臺北高等行政法院98年度訴字第1199號判決

裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第1199號判決

裁判日期：民國98年10月22日

裁判案由：土地徵收

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1199號98年10月8日辯論終結原告甲○○
乙○○丙○○共同訴訟代理人 黃秀禎 律師複代理人楊宗翰律師被告臺北市政府工務局水利工程處代表人丁○○（處長）訴訟代理人己○○
戊○○庚○○上列當事人間土地徵收事件，原告不服臺北市政府中華民國98年4月16日府訴字第09870044500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告丙○○為其所有臺北市○○區○○段2小段444-3及444-4地號河川地土地應併同納入北投士林科技園區區段徵收範圍，與訴外人 張民權 等5人向臺北市議員陳情，並由議員於97年10月17日邀集臺北市政府都市發展局、地政處及被告召開協調會，會議結論二載明「請水利處配合北投士林科技園區區段徵收開發期程，辦理堤外河川區私有土地徵收。
」，經被告以97年10月24日北市工水河字第09764174900號函復張民權等人並副知原告丙○○略以：「主旨：有關臺端等建議○○○區○○段○○段444-3及444-4號土地納入北投士林科技園區區段徵收範圍案…說明：…二、本處未來將配合北投士林科技園區開發案辦理觀景堤防及堤外河川地整體規劃，屆時如須使用旨揭用地，將編列經費依法辦理徵收。」。嗣原告等3人就上開函復內容，以97年11月27日申請書向被告請求依「變更臺北市基隆河以東、雙溪南北兩側地區主要計畫為北投士林科技園區案」暨「擬訂北投士林科技園區細部計畫案」，就其等所有之臺北市○○區○○段2小段444-3及444-4地號土地辦理徵收補償，案經被告以97年12月5日北市工水河字第09707701100號函復原告等3人略以：「主旨：臺端等建議○○○區○○段○○段444-3及444-4號土地徵收補償案…說明：…二、有關旨揭土地位在基隆河右岸之堤線已依規定報請上級主管機關經濟部核定，並於78年4月24日公告，其後由於考量本府財政狀況，當時對於水道防護範圍內之土地未辦理徵收，並依法限制其使用；惟本處為配合『北投士林科技園區區段徵收』開發案辦理觀景堤防及堤外河川地整體規劃，屆時如須使用旨揭用地，將編列經費依法辦理徵收。三、至於該等土地毗鄰『北投士林科技園區區段徵收』，臺端等向本府訴求於『變更臺北市基隆河以東、雙溪南北兩側地區主要計畫為北投士林科技園區案』暨『擬訂北投士林科技園區細部計畫』等案，一併辦理徵收補償（或以抵價地等方式進行補償）事宜，因屬本府地政處土地開發總隊業務，同函副請該總隊 卓處 逕復。」。
原告不服，提起訴願，遭訴願機關為「訴願不受理」決定，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分（被告97年10月24日北市工水河字第
09764174900號函及97年12月5日北市工水河字第09707701100號函）均撤銷。
⒉請求判命被告應依「變更臺北市基隆河以東、雙溪南北
兩側地區主要計畫為北投士林科技園區案」暨「擬訂北投士林科技園區細部計畫案」二案，就原告等所有之臺北市○○區○○段二小段444-3及444-4等地號土地，依毗鄰非公共設施保留地計價並適用抵價地請領程序，作成辦理徵收補償之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：㈠程序部分：
⒈按：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所
為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符」，司法院釋字第423號解釋著有明文。次按：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。司法院釋字第四二三號解釋至明。是以行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字；苟其內容足認係對人民依公法聲請之案件為否准之表示者，不論係基於何等理由，既屬就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即應認係行政處分。」，改制前行政法院87年度判字第521號亦明著判決。
⒉另按：「…『行政處分』概念之產生，考究其歷史背景
，不過是一個『讓行政作為能受司法審查』的功能性、技術性概念而已，是一個『工具』特質，僅是人民提起行政爭訟，而受理機關與法院進行在案件合法性審查時，引為說理之過渡性媒介而已。所以應該儘量朝合目的性方向來掌握此一概念，讓對人民實體權利造成衝擊、而有必要接受合法性檢證之行政作為，能儘早獲得司法審查。…」，最高行政法院97年度裁字第3778號明著裁定。次按學者 蕭文生 於「形式行政處分救濟方式之探討」乙文中，亦明確指出：「…除法律有特別規定外，行政處分的合法或違法並不會影響其有效性。若當事人未以合法方式排除行政處分的效力，則行政處分產生存續力，拘束當事人及原處分機關。此外，行政處分亦具備構成要件效力，在一定情形下，亦得成為其他行政機關決定之基礎事實。對於當事人而言，兩種效力將產生不利益或帶來不利益之危險。此外，行政處分具有執行名義的功能，行政機關透過本身所為之行政處分能夠創造出可以強制執行的執行名義。於行政處分不得撤銷或有立即可執行之必要時，行政機關勿庸取得法院判決，即可運用行政機關本身之力量強制執行。從上述行政處分的功能來看，為保障人民權利，明確、易判斷的外在標準可能較為適當，因此形式行政處分的存在乃是必要的。針對形式行政處分所提出的訴願或撤銷之訴皆應是合法的…」。
⒊經查，原告等前係於97年11月28日提出申請書，請求臺
北市政府及被告機關應依法辦理徵收補償事宜，惟被告嗣以97年12月5日北市工水河字第09707701100號函覆稱：「…本處為配合『北投士林科技園區區段徵收』開發案辦理觀景堤防及堤外河川地整體規劃，屆時如須使用旨揭用地，將編列經費依法辦理徵收。」等語。依其函覆內容，對於本件原告等請求徵收系爭土地之特定且具體之公法事件，被告無異於已否准原告等之申請。且不論依形式或實質標準而言，因行政處分的合法或違法並不會影響其有效性。故如原告未提起本件撤銷訴訟而排除系爭原處分之效力，則該等行政處分均恐將產生存續力，而可拘束當事人及原處分機關，故原處分確已發生公法上之效力實明，則依司法院釋字第423號解釋、改制前行政法院87年度判字第521號判決及最高行政法院97年度裁字第3778號裁定等意旨，上揭被告之覆函，洵屬行政處分無疑，否則行政機關只需在公文書用語上多所著墨即可改變公文書之行政處理之性質，無異是給予行政機關莫大侵害人民權益之權利，同時剝奪原告等憲法所保障之訴願及訴訟等權益，故被告以該公文書不具行政處分之效果作為抗辯，顯無理由，原訴願決定逕認該等覆函並非行政處分而不予受理，顯有違法誤認。⒋縱退步言之，本件原告等提出訴願，除係依據訴願法第
1條第1項規定請求撤銷原處分外，另係以被告對於原告等前依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，且已損害原告等之權利，故併依據訴願法第2條等規定，請求訴願機關應命被告依法辦理徵收補償。準此，縱認上揭被告所為覆函僅為觀念通知，則訴願機關對於原告等依訴願法第2條所為請求，亦無置之不理之正當理由。迺原訴願決定就此全未予審酌，且無隻字片語說明，即率爾決定不受理，此更明有違法疏漏。
㈡實體部份：
⒈查本件原告等所有之系爭土地，既經被告機關因辦理防
洪整治等計畫，而限制使用長達17餘年，此實已造成原告等因公益之特別犧牲，故應予合理之補償：
⑴首按，憲法第15條明定：「人民之生存權、工作權及
財產權，應予保障」。次按司法院釋字第440號解釋亦明揭：「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償…」。
⑵經查，原告等所有之系爭土地，前於80年間即因辦理
防洪整治等計畫，而經臺北市政府及被告劃為行水區並限制使用迄今。就此，被告於上揭書函，亦自承當時係因考量「財政狀況」，方未予辦理徵收，但針對限制原告等就系爭土地之使用權能乙節，則從未予爭執。是以，臺北市政府及被告前以辦理防洪整治等公用或公益目的為由，限制原告等就系爭土地之財產權，此更致使系爭土地價值一落千丈，乏人問津，既無使用價值，且復無交換價值，此明使原告等為公共利益而造成特別犧牲。另查，如前所述，系爭土地經規劃為行水區後，公告現值即因行水區而未逐年依法進行調整，造成系爭土地公告現值明顯低於同區段土地，價值減少至鉅。則依前揭憲法第15條規定暨司法院釋字第440號解釋意旨，被告應予合理之補償。迺被告竟一再拖延未予辦理徵收補償，實明有違法不當。
⒉再者，本件依司法院釋字第516號解釋意旨，補償不僅
需相當，更應「儘速發給」，方符憲法第15條規範意旨：
⑴按：「…國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依
法徵收人民之財產，但應給予合理之補償。此項補償乃因財產之徵收，對被徵收財產之所有人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家自應予以補償，以填補其財產權被剝奪或其權能受限制之損失。故補償不僅需相當，更應儘速發給，方符憲法第十五條規定，人民財產權應予保障之意旨」，司法院釋字第516號解釋亦著有明文。
⑵經查，原告等所有之系爭土地，早於80年間，即因辦
理防洪整治等計畫，而經臺北市政府及被告劃為行水區並限制使用，迄今已17年有餘。迺針對原告等所為陳情暨聲請，被告僅一再重複陳稱：「…屆時如須使用旨揭用地，將編列經費依法辦理徵收…」等語，惟始終並無確切之徵收時間或具體規劃，此實已明顯違背前揭大法官釋字第516號解釋所揭櫫之「儘速發給」原則，益徵被告實有應作為而不作為之違法失據。
⑶此外，經查多數縣市政府，於辦理堤防修築計畫時，
多係將河川整治及周邊土地之開發使用納入通盤考量。並將其間被列為行水區之土地，一併辦理徵收補償程序，以期避免因行政處分行為而致損及人民之權益，尊重憲法所保障之人民之財產權。詎料，臺北市位列首善之都，本當最有能力妥為規劃安排，豈能在將近20年間，續以「財政狀況」為由，一再借詞推託，拒不辦理徵收補償作業？按被告雖為行政機關，然被告所有相關辦事人員不論民選首長抑或經首長聘任之抑或部室主管，或經國家依法任用之公務人員，均是領有國家俸祿之人，俸祿之來源均係民膏民旨，本應依法為民服務，保障人民權益，惟被告之行為卻背道而馳，不僅不保障人民應有之權益，而以行政主管機關之優勢地位侵害人民權益。
⑷再者，系爭土地係因依照市府所劃定之防洪範圍，而
進行人為（工）規劃之河岸退縮，並非天然形成之水道。其目的亦係為保障周邊居民之生命及財產安全，而使原告等所有權人之財產受致特別犧牲，則系爭土地既係基於公共利益之目的而劃為行水區，其性質係屬公共設施保留用地，故本件允依仳鄰非公共設施保留用地計價，始符法治。
⑸另針對「變更臺北市基隆河以東、雙溪南北兩側地區
主要計畫為北投士林科技園區案」暨「擬訂北投士林科技園區細部計畫案」等案，因有建築超級堤防，對於臺北市政府一再號稱擬定興建之提防具有百年防洪功效，則對行水區及周邊土地限制之必要性與正當性何在？迄今未見市府被告提出任何說明，按本件既已擬定百年防洪計畫，則針對行水區及周邊土地等，亦宜重新檢討、劃定，並將原告等所有之系爭土地，依仳鄰非公共設施保留地計價並適用抵用地請領程序，一併辦理徵收補償，始符整體開發之立案本意，且方合公平原則。
⒊此外，被告另援引水利法第82條：「水道治理計畫線或
堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；未徵收者，為防止水患，並得限制其使用但不得逕為分割登記」及河川管理辦法第
7條第2項：「前項公告劃入河川區域內之公私有土地在未經變更公告劃出前，管理機關應依本法及本辦法相關規定限制其使用」等規定，主張其限制原告等使用系爭土地為合法。惟查，依臺北市政府80年11月2日府工二字第80072350號公告，包含本件系爭土地在內之周邊土地，係依據都市計畫法21條等規定劃定為堤防用地及行水區，並非以前揭水利法第82條或河川管理辦法第7條第2項等規定作為管制依據，此已可見被告上開所辯不實。且退步言之，前揭規定均僅片面限制人民權利，而未有相應補償措施，此依憲法第15條明定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」及司法院釋字第
440號解釋所揭：「人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償…」意旨，首揭水利法第82條及河川管理辦法第7條第2項等規定，均明有違憲疑慮，而不應適用。故被告現以該等違憲法令作為行政依據，並借詞「財政狀況」為由再三推託，即更無足採。
⒋再者，被告另抗辯原告並無請求徵收之公法上請求權等
節，亦屬無據。因查，本件原告等所有之系爭土地，既經被告因辦理防洪整治等計畫，而限制使用長達17餘年，此對於原告等依憲法第15條所保障之財產權，業已造成重大侵害，且亦係因公益形成之特別犧牲。再者，憲法有關財產權等基本權之規定，本係規範國家與人民間之權利義務關係，至被告所指水利法第82條、河川管理辦法第7條第2項及土地徵收條例第8條及第58條第2項等規定，均係基此制定，而不能逾越。故被告既已限制原告等之財產權利，則原告依據憲法第15條等規定，請求被告給予合理之補償，當屬適法有據。
⒌又針對本件原告請求之事項，被告應為權責機關：
⑴按被告現仍一再抗辯陳稱伊非徵收補償之主管機關，故主張原告不得對其所為函覆提起行政爭訟等云云。
惟查，依被告系爭書函，其說明項下第二大段均明載：「『本處』…，將編列經費依法辦理徵收」，此已顯見被告確為權責機關。又原告前於97年11月27日向臺北市政府提出徵收補償之申請，嗣係由被告覆函，此有被告97年12月5日北市工水河字第09707701100號函說明項下第一段載稱：「依奉交下台端等97年11月27日申請書辦理」等語足證。是倘被告並非本件之權責機關（假設語），何以針對原告之申請係由被告回覆？又何以被告一再陳稱其將編列經費依法辦理徵收？是益見被告現仍一再抗辯陳稱伊非徵收補償之主管機關等云，均顯屬卸責。
⑵另按學者蕭文生於「形式行政處分救濟方式之探討」
乙文中復指出：「…行政機關對特定生活事實並無作成行政處分之權限，但誤以為有管轄權，因而作出原本屬於其他機關依法應作成之行政處分。…由於管轄權之分配，基本上屬於行政體系內部分工的範圍，一般人民並不容易知悉，且所涉及者為公法事件的個案規制行為，因此在考量行政處分可能的存續力以及執行力問題下，此類無權處分有認為是形式行政處分之必要，人民自得對之提起訴願，而非僅是一項毫無法律效力的說明或意思表示。訴願受理機關受理此類訴願時，應先承認其合法性，再以該項行為不具備法律依據，為違法行為，撤銷該『形式行政處分』，並命無權處分機關將系爭個案移轉至有權機關處理，以保障訴願人權益。…」。
⑶退萬步言之，縱認被告並非權責機關，惟針對此內部
管轄權之分配，並非原告所能得悉，且在考量行政處分之存續力及執行力等問題下，本件至少亦仍有撤銷原處分，並判命被告將本件移轉至有權機關處理之必要。
⒍末查，謹就原告等請求依毗鄰非公共設施保留用地計價徵收之理由，說明如下：
⑴按：「原為農業用地經都市計畫變更為行水區土地，
在未依水利法徵收前，如經查明仍作農業使用且未違反水利法規及都市計畫書管制規定者，其於移轉或繼承時，准予仍有土地稅法第三十九之二第一項及農業發展條例第三十一條規定之適用…」，財政部85年3月27日，台財稅字第850153795號明著函示。經查，本件系爭土地在經被告公告限制使用前，原即為農業用地，有臺北市政府工務局前於80年8月5日核發之土地分區使用證明書可證。此亦經財政部臺北市國稅局以（86）財北國稅法令字第86045190號復查決定書，依相關規定免徵遺產稅在案。準此，財政部亦已認定系爭土地為農地，而非天然行水區，故被告與財政部既均同為政府機關，且財政部更為中央主管機關，則本件被告自無歧異認定而以行水區條件辦理徵收之理由。
⑵次按：「㈠查都市計畫『行水區』係屬都市計畫法第
三十二條所稱之使用分區之一種，係將原本即無法供都市發展之土地，依自然環境、地理形勢、使用現況而劃定；而『河道』則為都市計畫法第四十二條所稱之公共設施用地，係因都市發展需新闢人工河道而劃設，二者之畫設原則、目的與依據不同，惟均需透過都市計畫之法定程序為之，始有其效力。…」，內政部民國81年3月21日，台內營字第8178075號函示著有明文。經查，原告等所有之系爭土地，並非天然行水區，而係依都市計畫法所劃定之人工河道，係屬公共設施用地，故本件依都市計畫法第49條第1項本文：「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之。」等規定，更應依毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值辦理徵收補償，始符法平。
⑶再者，依臺北市政府80年11月2日府工二字第
80072350號公告，包含本件系爭土地在內之周邊土地，係依據都市計畫法21條等規定劃定為堤防用地及行水區，並非以前揭水利法第82條或河川管理辦法第7條第2項等規定作為管制依據。況該等規定均僅片面限制人民權利，而未有相應補償措施，均明有違憲疑慮，而不應適用。又本件原告係主張以憲法第15條請求被告機關給予合理之補償，洵屬適法有據。反觀被告現以該等違憲法令作為行政依據，並借詞「財政狀況」或「權責問題」為由再三推託、卸責，即更無足採。又原告等所有之系爭土地，並非天然行水區，而係依都市計畫法所劃定之人工河道，係屬公共設施用地，故本件依都市計畫法第49條第1項本文等規定，更應依毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值辦理徵收補償，始符法平，被告現僅執土地使用分區圖逕主張本件非公共設施保留地等云，實顯失公平。⑷末查，本件被告現係以「礙於經費考量」為由，故遲
未辦理徵收。惟本件為科學園區之開發案，關於徵收補償事宜，係採用區段徵收協議價購、補償與抵價地等方式進行。故如被告確實囿於政府財政因素致無法一併徵收本件系爭土地，則亦可依土地徵收條例第39條：「區段徵收土地時，應依第三十條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第三十一條至第三十四條規定補償之。」等規定，依抵價地方式折算抵付。此一方面無須另提撥經費而增加財政負擔，另亦可彌補原告等之財產損失。
㈢綜上所述，基於憲法第15條保障人民財產權之意旨，如國
家機關依法行使公權力，或因公用或其他公益目的之必要，致人民之財產遭受損失，形成個人為公共利益之特別犧牲者，國家即應予合理之補償，且此補償不僅需相當，更應儘速發給，此亦經司法院釋字第440、516等號解釋詳迭為陳明，均已如前述。本件情形，因被告辦理防洪整治等計畫，致原告等就系爭土地之財產權，因公益而生特別之犧牲，被告本應儘速辦理徵收補償，迺竟一再推託，全未予依法辦理，明有應作為而不作為之違法失當，究其原因乃於被告挾行政權之優勢恣意限制人民財產之使用權，同時顢頇地拒絕給予人民應有之補償，顯有違法與失當之行云云。
㈣提出土地登記謄本、被告北市工水河字第09764174900號
函、原告等所提申請書、被告北市工水河字第09707701100號函、本件訴願決定書、臺北市政府府工二字第80072350號公告、財政部台財稅字第850153795號函示、臺北市政府工務局核發之土地分區使用證明書、財政部臺北市國稅局，86財北國稅法令字第86045190號復查決定書、內政部台內營字第8178075號函示等件影本為證。
四、被告主張：㈠被告所為函復並非行政處分：
⒈按訴願法第3條及行政程序法第92條規定：「本法所稱
行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」，據此，行政處分必須是行政機關所為直接發生法律效果的法律行為，也就是對權利與（或）義務產生規制（Regelung）作用，或者說導致權利與（或）義務發生、變更、消滅或確認的行為。對人民的請求，單純答覆「所請暫從緩議」，或「俟未來某某條件具備時再行辦理」，視為單純的觀念通知。檢舉人請求國家機關作成處罰被檢舉人之行政處分的「請求」如果沒有「請求權」的存在為後盾，則國家機關對該「請求」拒絕又怎會對權利義務產生變動，進而定性為行政處分（ 翁岳生 編2000年版行政法第547頁至549頁）。
⒉次按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，
適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」，土地徵收條例第1條第2項、第2條、第14條、第19條分別定有明文。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部；而補償機關為臺北市政府甚明。從而，被告既非徵收補償之主管機關，則其所為上開函復，純屬針對原告之請求所為經辦事件之事實上敘述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，揆諸上開規定，並非行政處分，自不得對之提起行政爭訟（鈞院89年度訴字第2906號判決）。⒊經查，被告97年10月24日及97年12月5日函之內容，核
屬事實之敘述或理由說明，並未對原告之請求事件為准駁之意思表示，非訴願法所稱之行政處分。另依水利法第82條規定「水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；未徵收者，為防止水患，並得限制其使用，但不得逕為分割登記」；及河川管理辦法第7條第2項規定「劃入河川區域內之公私有土地在未經變更公告劃出前，管理機關應依本法及本辦法相關規定限制其使用」。被告依法辦理應無違誤。
㈡原告並無依「變更臺北市基隆河以東、雙溪南北兩側地區
主要計畫為北投士林科技園區案」暨「擬定北投士林科技園區細部計畫案」作成徵收補償處分之請求權：
⒈原告並無請求徵收之公法上請求權，依現行法原告尚無
徵收請求權之法律明文依據，合先敘明。而按大法官釋字第440號解釋文，係就臺北市道路管理規則對使用道路地下部分不補償之規定是否違憲部分提出解釋。原告所有之土地非屬都市○○道路用地，性質不同，尚不得比附援引，又徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之土地徵收條例第14條定有明文，被告無權作成核准徵收部分，原告所請於法不合。又按大法官釋字第
516號解釋文，係就行政法院就未依限發補償費，徵收不失效之決議是否違憲部分提出解釋。有關原告位於防潮堤與核定堤線間之土地，是否能於北投士林科技園區開發時一併徵收部分，查該等土地之都市計畫用地使用分區屬「河川區」，依規定無法併入北投士林科技園區區徵收案內辦理，惟未來被告將考量配合北投士林科技園區觀景堤防併同進行堤外河川區整體景觀規劃，屆時如須使用該等土地，則將依法辦理徵收。原告所有之土地迄未辦理徵收，則無應儘速發放補償費之情事。且土地徵收條例公布施行後，僅符合該條例第8條及第58條第2項規定之情形者，始得請求徵收。按土地徵收條例第8條規定，徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者；徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收。同條例第58條第1、2項規定，國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。徵用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。原告其狀況尚不符合前述請求徵收之規定，原告並無請求徵收之公法上請求權。故被告以河道整治之輕重緩急作為考量，若有施工計畫時，則依規定徵收工程所需用地，於法並無不合。是以，原告等請求徵收渠等臺北市○○區○○段二小段444-3及444-4等地號土地，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；此觀土地徵收條例第11、13、14、17、18、19、20、22等條之規定自明。本件系爭土地既未經徵收，原告請求被告給付系爭土地徵收補償費，於法未合，應予駁回。
⒉原告主張系爭土地在內之周邊土地，係依據都市計畫法
21條等規定為堤防用地及行水區，並非以水利法第82條或河川管理辦法第7條第2項等規定作為管制依據云云。按都市計畫法第21條規定，主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起三十日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。係為主要計畫核定後之發布，而系爭土地係屬河川區域，即受水利法及河川管理辦法之規範於法尚無不合。
⒊原告等請求依毗鄰非公共設施保留用地計價徵收云云。
按土地徵收條例第30條規定，被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。原告系爭土地屬河川區（鈞院卷第73頁之土地使用分區圖），非公共設施保留地，原告所請於法不合。
⒋原告主張系爭土地並非天然行水區，而係依都市計畫法
所劃定之人工河道，係屬公共設施用地云云。惟查，系爭土地依都市計畫使用分區編定為河川區，非屬都市計畫法第42條所設置之河道即非公共設施用地。且查，「河道用地」為都市計畫法第42條所稱之公共設施用地，係因都市發展需要新闢人工河道而劃設。釋字第326號解釋亦闡明，都市計畫法所稱「河道」係為都市發展之規劃所設置，故該河道所使用之土地原非河道，依都市計畫之設置始成為河道之公共設施等語。是以，系爭土地依都市計畫劃定為河川區，而非劃定為河道用地等語。
㈢提出臺北市議會97年10月20日議秘服字第09704425300號
函、被告97年10月24日北市工水河字第09764174900號書函、原告等97年11月27日申請書、被告97年12月5日北市工水河字第09707701100號書函、本件訴願決定書及土地使用分區圖等件影本為證。
五、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件及訴願決定書等件影本附被告答辯卷及訴願機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點敘明判決之理由。
六、被告系爭二函並非行政處分，訴願機關為訴願不受理之決定，並無不合：
㈠按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不
當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。…」；「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」；「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：…八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」，訴願法第
1條第1項前段、第3條第1項及第77條第8款各定有明文。又「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」，改制前行政法院62年度裁字第41號著有判例。
㈡且按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適
用其他法律之規定。」；「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」；「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」；「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」，土地徵收條例第1條第2項、第2條、第14條、第19條分別定有明文。又「所謂多階段處分係指行政機關作成之處分，須其他機關參與並提供協力始完成之情形。在多階段行政處分，雖有複數之行政行為存在，其中惟於最後階段直接向人民作成之行政行為，才具備行政處分之性質，至其他階段行為純係行政內部行為，不構成行政處分。是一併徵收之行政處分，性質上為多階段行政處分，直轄市或縣（市）政府所為實地勘查並作成勘查紀錄之行為，乃其前階段之行為，而此前階段之行政行為並未對外發生法律上之規制作用，使人民公法上權利義務關係發生變動，縱直轄市或縣（市）政府曾直接以公函將其結果送達於當事人，亦不得將之認係行政處分。」；「於土地所有權人提出一併徵收申請至准否一併徵收之處分作成前，需用土地人或市、縣地政機關應為之行為，僅屬一併徵收行政處分程序進行中之內部行為，況土地法並無明文規定土地所有權人有對需用土地人或市、縣地政機關為其他行為之請求權，自無再由土地所有權人就此程序中之行為一一提出申請之必要。苟因需用土地人或市、縣地政機關未為應為之行為，或所為之行為無法使核准徵收機關據以作成准予一併徵收之處分，土地所有權人應僅得對最終之核准徵收機關否准一併徵收之行政處分提起訴願、行政訴訟，而無對各個單獨之內部行政行為提起行政爭訟之餘地。」，最高行政法院93年度裁字第651號及94年度判字第1137號裁判意旨可資參照。是依前揭規定可知，本件系爭土地之徵收核准機關為內政部，補償機關為臺北市政府。且依前揭規定及上開裁判意旨，被告既非徵收補償之主管機關，則其所為系爭二函，即97年10月24日北市工水河字第09764174900號函復張民權等人並副知原告丙○○略以：「主旨：有關臺端等建議○○○區○○段○○段444-3及444-4號土地納入北投士林科技園區區段徵收範圍案…說明：…二、本處未來將配合北投士林科技園區開發案辦理觀景堤防及堤外河川地整體規劃，屆時如須使用旨揭用地，將編列經費依法辦理徵收。」等語；及97年12月5日北市工水河字第09707701100號函復原告等3人略以：「主旨：臺端等建議○○○區○○段○○段444-3及444-4號土地徵收補償案…說明：…二、有關旨揭土地位在基隆河右岸之堤線已依規定報請上級主管機關經濟部核定，並於78年4月24日公告，其後由於考量本府財政狀況，當時對於水道防護範圍內之土地未辦理徵收，並依法限制其使用；惟本處為配合『北投士林科技園區區段徵收』開發案辦理觀景堤防及堤外河川地整體規劃，屆時如須使用旨揭用地，將編列經費依法辦理徵收。三、至於該等土地毗鄰『北投士林科技園區區段徵收』，臺端等向本府訴求於『變更臺北市基隆河以東、雙溪南北兩側地區主要計畫為北投士林科技園區案』暨『擬訂北投士林科技園區細部計畫』等案，一併辦理徵收補償（或以抵價地等方式進行補償）事宜，因屬本府地政處土地開發總隊業務，同函副請該總隊卓處逕復。」等語，觀之該等函復內容，無非係針對原告之請求所為經辦事件之事實上敘述或理由說明，並不因而發生徵收補償之法律效果，該等函復之性質，並非行政處分，原告對之提起行政爭訟，揆諸前揭規定及裁判意旨，自非法之所許。是以原告對於該等函復提起訴願，訴願機關為訴願不受理之決定，並無不合。
七、原告訴請被告應依「變更臺北市基隆河以東、雙溪南北兩側地區主要計畫為北投士林科技園區案」暨「擬訂北投士林科技園區細部計畫案」二案，就原告等所有之臺北市○○區○○段二小段444-3及444-4等地號土地，依毗鄰非公共設施保留地計價並適用抵價地請領程序，作成辦理徵收補償之處分，於法未合：
㈠原告主張本件原告等所有系爭土地，經被告機關因辦理防
洪整治等計畫而限制使用，已造成原告等因公益之特別犧牲，依大法官釋字第440號、第516號等解釋意旨，應儘速給予合理之補償云云。按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪，故土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬需用土地人與國家間之函請土地徵收，以及國家與被徵收人間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係；亦即需用土地機關認其興辦公共事業有必要徵收私有土地，應檢具相關文件，依法定程序向徵收核准機關（內政部）申請徵收，至於有無必要申請徵收私有土地，需用土地機關具有裁量權，一般人民除法律別有規定外（如：土地徵收條例第8條、第57條、第58條），並無請求需用土地機關向國家申請徵收其所有土地之公法上請求權。是以通常情形僅由國家發動徵收程序，一般人民除法律別有規定外，尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。經查，本件原告雖請求被告依「變更臺北市基隆河以東、雙溪南北兩側地區主要計畫為北投士林科技園區案」暨「擬定北投士林科技園區細部計畫案」作成徵收補償之處分云云，惟原告所有系爭土地並無土地徵收條例第8條、第57條、第58條等情事，為兩造所不爭，則原告依法並無請求徵收系爭土地之公法上之權利；況徵收土地或土地改良物，由中央主管機關（內政部）核准之，土地徵收條例第14條定有明文，本件被告亦無權作成核准徵收之處分，合先敘明。而大法官釋字第440號解釋，係就臺北市道路管理規則對使用道路地下部分不補償之規定是否違憲部分所為之解釋，本件原告所有之系爭土地非屬都市○○道路用地，兩者性質不同，自不得比附援引。又大法官釋字第516號解釋，係就行政法院就未依限發補償費，徵收不失效之決議是否違憲所為之解釋，而有關原告位於防潮堤與核定堤線間之系爭土地，是否能於北投士林科技園區開發時一併徵收，經查該等土地之都市計畫用地使用分區屬「河川區」，依規定無法併入北投士林科技園區區段徵收案內辦理，惟被告函復所稱，未來將考量配合北投士林科技園區觀景堤防併同進行堤外河川區整體景觀規劃，屆時如須使用該等土地，則將依法辦理徵收等語，故被告係以河道整治之輕重緩急為考量，若有施工計畫時，則依規定徵收工程所需用地，並無不合。是以被告上開函復僅表明將來視需要可能辦理系爭土地之徵收，並非核准系爭土地之徵收（依法由內政部核准，被告並無相關權限）。原告所有之系爭土地既未辦理徵收，依法亦無應儘速發放補償費之情事（依法由系爭土地所在之直轄市政府轉發之，被告亦無相關權限，土地徵收條例第19條參照），此觀土地徵收條例第11、13、14、17、18、19、
20、22條等規定自明。是以本件系爭土地既未經徵收，原告請求被告作成核發徵收補償費之處分，觀之前揭規定及說明，於法亦有未合。
㈡原告主張系爭土地在內之周邊土地，係依據都市計畫法21
條等規定為堤防用地及行水區，並非以水利法第82條或河川管理辦法第7條第2項等規定作為管制依據云云。按都市計畫法第21條第1項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起三十日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」，係有關主要計畫核定後發布之規定。次按「水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；未徵收者，為防止水患，並得限制其使用但不得逕為分割登記。」，水利法第82條定有明文；又「前項公告劃入河川區域內之公私有土地在未經變更公告劃出前，管理機關應依本法及本辦法相關規定限制其使用。
」，河川管理辦法第7條第2項設有規定；經查，本件系爭土地係屬河川區域，有土地使用分區圖（本院卷第73頁）可稽，該等土地應受水利法及河川管理辦法之規範，於法並無不合。
㈢原告主張依毗鄰非公共設施保留用地計價徵收云云。按土
地徵收條例第30條第1項規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。」，原告系爭土地屬河川區，非公共設施保留地，原告上開主張，於法不合。
㈣原告主張系爭土地並非天然行水區，而係依都市計畫法所
劃定之人工河道，係屬公共設施用地云云。惟查，系爭土地依都市計畫使用分區編定為河川區，有土地使用分區圖（本院卷第73頁）可證，故非屬都市計畫法第42條所設置之河道即非公共設施用地。且「河道用地」為都市計畫法第42條所稱之公共設施用地，係因都市發展需要新闢人工河道而劃設，此觀之大法官釋字第326號解釋亦闡明，都市計畫法第42條第1項第1款所稱「河道」，係指依同法第3條就都市重要設施作有計畫之發展，而合理規劃所設置之河道而言。至於因地勢自然形成之河流，及因之而依水利法公告之原有「行水區」，雖在都市計畫使用區之範圍，仍不包括在內等語。是以系爭土地依都市計畫劃定為河川區，而非劃定為河道用地，並非屬於公共設施用地。
原告上開主張，並非可採。
八、從而，被告所為之系爭二函並非行政處分，訴願機關為訴願不受理之決定，於法並無違誤。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求判命被告應依「變更臺北市基隆河以東、雙溪南北兩側地區主要計畫為北投士林科技園區案」暨「擬訂北投士林科技園區細部計畫案」二案，就原告等所有之臺北市○○區○○段二小段444-3及444-4等地號土地，依毗鄰非公共設施保留地計價並適用抵價地請領程序，作成辦理徵收補償之處分云云，於法未合，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中華民國98年10月22日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官林樹埔
法官林玫君法官蕭忠仁上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年10月22日
書記官蕭純純