裁判字號：臺中高等行政法院103年訴字第241號判決
裁判日期：民國103年12月18日
裁判案由：政府採購法
臺中高等行政法院判決
103年度訴字第241號103年12月4日辯論終結原告高明營造股份有限公司代表人林煥𤍤訴訟代理人 呂勝賢 律師被告臺中市政府水利局代表人 劉振宇 訴訟代理人 李淑女 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺中市政府中華民國103年4月9日府授法申字第1030067169號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告參與被告「臺中市○○○○道分支管網暨用戶接管工程（4）第二標」（下稱系爭工程）採購招標案，於民國（下同）102年9月24日開標結果，原告所載總標價為最低總標價，因低於底價百分之七十，被告依政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序，請原告於3日內提出說明。原告於同年9月25日提出有能力履約之書面說明等資料具體表示，其有專業能力、財力健全，足以如期完成系爭工程。嗣後雖經原告於102年10月11日以102高明（污水）字第101101號函表明其因錯估工項、標價過低，無力施作為由，請求被告不予決標予原告，然經被告評估後仍於102年10月11日決標予原告，102年10月18日以中市水秘字第1020056551號函通知原告得標，並於102年10月21日公告決標結果（下稱決標公告）。原告對於決標公告不服，於102年10月31日以102高明（污水）字第103101號函向被告提出異議，被告於102年11月8日以中市水污工字第1020061269號函（下稱102年11月8日系爭函）通知原告繳納履約保證金及辦理訂約事宜。原告不服102年11月8日系爭函，又於102年11月15日以102高明（污水）字第111501號函提出異議，被告於102年11月29日以中市水污工字第1020065116號函（下稱102年11月29日異議處理結果）復原告有關決標結果及102年11月8日系爭函異議案之異議處理結果為維持原決定，並通知原告其拒不簽約，將依約不予發還所繳納之押標金，並將依政府採購法第101條、第102條相關規定辦理。原告不服，提出申訴，經臺中市政府採購申訴審議判斷駁回原告之申訴。原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠依行政程序法第8條、政府採購法第1條、第6條第1、2項、
第11條第1項、第46條第1項等規定，足見採購機關於採購行為訂定底價時，應本於公平，並以誠實信用之方法，依圖說、規範、契約並考量成本、市場行情及政府機關決標資料逐項編列，並應保護人民正當合理之信賴，訂定合理公平之底價，並保護參與投標者對於底價之合理公平之信賴。
㈡查系爭標案之工程，其中工程項目工項ψ500mm短管推進施
工費，監造設計單位「億美工程顧問有限公司」（下稱億美公司）及被告於向市場廠商詢價時，其報價不含管材之費用每公尺均已在新臺幣（下同）30,000元以上，且被告於開標後102年10月29日召開之系爭工程檢討會議，億美公司副總經理 林峻廷 當場說明表示，當初被告實因礙於經費預算不足之限制，因此忽視工程項目單價之合理性，被告就該工項ψ500mm短管推進施工費每公尺僅編列22,094元，背離市場合理價格而以不合理之低價編列，已有失誠實信用，並違背前揭行政程序法及政府採購法有關底價訂定應具之公平合理，並保護投標廠商之正當合理信賴；嗣原告於得標後，經本標案之設計單位億美公司轉知本標案編列標單當時所為詢價之廠商之一「舜順工程行」，「舜順工程行」向原告所為報價，不含推進高程、推進用管材及鏡面等之價格，每公尺施工費即高達28,000元，若再加推進用管材及鏡面等，每公尺均在30,000元以上。原告因基於信賴被告編列工程項目及單價之專業及公平合理性，導致錯估該工項，只填寫14,978元，但如前述，惟市場廠商報價每公尺均在30,000元以上，致使原告因標價過低，無力承攬及施作，前並先後分別以原告102年10月11日102高明（污水）字第101101號函、102年10月31日102高明（污水）字第103101號函、102年11月15日102高明（污水）字第111501號函向被告 陳明 及異議在案，並多次以口頭為申訴聲明異議，請被告確實審酌不應決標予原告，並請被告撤銷本標案之決標公告而准予發還本標案之押標金，然被告仍於102年10月21日為決標之公告，而未能確實審酌施作能力及公平合理性，逕為決標公告，此實與政府採購法令原意及相關規定有違。
㈢依系爭工程預算及標價之對照表可知，本件工程項目ψ500m
m短管推進施工費之工項為主要工項，依預算編列之單價為22,094元，數量741.00公尺，複價為16,371,654元，佔本件工程底價金額81,150,000元約20.2％；原告以單價14,978元投標而得標，如前所述，較之市場詢價最低價格在30,000元以上，等於原告每施作1公尺至少要賠1公尺之造價；原告以單價14,978元，複價11,098,698元投標而得標，市價若以單價30,000元計算，複價則為22,230,000元，等於原告未施作至少要賠11,131,656元（按應為11,131,302元），且如前述，此價格尚不含管材費用。本工程預算及底價編列之不合理不公平可見一般。
㈣本件系爭工程被告雖公告各單項之詳細價目表，惟原告乃以
各個單項進行成本評估考量，因此原告信任被告編列各項單價之專業及合理性，本件系爭工程僅以總價招標、投標，因而原告公司據此評估而以總價55,845,000元投標而得標，原告投標總價55,845,000元與預算金額82,379,336元比為67.79％（計算式：55,845,000/82,379,336＝67.79％），乃除本項ψ500mm短管推進施工費因誤信單價編列之專業及合理性致錯估該工項外，其餘工項以預算比67.79％得標則應屬合理而有能力施作；但因系爭工項誤信其單價編列之專業及合理性致錯估該工項，且系爭ψ500mm短管推進施工費占系爭工程之主要部分，其數量為741公尺，複價為16,371,654元，而原告以單價14,978元投標而得標[按此單價係以原告投標總價55,845,000元與預算金額82,379,336元比為67.79％計算，22,09467.79％=14,978（四捨五入）]，如前所述，較之市場詢價最低價格在30,000元以上，原告以單價14,978元，複價11,098,698元投標而得標，市價若以單價30,000元計算，複價則為22,230,000元，等於原告未施作至少要賠11,131,656元（按應為11,131,302元）。本工程預算及底價編列之不合理不公平可見一般。
㈤系爭標案之工程項目工項ψ500mm短管推進施工費，被告為
第一次採用ψ500mm短管推進施工方式，被告應知悉並注意此施工方式之技術及設備並不普及亦不成熟，參與投標之廠商對此項工項之施工方式、施工能力及耗費成本等，當應仔細詢價訪查，並據實合理編列該工項之單價，以免誤導廠商，致影響公共工程之施工品質；被告於前開申訴審議程序主張系爭ψ500mm短管推進施工費該工項每公尺編列22,094元，乃由被告「委託專業設計單位，參酌市場行情、相關標案標價及整體工程考量編列」，經查本件標案之設計單位為億美公司，則被告應提出設計單位就系爭工項ψ500mm短管推進施工費編訂單價價格之相關資料；並說明其所稱「參酌市場行情」之市場行情資料為何？市場行情詢價之對象為何？詢價對象之報價資料及報價價格為何？其所稱參酌「相關標案標價」之標案為何？其標價為何？及其所稱「整體工程考量」具體內容為何？又係依據何公式及如何計算編列系爭ψ500mm短管推進施工費該工項每公尺22,094元？並有向億美公司函查有關其就系爭工項ψ500mm短管推進施工費編訂單項價格之相關資料之必要。
㈥被告於開標後，於102年10月29日召開之系爭工程檢討會議
，會議由被告污水工程科科長 林殷瑋 主持，本件工程之設計監造單位億美公司則由其副總經理林峻廷及監造主任 黃建升 出席，原告亦指派承辦人員 陳進通 到場，因本件系爭工程招標後，有關系爭ψ500mm短管推進施工費編訂單項價格引發爭議，於會後經被告污水工程科科長林殷瑋向億美公司之副總經理林峻廷詢問為何會如此編列該單項價格，億美公司之副總經理林峻廷當場說明表示當初被告實因礙於經費預算不足之限制，將系爭ψ500mm短管推進施工費該工項每公尺僅編列22,094元，因此被告確實忽視工程項目單價之合理性，污水工程科科長林殷瑋則向林峻廷表示，請億美公司提供當初詢價之廠商予原告為協助。原告也因為參考系爭工項每公尺僅編列22,094元之價格，因此才會在詢價時經不知情之廠商報價與上開編列之單價比較誤認為尚屬合理，而以22,094元之67.79％即單價14,978元，複價11,098,698元投標，致使遭誤導而降低總價以55,845,000元得標。如前所述，開標後經訪價市場廠商報價每公尺均在30,000元以上，其中包括本標案之設計單位億美公司轉知本標案編列標單當時所為詢價之廠商之一「舜順工程行」，「舜順工程行」向原告所為報價，不含推進高程、推進用管材及鏡面等之價格，每公尺施工費即高達28,000元；另家原告所詢價之對象「富維技術股份有限公司」，其負責人 張明富 表示本件工程之系爭工項，設計監造單位之億美公司亦曾向其詢價，並表示系爭工項每公尺費用至少在30,000元以上，均與系爭ψ500mm短管推進施工費該工項每公尺僅編列22,094元，相差甚遠。㈦本件工程經廢標後，另於102年12月13日重新招標，由「冠
成水電工程有限公司」（下稱冠成公司）以69,600,000元得標，其得標之預算比為84.49％，而冠成公司在本標案於102年9月24日第一次招標時，亦參與投標，其投標金額為61,500,000元，在短短不到3個月時間，冠成公司之標價提高了8,100,000元，且其得標價69,600,000元較原告之原得標價55,845,000元高出13,755,000元，其得標之預算比84.49％（計算式：69,600,000/82,379,336＝84.49％），較原告第一次得標之預算比67.79％則高出16.7％（計算式：84.49％－67.79％＝16.7％）。足見，冠成公司在第一次投標時亦被系爭ψ500mm短管推進施工費僅編列22,094元所誤導，因此投標總價僅填載61,500,000元，在第二次重新招標時，已知出現本件爭議情況下，因此察知系爭ψ500mm短管推進施工費僅編列22,094元，偏離市場合理價格之不合理，因而再仔細估算考量而大幅提高標價，故在本件工程標案第二次重新招標時，冠成公司其投標底價乃提高為69,600,000元，足堪佐證。
㈧本件原告雖於102年9月25日具文表示有能力施作，但本件原
告所出具表示有能力施作之函文係以制式之格式及制式內容為覆，並未經實質審核評估，且嗣後發現本件標案因依被告該工項ψ500mm短管推進施工費每公尺僅編列22,094元，遠低於市場廠商報價每公尺均在30,000元以上，致使標價過低，無力承攬及施作，除即多次以口頭為申訴聲明異議，並於102年10月11日當日早上9點前即指派專人將102年10月11日102高明（污水）字第101101號函至被告掛件收文，向被告陳明異議在案，並事先多次以口頭為申訴聲明異議，又續以102年10月31日102高明（污水）字第103101號函、102年11月15日102高明（污水）字第111501號函再為申訴聲明異議，請被告確實審酌不應決標予原告。被告嗣後延遲始以102年10月18日中市水秘字第1020056551號函為通知決標，復遲於102年10月21日始為決標之公告。惟原告如前述已一再以口頭聲明異議，並於102年10月11日一大早9點前即掛文收件以書面具函表示異議，請求確實審酌施作能力勿為決標，然被告卻置若罔聞，而未能確實審酌施作能力，逕為決標並公告，此實與政府採購法令原意及相關規定有違。
㈨依前揭行政程序法第8條規定、政府採購法第1條、第6條第1
、2項及第58條規定：「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。」上開政府採購法相關規定之立法主要目的之一在於確實避免影響工程進度暨施工品質，為適當之採購決定。本件原告標價最低係因估算工價時受誤導而有誤，致標價總額55,845,000元僅為底價之68.8％（本工程底價為81,150,000元），嚴重偏低，乃符合政府採購法施行細則第79條：「本法第58條所稱總標價偏低，指下列情形之一：一、訂有底價之採購，廠商之總標價低於底價百分之八十者」之情形，因此被告未當場決標予原告而保留決標；又依行政院公共工程委員會99年4月29日工程企字第09900165330號函所附修正「依政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之80案件之執行程序」第5項次第2點規定：「最低標未於機關通知期限內提出說明，或提出之說明經機關認為顯不合理或尚非完全合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形者，不通知最低標提出差額保證金，逕不決標予該最低標。該最低標表示願意提出差額保證金者，機關應予拒絕。」從而最低標廠商是否有標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，應由被告依個案確實審認，非一經最低標廠商於期限內提出說明，即應決標予該最低標廠商。如前所述，本件於被告102年10月21日為決標之公告前，原告已一再以口頭聲明異議，並於102年10月11日一大早9點前即掛文收件以書面具函表示異議，表明確實無施作能力，而請求被告確實審酌施作能力勿為決標予原告，然被告卻置若罔聞，於審核得標廠商之會議時，未經通知原告到場之情形下，即草率作成決標予原告之決定，被告對於原告口頭及書面異議，卻故意略置原告標價最低係因受不正誤導之事實於不論，顯非適法，因而未能確實審酌施作能力，逕為決標並公告，此實與上開政府採購法令及相關規定有所違背。㈩如前所述，是否決標予最低標廠商，決標予最低標廠商是否
適法適當，影響得標廠商之法律上及經濟上利益至巨，原告雖為得標廠商自可就決標行為提出異議。此於另件「訴91336號」採購申訴案亦肯認申訴廠商雖為得標廠商亦可就決標行為提出異議，並認為申訴廠商未辦理簽約，非無正當理由。
被告訴訟代理人於103年7月15日庭提之拒絕往來廠商資料（
參見 鈞院 卷第92頁），上載標案名稱為另件之「臺中市○○○○道分支管網暨用戶接管工程（4）第一標」，並非本件之第二標。況且本件除請求被告不得將原告為拒絕往來廠商刊登政府採購公報外，並請求撤銷臺中市政府103年4月9日府授法申字第1030067169號採購申訴審議判斷及被告原異議處理結果，及撤銷本標案之決標公告並發還本標案之押標金等，非無訴訟權利之必要。又被告102年11月29日函第5點雖載稱將另函通知原告依政府採購法第101、102條規定刊登政府採購公報，但被告迄未發函通知原告。再者，本件「第二標」及上開另件「第一標」工程，乃於102年9月24日原均由原告公司得標，惟因第一標被告於102年10月2日即為決標，因此，原告對第一標因未能依法於時限內即時異議、申訴，為此主動發函表示願放棄第一標標案工程，並接受招標機關依政府採購法相關法令規定處理（參見鈞院卷第95、96頁）；惟本件第二標與上開第一標之情況迥異，本件原告雖於102年9月25日以制式格式及內容形式上具文表示有能力施作，但嗣後發現本件標案因依招標機關該工項ψ500mm短管推進施工費每公尺僅編列22,094元，遠低於市場廠商報價每公尺均在30,000元以上，致使標價過低，無力承攬及施作，除即多次以口頭為申訴聲明異議，並於102年10月11日當日早上9點前即指派專人將102年10月11日102高明（污水）字第101101號函至招標機關掛件收文，向被告陳明異議在案（參見鈞院卷第93、94頁），並再多次以口頭為申訴聲明異議，一再請求被告確實審酌不應決標予原告公司。被告於申訴審議判斷時之102年12月27日陳述意見書雖主張於102年10月11日即決標予原告，惟此並無任何文書資料佐實，亦未通知原告，實啟人疑竇；被告嗣後延遲以102年10月18日中市水秘字第11020056551號函為通知決標，再者，被告復遲於102年10月21日始為決標之公告。退而言之，假設被告確實於102年10月11日為決標，惟原告如前述已一再以口頭聲明異議，並於102年10月11日一大早9點前即掛文收件以書面具函表示異議，請求確實審酌施作能力勿為決標，然被告卻置若罔聞，而未能確實審酌施作能力，逕為決標並公告，此實與政府採購法令原意及相關規定有所違背。原告已依法一再異議申訴在案，被告所為決標實於法無據，於理不合。億美公司有關本件系爭工程，其中工項ψ500mm短管推進施工費，就該施工費編訂單價價格所為「參酌市場行情」之市場行情資料為何？市場行情詢價之對象為何？詢價對象之報價資料及報價價格為何？參酌「相關標案標價」之標案為何？相關標案之標價為何？「整體工程考量」具體內容為何？又係依據何公式及如何計算編列系爭ψ500mm短管推進施工費該工項每公尺標價？此外，其他就該施工費編訂單價價格之參考及依據資料等為何？俱未能提供完整資料以供採購申訴審議委員會及鈞院判斷之證據資料，徒以103年1月22日億管字第10301015號函復被告空言表示系爭底價為合理，實無憑採。
按億美公司103年7月25日億管字第10307028號函（參見鈞院
卷第100頁），然：依其說明二所載，億美公司表示於編列預算曾詢問相關廠商ψ500mm短管推進之市場行情，得到每公尺單價25,000至28,000元之價格，則億美公司究係何時及詢問那幾家相關廠商？受詢問之各家廠商之報價各為何？又依其說明三所載，億美公司表示於編列預算同時並參考同期已發包工程如「臺中市○○○○道分支管網暨用戶接管工程
（5）」契約單價，管徑500mm推進每公尺21,084元，及「臺中市○○○○道分支管網暨用戶接管工程（2）第二分標」，管徑400mm推進每公尺15,062元，則上開「臺中市○○○○道分支管網暨用戶接管工程(5)」及「臺中市○○○○道分支管網暨用戶接管工程（2）第二分標」契約單價係由何人於何時所提供？上開契約單價分別為21,084元、15,062元均遠低於億美公司所詢問相關廠商得到每公尺單價25,000至28,000元之市場行情價格，億美公司為何又據為編列預算之參考？上開「臺中市○○○○道分支管網暨用戶接管工程（5）」管徑500mm推進及「臺中市○○○○道分支管網暨用戶接管工程（2）第二分標」管徑400mm推進之工程項目單價為何？工程項目單價編列之依據為何？依其說明四所載，億美公司表示說明二之市場單價適用於小規模工程，則其所謂「小規模」及「大規模」工程之區分標準為何？又其所謂「基於工程規模愈大及數量愈多，則其採購成本則愈低原則」，則所謂工程規模及數量，與採購成本高低之對應關係及成本高低比例變化為何？億美公司表示，說明二之單價25,000至28,000元之價格適用於小規模工程，依說明二所載示，億美公司於編列預算詢問相關廠商時，有無告知相關廠商工程規模？有無請相關廠商依工程規模報價？有無告知相關廠商本件工程規模為預算接近1億元，請相關廠商依此工程規模報價？若無，為何不直接告知相關廠商本件工程規模為預算接近1億元，並請相關廠商依此工程規模報價，並進行詢價？億美公司表示本件工程預算接近1億元，市場單價應有下調空間，則本件工程預算接近1億元應適用之工程單價為何？又是如何依小規模工程所適用之25,000至28,000元價格進行調整？再者，本件工程預算雖接近1億元，但並非全部均為ψ500mm短管推進工程，則本件工程預算接近1億元與工程預算較低之「小規模」工程，對ψ500mm短管推進工程項目之市場單價有何不同差別？依其說明五所載，億美公司表示目前所知並無特別公式計算每公尺標價，億美公司考量原則以說明二至四為基準，則上開疑問更有再函詢究明，並請億美公司及被告提供系爭ψ500mm短管推進工程編訂單價價格之參考及其依據等相關完整全部資料。次按，被告訴代103年8月5日庭提之億美公司102年7月22日億管字第10207019號函（參見鈞院卷第111頁），該函之附件為空白，且依函文說明三所載隨函檢附：「修正後『臺中市○○○○道分支管網暨用戶接管工程⑷第一標及第二標』工程預算書」，被告訴代並未隨函提出；又，上開說明三所載隨函檢附為「修正後」之工程預算書，顯見億美公司在之前已曾先檢送至少乙份之工程預算書；依函文說明二所載：「經本公司重新市場訪價，將調整ψ500mm短管推進施（工）費單價並補充編列地下障礙物處理費。」足見，億美公司應係函復被告表示於上開復函所載日期102年7月22日後將再重新市場訪價，並依此將再調整ψ500mm短管推進施工費，顯見先前並無訪價，或所為訪價不足據為編列單價之依據，並且表示將「補充編列地下障礙物處理費」，則為何要「補充編列地下障礙物處理費」？依函文主旨及說明一所載，上開復函係為函復被告102年7月17日中市水污工字第1020036614號函，其緣由係被告為處理有關系爭工程公開閱覽民眾疑義，則應命被告提出上開102年7月17日中市水污工字第1020036614號函，及民眾對系爭工程公開閱覽之疑義相關資料及內容為何？綜上，顯有函請億美公司及被告提供系爭工程各修正前及修正後之工程預算書，以及修正前及修正後之工程預算書中有關系爭ψ500mm短管推進工程編訂單價價格之參考及其依據等相關完整全部資料。再按，被告訴代103年8月5日庭提之3家廠商估價單（參見鈞院卷第112、113、114頁），上開被告訴 代庭 提之億美公司提供3家廠商報價，最高25,000元，最低21,500元，及另家報價為23,900元，與億美公司上開103年7月25日億管字第10307028號函，其說明二所載於編列預算所詢問相關廠商ψ500mm短管推進之市場行情為每公尺單價25,000至28,000元之價格，完全不符，上開庭提之3家廠商估價單顯不為億美公司所採用為編列預算之依據。又按，億美公司103年7月25日億管字第10307028號函附之單價分析表，惟上開單價分析表即為本件主要爭議之所在，本件所爭議及應調查究明者，即如前述，亦即上開單價分析表所編列ψ500mm短管推進單價價格之參考及其依據等相關完整全部資料為何，如前述，應速請億美公司及被告提供系爭ψ500mm短管推進工程編訂單價價格之參考及其依據等相關完整全部資料。另依，被告103年8月13日中市水污工字第1030051033號函所檢送本件系爭工程原處分卷宗補充資料附件1中乙紙「臺中市○○○○道分支管網暨用戶接管工程（4）第一標推進工程報價單」上載「ψ500mm短管推進施工費」，其數量「1,376」公尺，每公尺單價「32,000」元，足見本件被告編列單價確實偏離市場行情價格。
按本件被告所訂系爭ψ500mm短管推進施工費工項每公尺單
價22,094元，訴外人建堡營造有限公司（下稱建堡公司）曾以102年7月10日堡（102）字第071003號函提出疑義，隨函所提出各廠商有關系爭ψ500mm短管推進工項單價有32,000元、28,700元、25,222元（按加註：ps以上報價⑴工作井不含人孔材料及框蓋材料費）；嗣又再以102年7月18日堡（102）字第071801號函提出疑義，隨函並提其訪價之廠商有關系爭ψ500mm短管推進工項單價為33,560元（參見鈞院卷第1
74、175頁）；建堡公司並於上開函指出本標案推進管之深度之地質資料研判地層為卵礫石層，經該公司尋訪市場推進施工單價與該單價有明顯落差（預算單價低），因此建堡公司投標之標價提高為72,300,000元（參見鈞院卷第158頁決標公告），較原告之投標價55,845,000元，高出16,455,000元（72,300,000－55,845,000＝16,455,000）。足見，被告所訂系爭ψ500mm短管推進施工費工項每公尺單價22,094元，乃偏離市場行情，原告因而致遭誤導。次按，又由訴外人建堡公司上開102年7月10日堡(102)字第071003號函說明二所載：「預算書詳細價目表項次壹.一.1ψ500mm短管推進施工費單價15,394元/M，依地質鑽探報告表示，本標案推進管之深度之地質資料研判地層為卵礫石層，經本公司尋訪市場推進施工單價與該單價預算有明顯落差（預算單價低）。」足證，被告原所訂系爭ψ500mm短管推進施工費工項每公尺單價竟僅有15,394元，嚴重偏離市場行情，原告因而才會遭誤導。本件原告雖於102年9月25日具文表示有能力施作，但觀諸原告所出具表示有能力施作之函文即「最低標廠商總標價低於底價百分之八十業務單位處理情形紀錄㈠」，為一制式格式之表格，其內容則載謂：「本公司因長期施作市○○○○路工程，在機具設備及車輛等皆齊備，施工作業人員充足，公司財力健全無慮，有能力如期完成本工程。」，乃以籠統文字泛稱有能力施作，顯見係以制式之格式及制式內容為覆，並未經實質審核評估，因原告遭誤導，因而誤認為本施作系爭工程，應該如原告先前所承攬施作市○○○○路工程所需機具設備及車輛、作業人員等無異，未料及係採以往所未見之短管推進施工方式，所需之機具設備及車輛、作業人員等迥異，又如前開函所載，本工程標案之施工地點之地質，依地質鑽探報告，本標案推進管之深度之地質資料研判地層為卵礫石層，根本不適合採用短管推進施工方式，亦因而被告所發包之工程從未採用此一施工方式，遽然採用此一不適宜本標案為卵礫石層之短管推進施工方式，實大出人意料，背離常情。
綜上，原告就參與被告系爭工程投標，對被告102年10月21
日所為決標公告結果，早於決標前即以102年10月11日102高明（污水）字第101101號函等書面向被告陳明及異議在案，且在發函之前並多次以口頭為申訴聲明異議，請被告確實審酌不應決標予原告，然被告仍於102年10月21日為決標之公告，所為決標難認適法適當。如前所述，對於本標案之決標結果之適法性及其公平合理妥當性均有疑義，並經異議在案，則有關本標案後續之繳納履約保證金及訂約事宜，自應撤銷，被告乃以102年11月8日系爭函、102年11月29日異議處理結果通知依本案投標須知第48條規定，所繳納之押標金，不予發還，並另函通知將依政府採購法第101、102條相關規定辦理後續事宜之決定，尚應認核屬於法有違，本件原告不訂約乃有正當理由，原告既業於決標前表明無力施作，且本標案編列價格不具合理性，被告所為決標不適法，自應撤銷本標案之決標公告並發還本標案之押標金，且不得為刊登政府採購公報之行為等情。並聲明求為判決⒈臺中市政府103年4月9日府授法申字第1030067169號採購申訴審議判斷、被告102年11月29日異議處理結果、原處分（決標公告及被告102年11月8日系爭函）均撤銷。⒉發還本標案之押標金。⒊不得刊登政府採購公報。
三、被告則以：㈠程序部分：
⒈按廠商對於機關辦理採購，對於採購過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日提出異議。
招標機關應自收受異議之次日起15日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。又按廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第2項所定期限不為處理者得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日內依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面申訴。申訴逾越法定期間或不合法定程式者，不予受理。政府採購法第75條第1項第3款、第2項、第76條第1項、第79條分別定有明文。
⒉查本件原告於102年10月31日以102高明（污水）字第1031
01號函對被告102年10月21日所為決標公告提出異議，依臺中市政府採購申訴審議判斷書判斷理由認被告102年11月8日及11月29日均非針對原告所提異議所為處理結果之通知，亦即認被告尚未依政府採購法第75條第2項前段規定之15日內期限為適當之處理，則依政府採購法第76條第1項中段「招標機關逾前條第2項所定期限不為處理者」，得於期限屆滿之次日起15日內申訴，是本件原告於102年10月31日異議，被告未於15日內為適當之處理，原告至遲應於102年11月31日前申訴，始合於法定期間，然原告遲至102年12月12日始提出本件申訴，早已逾「期限屆滿之次日起15日內」，故其申訴已逾法定期間，應不予受理，合先敘明。
㈡實體部分：
⒈本件系爭工程由原告於102年9月24日得標，惟原告於102
年10月11日所發102高明（污水）字第101101號函主旨明載：「……因本公司錯估工項，致使標價過低、無力施作，……。」說明三明載：「本公司於9月27日進行準備施工程序時，發現本公司漏估或錯估該兩標案的ψ500mm短管推進施工費。」基此可知，原告係因可歸責於自己之事由而錯估，雖其另於被告所為決標公告結果異議時表示：
「因本公司信任貴局編列之專業及合理性，致錯估該工項，只填寫15,000元左右。」惟查，被告有關底價之訂定係委託億美公司依據市場行情訂之，且期間曾經訴外人建堡公司就部分單價提出疑義，嗣經億美公司重新市場訪價，有關系爭ψ500mm短管推進施工費結果每公尺單價分別為21,500元、23,900元、25,000元，有億美公司函文及估價單可稽，故系爭ψ500mm短管推進施工費已調高為單價22,094元，核與市場行情相當，並無過低。況且，原告訴訟代理人於準備程序時亦坦承「原告本身詢價也是約15,000元」，是原告主張伊就系爭工項施工費僅編列單價14,987元（按應為14,978元），係受被告誤導所致，顯非事實。
又查，原告投標時就ψ500mm短管推進施工費僅編列14,987元（按應為14,978元），核與被告所編列之22,094元尚相差8,016元（按應為7,116元）之多，自難謂係因被告低估工項費用所致。況且，本件係總價決標，倘原告認被告編列單價過低，當可在總價上修正，詎料，本件原告非但未在總價修正，反而以底價之68.8％得標，更何況，被告編列之單價確經委託專業顧問按市場價格編列，業經鈞院向億美公司函查，億美公司亦檢送該工項之單價分析表供鈞院參考，足見被告所編列之單價，並無不合理之處。再者，本件次低標廠商投標價格為底價之75.4％，足徵原告及其他廠商之投標價格並非受系爭工項單價之影響，是其所稱因信任被告專業致錯估工項，自無足採。
⒉按政府辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總
標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商，政府採購法第58條固定有明文，惟其立法目的在於避免影響工程進度暨施工品質及為適當之採購決定，本件原告參與系爭工程招標，因其投標總標價為最低總標價，然其投標價格明顯偏低，僅為底價之68.8％，被告遂依前開規定及同法施行細則第79條等規定未當場決標予原告而保留決標，並依行政院公共工程委員會99年4月29日工程企字第09900165330號函意旨通知原告提出說明，而原告於102年9月25日亦以文字表示「本公司因長期施作市○○○○路工程，在機具設備及車輛等皆備齊，施工作業人員充足，在施工能力及品質挖管皆有一定的水準，公司財力健全無慮，有能力如期完成本工程之施作」等語。被告經審究原告過去履行臺中市政府相關工程之實績，故認定原告就本案確有正常履約之可能性後於102年10月1l日決標，並於102年10月18日將決標決定通知原告，嗣經原告提出申訴，經臺中市政府採購申訴審議判斷將申訴駁回，始於103年5月7日刊登政府採購公報，故被告所為並無任何違法或不當之處。
㈢綜上所述，本件被告所為之決標公告並無任何違法或不當之
處，自無撤銷之餘地，故原告請求顯無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：本件申訴有無逾越法定期間？本件系爭工程中工程項目ψ500mm短管推進施工費之工程預算偏離市價，可否做為原告完成投標後請求被告不決標予渠之依據？被告所為決標公告及通知原告繳納履約保證金及辦理訂約之程序，是否適法？經查：
㈠本件申訴有無逾越法定期間？
⒈按「廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結
之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：……三、對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起10日。但至遲不得逾決標日之次日起15日。」、「（申訴）廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第2項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。地方政府未設採購申訴審議委員會者，得委請中央主管機關處理。」為政府採購法第75條第1項第3款及第76條第1項定有明文。
⒉查本件原告於102年10月31日以102高明（污水）字第1031
01號函對被告102年10月21日所為決標公告提出異議，被告於102年11月8日以系爭函通知原告繳納履約保證金及辦理簽約事宜，已含有否准原告異議，維持原決標公告之真意；嗣後原告對102年11月8日系爭函不服，於102年11月15日又提起異議，被告於102年11月29日以異議處理結果函復原告，維持原決標公告及102年11月8日系爭函。原告不服102年11月29日異議處理結果，於102年12月12日提起申訴。經核原告均於接獲通知或公告後10日內提出異議，而被告亦於收到異議後，於15日內做出決定函復原告，揆諸首揭規定，並無不合，原告亦於法定期限內提出申訴，其申訴程序並無違誤。被告辯稱原告申訴已逾越法定期間云云，似有誤解，其主張核無足採。
⒊而申訴機關雖認為被告未為處理原告所提之異議案，然終
究進入實體，進行實質審查後，駁回原告之申訴。而申訴審議判斷之程序理由雖有未妥，然其仍進入實體審查，故申訴審議判斷程序上並無不合。
㈡按「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總
標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。」、「本法第58條所稱總標價偏低，指下列情形之一：一、訂有底價之採購，廠商之總標價低於底價百分之八十者。二、未訂底價之採購，廠商之總標價經評審或評選委員會認為偏低者。三、未訂底價且未設置評審委員會或評選委員會之採購，廠商之總標價低於預算金額或預估需用金額之百分之七十者。預算案尚未經立法程序者，以預估需用金額計算之。」為政府採購法第58條及其施行細則第79條所明定。又「五、最低標之總標價低於底價之百分之七十，機關認為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形。限期（由機關視個案特性及實際需要，訂定合理之期限）通知最低標提出說明，並視情形為下列之處理：一、最低標於機關通知期限內提出說明，機關認為該說明合理，無需通知最低標提出差額保證金，照價決標予最低標。最低標如不接受決標或拒不簽約，依採購法第101條、第102條，並得依其施行細則第58條第2項規定處理。有押標金者，依招標文件之規定不予發還。」亦為行政院公共工程委員會99年4月29日工程企字第09900165330號函修正「依政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」附件項次五所規範。
㈢本件原告參與被告系爭工程採購招標案，於102年9月24日開
標結果，原告所載總標價為最低總標價，因低於底價百分之七十，被告依政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序，請原告於3日內提出說明。原告於同年9月25日即提出有能力履約之書面說明等資料具體表示，其有專業能力、財力健全，足以如期完成系爭工程。嗣後雖經原告於102年10月11日以102高明（污水）字第101101號函表明其因錯估工項、標價過低，無力施作為由，請求被告不予決標予原告，然經被告評估後仍於102年10月11日決標予原告，102年10月18日以中市水秘字第1020056551號函通知原告得標，並於102年10月21日公告決標結果（決標公告）。原告對於決標公告不服，於102年10月31日以102高明（污水）字第103101號函向被告提出異議，被告於102年11月8日以系爭函通知原告繳納履約保證金及辦理訂約事宜。原告不服102年11月8日系爭函，又於102年11月15日以高明（污水）字第111501號函提出異議，被告於102年11月29日以異議處理結果復原告有關決標結果及102年11月8日系爭函異議案維持原決定，並通知原告其拒不簽約，將依約不予發還所繳納之押標金，並將依政府採購法第101、102條相關規定辦理。原告不服，提出申訴，經臺中市政府採購申訴審議判斷駁回原告之申訴，被告並於103年5月7日刊登政府採購公報等情，為兩造所不爭執，並有被告「臺中市○○○○道分支管網暨用戶接管工程（4）第二標」採購案投標須知、公開招標公告、被告102年9月24日開標/議價/決標/流標/廢標紀錄、102年10月21日決標公告、102年9月25日最低標廠商總標價低於底價百分之八十業務單位處理情形紀錄㈠、原告102年10月11日102高明（污水）字第101101號函、原告102年10月31日102高明（污水）字第103101號函、原告102年11月2日102高明（污水）字第110201號函、被告102年11月8日中市水污工字第1020061269號函、原告102年11月15日102高明（污水）字第111501號函，被告102年11月29日中市水污工字第1020065116號函、臺中市政府103年4月9日府授法申字第1030067169號申訴審議判斷書等件資料附本院卷及原處分卷可稽，堪信為真實。經核被告之招標程序及所為處分並無違誤。
㈣原告雖起訴主張被告工程項目中ψ500mm短管推進施工費之
工程預算每公尺僅22,094元，與市價28,000元至30,000元，差異甚大，造成原告錯估而投標，投標單價每公尺為14,978元，原告損失很大，原告於102年9月25日以說明書說明有能力承攬，惟進一步分析後，確實錯估而無法承攬，被告不應決標給原告云云。惟查，本件採購案係採總價承攬，工程細項預算僅為提供投標者評估是否投標之依據，並非投標之信賴基礎，投標者必須有能力依工程圖、工程預算等資料，做市場訪價、估算後以決定是否投標，若無利可圖，均可不予投標，讓招標機關流標後，再行調整其預算，辦理重行招標。故投標廠商一經投標，其在標單上之投標金額已屬確定，若無投標金額過低，無法履約之可能性發生，則被告之工程要約、原告承諾之契約合意，已然成立，被告方可再進行後續簽約、履約之事項。原告不能以其當初錯估工程細項金額之原因而予以反悔，況被告該細項工程預算之金額係訂為22,094元，原告卻能於自行詢價後而為14,978元投標單價，顯難以錯估可以彌蓋。雖政府採購法第58條規定：「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商」，然該條規定之立法主要目的在於避免影響工程進度暨施工品質及為適當之採購決定，今被告因原告之投標價格明顯偏低（低於底價之百分之八十），被告依政府採購法第58條及同法施行細則第79條等規定未當場決標予原告而保留決標，並依行政院公共工程委員會99年4月29日工程企字第09900165330號函意旨通知原告提出說明，而原告亦於102年9月25日以書面文字表示「本公司因長期施作市○○○○路工程，在機具設備及車輛等皆備齊，施工作業人員充足，在施工能力及品質挖管皆有一定的水準，公司財力健全無慮，有能力如期完成本工程之施作」等語（見本院卷第156頁至第157頁，「最低標廠商總標價低於底價百分之八十業務單位處理情形紀錄㈠」）。表示原告投標前及投標後已了解工程預算之可行性，且原告又同時承攬系爭工程之第一標，被告基於工程之延續性，加上原告已出具說明書承諾其有承攬之能力，故認定原告就本案確有正常履約之可能性後於102年10月11日決標予原告，並於102年10月18日將決標決定通知原告，於102年10月21日公告決標結果，則被告之決標決定，程序亦無不合之處。雖原告於102年10月11日曾請求被告不予決標，然被告是否決標予原告或決標予次低標廠商，政府採購法第58條規定被告有裁量權，而被告決標予原告，其裁量權在無濫用、過當之情形下，司法機關當予以尊重。而本件被告基於考量原告以往之承攬實績、說明書等因素，而決標予原告，並無裁量濫用、過當之情形，其決標過程，包含公告決標結果、通知原告繳納履約保證金及簽定契約之程序，於法並無違誤，所為駁回異議處理亦無不合。又法無明文規定被告之工程預算必須提供被告之詢價資料，包括廠商、市價等，原告主張被告之工程項目明顯低於市場行情，有誤導原告投標之嫌云云，顯無足採。㈤本件原告既已完成投標程序，又是第一順位得標廠商，其標
單之承攬金額亦是其自行評估工程之可行性後予以自行填寫，在被告再次詢問其承攬能力後，其又提出說明其有能力完成工程，故被告予以決標給原告，程序並無違誤，原告自不得以事後錯估之可歸責於原告之因素，而推翻此決標過程。
五、綜上所述，原告所訴，均無足採，本件被告於102年10月11日決標予原告，於102年10月18日通知原告得標，於102年10月21日公告決標結果，於102年11月8日以系爭函通知原告繳納履約保證金及辦理簽約事宜，102年11月29日之異議處理結果予以維持，並無違誤，而採購申訴審議判斷予以駁回原告之申訴，亦無不合。原告訴請撤銷，並請求被告發還本標案之押標金及不得刊登政府採購公報，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之判斷，爰不一一論列。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年12月18日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官林秋華
法官劉錫賢法官莊金昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年12月24日
書記官李孟純