最高行政法院96年度判字第1288號判決

裁判字號：最高行政法院96年判字第1288號判決

裁判日期：民國96年07月20日

裁判案由：有關核發證明事務

最高行政法院判決
96年度判字第01288號上訴人甲○○被上訴人雲林縣斗六市公所代表人乙○○上列當事人間因有關核發證明事務事件，上訴人對於中華民國94年12月30日高雄高等行政法院94年度訴字第544號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣坐落雲林縣斗六市○○段227之6地號土地（下稱系爭土地），原為上訴人之父 廖自 到所有， 廖自到 於民國（下同）93年5月25日死亡，上訴人以該地已經全體繼承人協議，同意將如後附實測圖所示Ｃ部分面積53平方公尺由繼承人 廖賴粧 分管使用，廖賴粧乃將其分管部分土地作墓地使用為由，於94年1月12日申請農業用地作農業使用證明，被上訴人則以系爭土地上有土地使用分區編定後始存在之墳墓，與農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第8條規定不符，上訴人所檢附行政院農業委員會（以下簡稱農委會）90年7月31日
（90）農企字第900010341號函，係就共有農業用地之共有人，申請其應有部分之農業用地作農業使用證明書時所為之函釋，本件系爭土地登記謄本記載使用分區為：山坡地保育區農牧用地，所有權人權利範圍為全部，而非共有之農業用地，故與上訴人所附函釋情形不同為由，以94年1月20日斗六市建字第0940001165號否准其申請，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人在原審起訴主張：查系爭土地，為山坡地保育區之林業用地，依農業發展條例施行細則第2條之規定，核屬農業用地，而依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條規定，系爭土地於作森林使用者，其係屬作農業使用，依法即應核發農業用地作農業使用證明書，從而上訴人可享有免徵遺產稅之利益，農業發展條例及相關行政規則就非農業使用之土地，排除其享有免徵遺產稅之利益，固有引導農業用地作農業使用之行政目的，惟該行政目的之達成，所採取之方法，應選擇損害人民權益最少者，且採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，此為一般法律原則「比例原則」之「合比例性」之要求。本件系爭土地廣達34,800平方公尺，僅其中53平方公尺作非農業使用，其餘部分仍作農業使用，僅因其少部分非作農業使用，即逕認全部土地均非作農業使用，而排除全部免徵遺產稅之不利益，其選取造成人民最大損害之方式以達成低程度之行政目的，其損害與利益間顯失均衡，且就整體行政目的之達成，實難鼓勵所有人就全部土地繼續作農業使用，顯屬有違比例原則。參照臺中高等行政法院89年度訴字第50號判決與本件事實之情形相類，均在尋求行政目的達成與排除人民免徵遺產稅損害之均衡性，被上訴人就系爭土地確實作農業使用部分，仍執意不予核發農業使用證明，實有違比例原則。另依農委會91年4月17日農企字第0910010038號函亦肯認共有土地雖有部分非作農業使用，扣除該違規使用部分，仍可核發農業使用證明書。本件系爭土地依該函釋之意旨，扣除違規使用部分仍應核發農業使用證書。且依民法第759條之規定，不動產物權因繼承而產生變動，無待土地登記簿上登載即產生所有權變動，是上訴人因繼承之法律事實而成為共有人，不待辦理土地登記方成為共有人，被上訴人無視上訴人因繼承而成為共有人之事實，仍執意認定上訴人非屬共有人，而無適用農委會函釋之餘地，其顯屬違背法律規定，且不當排除農委會解釋函適用，亦有違行政先例自我拘束原則，而有違反平等原則。為此求為撤銷原處分及訴願決定之判決等語。
三、被上訴人則以：查上訴人於94年1月12日依農業發展條例第38條規定，向被上訴人申請農業用地作農業使用證明，經被上訴人現場實勘核對地籍圖謄本及土地登記謄本發現，申請農業證明之系爭土地上，存有土地使用分區編定後始存在之墳墓，依據農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第8條規定不得核發農業使用證明。故被上訴人於會勘結束後，隨即將無法核予證明原因復文告知上訴人。次查繼承在學理上屬法律事實，因此，新修正農業發展條例第31條，亦將因繼承而移轉者予以例外之規範，准予辦理所有權繼承登記，免除耕地應符合區域計畫相關法令始得辦理所有權移轉登記之規定。用意係避免繼承者權益受損。本件系爭土地所有權人廖自到，生前持有系爭土地權利範圍全部，惟廖自到業於93年5月25日死亡，且埋葬於該土地上，其繼承者於尚未向地政機關辦理繼承移轉登記前，即向被上訴人提出申請農業用地作農業使用證明，故被上訴人審核本件亦以上訴人所檢附土地登記謄本為準（權利範圍：全部）為之審核。且依農委會91年4月17日農企字第0910010038號函釋，上訴人於未辦理繼承移轉登記前所簽訂之分管契約，其繼承者之人數及各繼承人應有部分面積皆無從確定。再者，農業發展條例第31條基於保護繼承者之權益，准予繼承者逕可向地政機關辦理繼承移轉登記，不用申請農業使用證明。本件上訴人主張系爭土地為共有之農業用地，宜請上訴人等先行向地政機關辦理繼承登記，確定公同共有後，被上訴人始能依前開農委會函示，就各持有人未違規之應有部分，核予農業使用證明。系爭土地使用分區編定為：山坡地保育區農牧用地，實際供殯葬使用，且應有部分為全部（尚未辦理繼承移轉登記）依墳墓埋葬者死亡日期（戶籍謄本記載死亡日期93年5月25日）合理推定，並非土地使用編定前（本縣土地編定為73年11月20日）已存在墳墓，與農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第8條規定不符。而有關復文誤植地號乙事，被上訴人業於94年2月1日致函諒達，更正前函地號復文內容並未更改，違規事實（墳墓）確實存在於本件申請農業證明之土地。衡諸前述各點事實認定皆依法令及上級機關函示辦理，並無不妥。至倘如上訴人主張，其任何申請核發證明之案件，皆可扣除違規部分核發證明，顯然與農業發展條例89年1月26日修正施行之立法旨意「放寬農地農有；落實管制農地農用」相違背，且失去農地管制及作農業使用證明核發之意義。又現行耕地分割除農業發展條例第16條但書規定外，需受
0.25公頃之最小面積限制，上訴人將違規使用之特定部分（墳墓53平方公尺）歸屬其1人分管，覬覦合法使用農地者，同享有免徵稅賦之優惠，對合法使用者而言，似乎違反公平原則，且有變相鼓勵農民違法使用之嫌。而關於臺中高等行政法院89年度訴字第50號判決，乃是原農業用地經現場實勘全無違反農業用地作農業使用證明辦法之情形下，經農業主管機關核發農業用地作農業使用證明書，且稅捐機關核准免徵遺產、贈與稅後，於列管5年時間存續中，所有權人因有部分違規使用，稅捐機關追繳稅賦之依據，本件情形顯與前開判決相異，故前開判決在此應不得適用。另農委會90年7月31日農企字第900010341號函釋，上訴人僅擷取斷字意，引用違規部分予以扣除云云。完全忽略主旨明白強調共有農業用地之共有人申請其應有部分之農業證明。末查，上訴人主張比例原則中之手段及行政目的顯失均衡，所檢附臺中高等法院判決，係援用農業發展條例第38條、遺產及贈與稅法第17條有關追繳應納稅賦之規定，因無規定追繳之面積，當得依行政程序法比例原則之規定，有供選擇情形之下，應選擇對人民權益損害最少者。前提亦需法令有賦予行政機關行政裁量為原則，惟此項處分僅為證明書核發之准或駁回，亦即可以核發及不可以核發，並無其他但書可供行政機關選擇對人民較輕之處分等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按土地地籍係按宗編號，依每一編號登記管理。其為農業用地者，為鼓勵持續作農業使用，農業發展條例設有不課徵土地增值稅、免徵遺產稅、贈與稅、田賦之優惠規定，以農業用地移轉或繼承時作農業使用為要件，自須每宗地號之農業用地均作農業使用，始與優惠要件相合致，得申請主管機關核發農業用地作農業使用證明書，以利申辦賦稅優惠。查上訴人之父廖自到於93年5月25日死亡，而系爭土地如附圖所示Ｃ部分面積53平方公尺為廖自到之墳墓乙節，為上訴人所自承，復有廖自到除戶戶籍謄本、實測圖及上開墳墓現場照片等影本附原處分卷為憑。又系爭土地已於73年11月20日編定為農牧用地，亦為兩造所不爭執，則上開墳墓乃為該土地使用編定後，始修築之墳墓，自不符合農業發展條例第3條第12款及農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第8條第1款規定農業用地作農業使用之要件，是被上訴人否准上訴人申請核發農業用地作農業使用證明書，並無不合。又揆諸前揭說明，土地地籍係按宗編號，依每一編號登記管理，同一地號之土地部分違規使用，該宗土地即全部不得核發農業用地作農業使用證明。若按上訴人之主張，將造成農地農用之範圍，由土地所有權人自行決定，同一地號之土地，只要有部分土地仍作農業使用，主管機關即應就該部分土地核發農地農用證明，則土地所有權人除可違規使用農地外，就合法使用部分仍享有免徵稅賦之優惠，顯然與農業發展條例89年1月26日修正施行之立法旨意「放寬農地農有；落實管制農地農用」相違背。又本件系爭土地違規使用之面積固然不大，且該違規使用部分占該土地面積之比例亦極小，然因該違規使用之土地面積不大，相對地上訴人欲回復原狀亦較為容易，因此上訴人可選擇繼續違規使用（按此部分主管機關尚得依區域計畫法第21條規定予以處罰），放棄免徵稅賦之優惠，亦可選擇將違規使用部分回復原狀，享受免徵稅賦之優惠，然上訴人既不願回復原狀，卻又指摘被上訴人否准其申請核發農地農用證明，違反比例原則，亦不可採。再就上訴人所提出之臺中高等行政法院89年度訴字第50號及最高行政法院91年度判字第1560號判決意旨觀之，上開判決均係就免徵遺產稅之農業用地，於列管5年期間內，經稅捐稽徵機關查獲原免稅之數筆土地未繼續經營農業生產，而就全部免稅土地追繳應納稅賦；而上開判決之見解均認為土地是否違規使用情形，應按每一地號之違規情形判斷，若因部分地號土地違規使用，則僅就該地號土地追繳應納稅賦，而不能就全部免稅土地追繳應納稅賦，核該見解與上開核發農地農用證明之標準，係按宗編號管理，即以每一地號土地之使用情形為準，並無不合。再按農委會91年4月17日農企字第0910010038號函釋意旨，農業用地間有共有之情形，共有人如已約定分管者，僅能各就其分管部分自由使用、收益，無從干預他共有人分管部分，乃民法規定共有物得約定分管之當然結果。共有人之一對於他共有人分管部分，使之持續作農業使用，乃法律上所不能，如其就自己按應有部分而分管之部分作農業使用，即遵守農地農用之規定，合乎鼓勵之本旨，於其移轉或繼承時，仍應予以優惠待遇。然查，上訴人及其他繼承人廖賴粧、 廖柏林 、 廖清彬 、 廖瑞長 、 廖韻生 、 廖秀吉 、 廖秀貞 、 廖秀婉 等人係在系爭土地上修築被繼承人廖自到之墳墓後，始於94年1月11日簽訂分管協議書，同意將作墳墓使用部分即如附圖所示Ｃ部分面積53平方公尺由廖賴粧分管使用，核與上開函釋係就共有土地分管後，部分共有人在其分管之土地違規使用，且違規面積小於或等於其應有部分面積，例外就其他合法使用之共有人，准予核發農地農用證明之情形不同；且上訴人等人係因繼承而取得系爭土地，該土地為上訴人與其他繼承人全體公同共有，在公同共有關係未終止或消滅前，各公同共有人之權利，及於公同共有物之全部；公同共有物，各共有人對該共有物並無應有部分比例，系爭土地雖因繼承而形成公同共有關係，各繼承人間有其應繼分比例，然應繼分比例與分別共有之應有部分比例之性質並不相同，亦即應繼分比例係指繼承人就全部遺產之權利義務比例，而應有部分比例則為分別共有人就共有物之權利義務比例，且應繼分比例不必然等於公同共有關係終止或消滅後，各共有人間對共有物之應有部分比例，繼承人於分割遺產後，原公同共有之土地可能分歸一人單獨所有或由數人保持共有，故其應繼分比例不必然轉變分別共有後之應有部分比例，則系爭土地既為上訴人及其他繼承人全體公同共有，其共有人間對該土地即無應有部分比例存在，縱使全體繼承人同意將如附圖所示Ｃ部分土地交由廖賴粧分管使用，亦無從計算其違規面積，是否小於或等於廖賴粧應有部分面積，自無法適用上開函釋規定，就其餘合法使用部分核發農地農用證明。綜上所述，被上訴人否准上訴人對系爭土地申請核發農地農用證明，並無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤；上訴人起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被上訴人應就系爭土地准予核發農地農用證明書予上訴人之處分，為無理由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：查依最高行政院93年度判字第1280號判決文字可知，並無表示同一地號之土地部分違規使用，該宗土地全部即「絕對」不應發予農業使用證明。該判決意旨乃揭示同一地號土地縱有部分違規使用，就未違規使用部分，仍可取得農業使用證明，原審顯係曲解該判決之意旨。另原審固認為「同一地號之土地部分違規使用，該宗土地全部均不得核發農業用地作農業使用證明」，惟查原審復認為分別共有之土地，可適用農委會91年4月17日農企字第0910010038號函釋，而可核發農業使用證明，即原審復認為同一地號之土地為分別共有時，縱共有分管部分土地違規使用，該宗地號土地仍得核發農業用地作農業使用證明，原審所持之理由，實有相互牴觸之處。次查臺中高等行政法院89年度訴字第50號判決及最高行政法院91年度判字第1560號判決，均係本於比例原則之法理，認追繳免稅利益之部分應僅限於違規非作農業使用部分，至於仍作農業使用之部分則不應追徵。原審認為就非違規使用土地「部分」，只要同一宗地號有部分違規，全部土地即須追徵云云，顯係逕自增加上開判決所無之限制，顯有違背法令之處。再者，本件系爭土地廣達34,800平方公尺，僅53平方公尺之土地部分非作農業使用，只有萬分之15比例違規使用，即剝奪系爭土地全部租稅優惠，其所造成人民之損害與為達成之行政目的顯有失均衡，誠為一典型違背比例原則之實例。惟原審判決強認其不違比例原則，實有適用法規不當之判決違背法令。況比例原則所探求者乃行政目的之達成與造成人民損害間，目的與手段間之衡量，是否具有均衡性而定，而非以上訴人有無選擇之可能性作衡量，原審以與「比例原則」衡量無關之事由，認原行政處分未違背「比例原則」，其誠有判決不適用法令之違誤之處。另農委會91年4月17日農企字第0910010038號函釋，亦係本諸比例原則之法理而來，該函釋通篇未明示僅限制於分別共有之土地，亦無理由作此限制。且土地存在部分違規使用，不論其為分別共有抑或公同共有，就利益狀態、行政目的之達成，並無歧異之處，殊無差別待遇之必要，原審逕自排除公同共有土地適用農委會函釋之理由，實有違平等原則。況就整體法律秩序作觀察，就符合鼓勵繼續農業之行政目的而予以租稅優惠之命題作思考，於各種存在狀況作分析，均存在53平方公尺違規使用，而剩餘34,747平方公尺仍作農業使用，就比例原則及既存實務見解之意旨，最終結果該土地均應有34,747平方公尺土地可享有免徵稅賦之優惠，惟獨原審判決將本件系爭之情形排除在外，於相同之事實狀態下，對上訴人有差別待遇，此於平等原則就整體法律秩序之建構上，誠有失均衡。為此請求廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定，及命被上訴人應就系爭土地發給農業用地作農業使用證明等語。
六、被上訴人則以：按土地法及平均地權條列之相關規定，土地係以「宗」（筆）為最小單位，除為土地行政管理上所必需外，亦為土地稅捐核課及徵免之依據。稅捐機關於核課遺產稅時就農業用地是否作農業使用之認定，一向係以整筆農地為認定標準，避免造成認定上之歧異，而為貫徹農地農用政策所必要，然農地得自遺產總額中扣除免徵遺產稅者，原係配合農地政策，避免農地細分造成不利耕作以及阻礙農業發展所為之優惠規定，自須完全遵守法令繼續經營生產者，始有給予獎勵而免徵稅賦之必要。苟有部分未繼續經營農業生產即不合獎勵之旨，而不符合免稅要件。次查本件上訴人於享受免徵遺產稅權利前，應先有其作為義務，將濫葬墳墓掘起遷入公墓，未遷葬前主管機關得依法律授權規定課處罰鍰或為代履行後費用命義務人繳納，此項罰鍰皆有其執行罰怠金之性質，得予告誡限期改善，行為人不為改善時連續處罰之；代履行之費用拒不繳納者，移送行政執行處執行之，亦有可能形成怠金連續處罰之，可見政府為免除農地濫墾濫葬之決心，不可能許可上訴人濫葬行為，又給予免徵遺產稅之優惠，故上訴人負有行為義務(掘起遷入公墓)而不為，又指摘被上訴人違反「比例原則」「行政自我拘束原則」云云，應不足採，準此，被上訴人否准其申請，應為適法等語，資為抗辯。
七、本院查：（一）、按「本條例用辭定義如下：．．．十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：（一）供農林、森林、養殖、畜牧及保育使用者。（二）供與農業經營不可分離之農舍。（三）農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地．．．。十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」、「農業用地作農業使用之認定標準、前2項之農業用地作農業使用證明書或耕地符合土地使用管制規定證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」農業發展條例第3條第10款、第12款及第39條第3項分別定有明文。次按「農業用地部分面積有下列情形之一，且不影響供農業使用者，得認定為作農業使用：一、於土地使用編定前已存在有墳墓，經檢具證明文件者．．．。」、「申請案件經審查符合本條例第3條第12款及本辦法第5條至第8條規定者，受理機關應核發農業用地作農業使用證明書；．．．」、「申請案件不符合規定者，受理申請機關應敘明理由，駁回之。」農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第8條第1款、第12條第1項前段及第13條第1項亦有明文。（二）、本件上訴人與其他繼承人廖賴粧、廖柏林、廖清彬、廖瑞長、廖韻生、廖秀吉、廖秀貞、廖秀婉等人共同繼承之系爭土地，上訴人以該土地已經全體繼承人協議，同意將其中如附圖所示Ｃ部分面積53平方公尺，由廖賴粧分管使用，廖賴粧乃將其分管部分土地作墓地使用為由，於94年1月12日向被上訴人申請系爭農業用地作農業使用證明，經被上訴人之相關單位人員會同審查結果以系爭土地上有土地使用分區編定後始存在之墳墓，此有分管協議書、實測圖、照片等資料附訴願卷及原處分卷可稽，復為上訴人所不否認，堪認真實，且無供墳墓使用之合法證明，又土地地籍係按宗編號，依每一編號登記而管理，其為農業用地者，為鼓勵持續作農業使用，農業發展條例設有不課徵土地增值稅、免徵遺產稅、贈與稅、田賦之優惠規定，以農業用地移轉或繼承時作農業使用為要件，自須每宗地號農業用地均作農業用地使用之要件相合，始得申請主管機關核發農業用地作農業使用證明書，本件系爭土地既有違法供墳墓使用之事實，自與前揭「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第8條第1款之規定不符，從而，被上訴人否准上訴人發給農業用地作農業使用證明書之申請，即無違法或違反行政先例自我拘束、平等及比例等原則可言。經核原判決認原處分認事用法，俱無違誤，維持原處分及訴願決定，並對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，而駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、適用不當或不備理由、理由矛盾等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。又臺中高等行政法院89年度訴字第50號判決以及本院91年度判字第1560號判決，經核均與本件案情有別，上訴人尚難執該2件判決，資為本件對其有利之論據。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求為廢棄，及命被上訴人應發給上訴人系爭農業用地作農業使用證明，均難認有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年7月20日
第五庭審判長法官林茂權
法官鄭小康法官鄭忠仁法官黃本仁法官吳東都以上正本證明與原本無異中華民國96年7月20日
書記官彭秀玲附圖