視度一公分；第二次即八十六年一月六日廢水污染程度為氫離子濃度指數九．三、懸浮固體一三四毫克＼公升、化學需氧量四五五毫克＼公升、生化需氧量一七六毫克＼公升、透視度三公分，揆諸放流水標準之限值為懸浮固體五○毫克＼公升、化學需氧量二○○毫克＼公升、生化需氧量五○毫克＼公升、水溫攝氏三十五度以下、透視度十五公分以上，前者污染程度為重，後者為輕。雖後者為第二次查獲，於第一次（即前者）查獲時已現均檢測水溫及透視度項目不合格，由檢查人員製作稽查紀錄載明其情，由被告之職員簽名確認，第二次檢查仍不合格，似有不知改善之再犯情節，然依被告八十六年一月八日八六北府環三字第○○八四七六號函略謂依其所屬環境保護局案陳八十六年一月三日水污染稽查記錄及原告八十五年十二月函報水污染防治改善完成報告書，經審查結果符合規定，同意備查云云。其所屬稽查日期在上述第一次違法行為之後二十餘日，在第二次違法行為前，如被告所屬經實地查核無誤，則原告於第一次違法行為後已改善完成，第二次違法行為即不能認係不知改善之再犯，難認第二次違法情節較重，乃被告就第二次污染程度輕者反處以新台幣六十萬元罰鍰，較第一次違法事實處新台幣四十萬元罰鍰重達新台幣二十萬元，又係法定最重罰度，却未說明其理由，依前揭說明，其裁量權之行使即屬濫用。又遍查原處分全，並無原告於第一次違法行為後被告予以限期通知改善之資料，合二次同類違法事實一次為兩個處分，同時送達原告，且雖通知原告完成改善檢送報告書報請查驗，却未定期限，則所云「否則再經查獲即依情節重大，命令停工」之執行，如何有時限屆至前往再查之準據，非無可疑。依前揭說明，是否符合所據罰則（水污染防治法第三十八條）之本意，容有商榷餘地。又被告指原告利用未申請許可之排放口排放廢水，依其答辯書委請行政院環境保護署督查大隊補充說明，經該署以環署督字第七六八二五號函稱：原告工廠廢水未妥善收集處理而溢流、繞流排放於雨水溝，排入新店溪，先後於八十五年十二月十六日、八十六年一月六日經查獲，依水污染防治法第十八條規定予以告發。並檢附照片二張，均註明在原告工廠後方查獲情形。似認原告所利用排放廢水之未申請排放口，為工廠後方溢流處。然依八十五年十二月十六日之稽查紀錄所載，原告工廠廢水由廠後方係大量排出，依八十六年一月六日稽查紀錄記載，上次（⒓⒗）之排放處雖有以水泥補強，惟仍有溢流情事。則八十六年一月六日查獲溢流情形，似較八十五年十二月十六日查獲情形已有改善，流量較小，乃被告僅處罰八十六年一月六日查獲者，是否認二次查獲屬同一處罰事實，並不明確。又依八十六年一月六日稽查紀錄所載，（廠後方）廢水溢流入雨水溝，繞流到廠前方時，見大量之深藍色作業廢水排放於大水圳，因廠方關掉該股廢水，僅拍照為證。似認在廠前方另有原告之事業廢水大量排出注於大水圳。第依同紀錄圖示，大量深藍色廢水排放處並非原告之廠區範圍，與原告廠後方之排放處不同。究竟原告未經申請而排放廢水之排放口僅廠後方溢流處或包括廠前方排放處，如包括廠前方，係如何由原告廠區引出，均非不可勘查得知，乃未經查註說明，事實不能認已確實證明，逕予處罰，依前述說明，亦非適法。綜上說明，本件原告所為三個處分均有可議，不足以昭折服。訴願、再訴願決定均未予糾正，同有可議。原告指摘為違法，非全無理由。應悉予撤銷，由被告另為適法之處理。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中華民國八十七年一月十六日
行政法院第三庭
審判長評事 陳石獅
評事 趙永康 評事 高啟燦 評事 蔡進田 評事 鄭淑貞 右正本證明與原本無異
法院書記官郭育玎中華民國八十七年一月二十日