裁判字號：臺北高等行政法院104年訴字第395號判決
裁判日期：民國105年10月06日
裁判案由：建築法
臺北高等行政法院判決
104年度訴字第395號105年9月8日辯論終結原告首泰建設股份有限公司代表人 羅李阿昭 訴訟代理人 郭瓔滿 律師
賴雪梅 律師被告臺北市政府都市發展局代表人 林洲民 訴訟代理人 陳宥全
林佳萱 蔡淑瑜 上列當事人間建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國104年1月21日府訴二字第10409009900號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
１、臺北市○○區○○○路○○巷○○○○○○○○○○○○○號，敬業二路00巷00、00、00、00、00及00號等建築物，坐落於臺北市○○區○○段○○○○○○號土地，為1幢2棟地上11層、地下2層共92戶RC造建築物（名稱：首泰大直，以下簡稱系爭建物），領有99使字第0146號使用執照，土地使用分區為商業區（供一般商業使用），依系爭建物96建字第0888號竣工圖，系爭建物第2至11層各樓層廁所應集中留設於共用部分。惟經被告派員勘查，發現集中留設的廁所遭封閉，乃以民國103年3月6日北市都建字第10364005200號函請系爭建物首泰大直管理委員會（以下簡稱首泰大直管委會）說明，經該會以103年3月13日103首（函）03001號函表示系爭建物區分所有權人會議未曾提案、未曾發包施作封閉或修改2-11層共用廁所，99年12月30日該會與原告進行共設點交時，2-11層共用廁所未曾列入點交項目。103年7月8日，被告再到系爭建物勘查，確認系爭建物0、0、00、00號等第2至11層每層公共廁所入口皆被封閉。
２、被告審查認為，原告為系爭建物最初起造人，其興建系爭建物完工並領得使用執照後，未經核准擅自變更系爭建物各層共用部分空間，封閉系爭建物2至11層公共廁所，使系爭建物之使用現況與原核准竣工圖說不符，違反建築法第77條第1項規定，乃依同法第91條第1項第2款規定，以103年7月14日北市都建字第10364228500號裁處書（以下簡稱原處分），對原告裁處罰鍰新臺幣（下同）30萬元，並限於103年10月20日前改善完畢。原告不服，提起訴願，原處分關於罰鍰30萬元部分，經臺北市政府以已罹於3年裁處權時效撤銷，其餘部分則駁回訴願（即原處分關於限期改善部分）。對於訴願駁回部分，原告仍不服，提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
１、被告以原告為處分對象，違反法律保留原則：建築法第91條處分對象為建築物所有權人或使用人，依同法第77條第1項規定，有維護建築物合法使用與其構造及設備安全行政法上義務者為建築物所有權人、使用人，該規定責任內容，係以物為中心之狀態責任，非行為責任，當狀態責任形成後，物所有權人改變或具有事實管領能力者改變，基於危險狀態所形成的狀態責任人自然隨之改變。系爭建物固由原告興建完工，於99年7月1日因塗銷信託取得系爭建案中41戶建物所有權，99年12月9日已出售第三人，系爭建物2至11層廁所現存有分隔牆封閉狀態，係原告點交予各住戶前即如此施工完畢，被告作成原處分時，系爭建物早已點交，原告亦非建物所有權人或使用人，沒有管領支配實力，並非建築法第77條第1項之責任人或同法第91條應排除違法狀態之義務人，被告以原告為處分對象，違反法律保留。
２、系爭建物使用情形，未違反建築法第77條第1項規定：
⑴、建築法第77條第1項規定所稱之「合法使用」係指建築物應
符合其現況用途之構造與設備標準，系爭建物是否合法使用應以現況用途為據。認定建築物之使用，應遵守如何之法令，始稱合法使用，如何謂已達於未維護結構及設備安全之程度，乃認定違反建築法第77條第1項規定之前提，依行政程序法第96條第1項第6款規定，主管建築機關為處分時，就此前提事實、理由並其法令依據，應予載明。又發給使用執照，僅須建築物之主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖相符即可，非須全然相符，此範圍以外部分之使用，與使用執照核定之使用無關，除另有規定，該部分之使用，無因違反使用執照核定之設計圖為使用而成為未合法使用之可言。
⑵、廁所尚非建築法所稱之建築物，廁所封閉即與建築物使用無
涉。被告現場勘查系爭建物2至11層公共廁所封閉，似僅指所設之「分間牆」為原核准竣工圖所無，然廁所封閉或分間牆之存在，究違反何種構造或設備安全，即系爭建物使用現況有何未符建築物構造及設備安全標準，原處分未予說明，已違背明確性原則。況封閉廁所或設分間牆，未涉及建物主要構造、防火區劃、防火、避難設施等建築物法第7、9條有關建築物構造或設備等變更，無涉建物主要結構、室內隔間及主要設備部分以外之使用，未因違反使用執照核定之設計圖而成為違法使用，難謂影響建物使用或構造及設備安全，並未違反建築法第77條第1項規定。又隔間變更未涉及戶數變更，依現行法規原係免辦理變更設計，或是否應申請建築物室內裝修審查，無與原核准竣工圖說不符之情形，被告率認原告違反建築法第77條第1項規定，即有違誤。又系爭建物之封閉牆狀態，於進行室內裝修後，業經被告核發建築物室內裝修合格證明。該裝修案裝修空間茶水間處即為被告所指增設分隔牆位置，經被告審查合格並發給建築物裝修合格證明，應認無違法情事。
３、本件違反期待可能性原則：依系爭建物大樓住戶規約約定，各棟2至11樓各層廁所，由各層相鄰戶區分所有權人分攤產權並各自專用，廁所非公寓大廈管理條例第7條所列舉不得約定專用之範圍，縱有違反約定專用之情形，亦屬私權爭執，應透過民事訴訟解決，無以行政處罰介入之據。在系爭建物已交屋情形下，原告對系爭建物已無實際上管領能力，對維護系爭建物之狀態責任之作為義務及改善皆無期待可能性，原處分命原告限期改善，已逾人民對公眾事務負擔義務界限，違反期待可能性原則。
４、本件違反比例原則：原申請建造執照時備具之工程圖樣，核定後非不可辦理變更設計，使用執照核發後亦得辦理變更，並非所有與原核定工程圖樣或竣工平面圖不完全相符的建築工程，均須強制其重新改造成與圖樣相符。系爭建物拆除分間牆後，對建築物構造影響如何，如補辦手續，原告應配合補辦何種手續得使系爭建物之使用符合規定，被告本應詳加說明以為裁量，倘逕命拆除，對現所有權人或使用人致生損害，難認符合比例原則。
５、聲明求為判決：
1訴願決定及原處分關於限原告於103年10月20日前改善完畢之部分撤銷。
2訴訟費用由被告負擔。
三、被告主張略以：
１、96年9月13日臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會（以下簡稱都市設計審議委員會）第204次委員會會議「爾後類似都市計畫不得作住宅使用之分區內建築物平面配置之服務性空間，均須集中設置於公共空間」之附帶決議，是為防範建商以低於住宅區市場行情價格購入商業區土地後，於建造建築物時以平面類似集合住宅之設計方式，誤導民眾得作為住宅，藉以提昇銷售量，獲取龐大利益，卻肇致民眾購屋後有違反建築法規遭裁罰之風險，建商更以建築物已交付民眾為由卸責，將戕害都市計畫發展，影響合法建築開發業者權益，妨害建築市場競爭秩序之重大影響。是以如商業區等類型建築基地於開發設計階段，申請進行都市設計審議程序時，建築物各樓層例如廁所、茶水間、機電設備空間等此類服務性空間，均應設計為集中留設於共用部分，以供公眾使用，且經都市設計審議通過、建築物按審議通過之設計圖興建完工後不得擅自變更，以維持民眾正常生活機能，斷無可能免辦理變更設計即可擅自變更，亦無可能藉由申請室內裝修審查予以合法化。
２、原告為系爭建物起造人，被告103年7月8日到現場勘查，發現系爭建物第2至11層集中留設於共用部分之公共廁所，於興建完工領得使用執照後，尚未依公寓大廈管理條例第57條規定點交前，即遭原告擅自封閉，致系爭建物各層公共廁所使用現況與原核准竣工圖不符，違反建築法第77條第1項規定。原告於都市設○○○○段時即知悉系爭建物之廁所應集中設置並提供公眾使用，故其申請審議所提出之建築物平面圖均設計為集中留設於共用部分，且有公共出入口，以符合審議委員會之要求，該案件經審議委員會決議核備後，原告始得據以申請建築執照。原告嗣後悖離決議，於系爭建物完工取得使用執照後，共用部分尚未點交予管委會前，即仍為具管領力使用人時，擅自將公共廁所變更為與原核准圖說不符之態樣，憑藉其市場資訊優勢地位，利用購屋民眾資訊不對等之相對弱勢地位，誤導民眾，意圖將全部違法風險轉嫁民眾，規避行政法上責任，惡性重大。原告顯未維護建築物構造及設備之合法使用，該行為之不法結果仍留存於系爭建物，系爭建物位於共用部分之公共廁所，未曾點交予管委會，被告要求原告改善，並無不合。
３、原應供公眾使用之公共廁所，原告逕自在第一屆區分所有權人會議召開並訂定規約前，擅自於買賣契約約定供特定人專用，該約定專用效力顯有疑義。廁所為一般人生活利用上不可或缺之設備，將公共廁所約定專用，顯不利其他區分所有權人及其他至系爭建築物洽公之一般民眾使用，悖離系爭建物之都市設計審議結果，亦違反公寓大廈管理條例第7條規定，該專用之約定自屬無效。又限期改善期間，未見原告嘗試恢復原狀或補辦手續（如申請變更系爭建物公共廁所設計）等改善作為，或有意願改善卻遭系爭建物所有權人、管委會不配合或阻撓等事證，顯見事實上及法律上非無法彌平，原告非不能依合法管道爭取被告支援，請求被告依建築法規定予以協助，非全然無因應可能，其一昧卸責，無任何作為，是依客觀情勢並參酌原告處境，其事實上或法律上不具備無法期待其履行改善之義務，無主張無期待可能性之餘地。
４、建築物室內裝修合格證明之效力僅及於建築物依建築物室內裝修管理辦法或其他法規，得合法裝修範圍，倘申請之建築物範圍有違章建築或違反其他法規部分，均須於申請室內裝修審查之圖說中特別標註，排除於申請範圍之外，不合法部分不得藉由室內裝修審查許可予以合法化。系爭建物之專有部分，是否經核發室內裝修合格證明，不影響系爭建物公共廁所違規事實。系爭建物核准之室內裝修案件共13件，其中僅7件裝修地址之專有部分與該樓層之公共廁所鄰接，裝修核准範圍為專有部分之分間牆、天花板等，未包括公共廁所之變更。
５、系爭公共廁所之設置，係原告依臺北市都市設計及土地使用開發許可審議規則（以下簡稱都市設計審議規則）之規定申請都市設計審議，經都市設計審議委員會審查後核定之範圍，依現行審議規則第8條規定，經核定之都審案提請變更設計，應重新申請審議，不得擅自變更，嗣後原告憑都市設計審核核定案內容申請建造執照，被告始予以核准，並於竣工勘驗後核發使用執照。基於審議規則，系爭建物之公共廁所欲封閉，應申請變更設計經核准後，再向被告申請變更使用執照圖說，始屬合法使用。至建築法第70條第1項，係有關建築主管機關如何審查發給使用執照之規定，本件公共廁所，縱非屬建築物之主要構造、室內隔間及建築物主要設備，其遭擅自封閉，悖離原都市設計審議核定之應供公眾使用之正常功能，仍違反建築法第77條第1項應維護建築物合法使用之規定。
６、聲明求為判決：
1原告之訴駁回。
2訴訟費用由原告負擔。
四、本院的判斷：
１、為全面建立建築物使用檢查制度，使建築物使用行為主體與責任歸屬能具體明確，明定建築物之所有權人、使用人應負有維護建築物合法使用之責任，建築法第77條第1項規定：
「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」第91條第1項第2款並規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：……二、未依第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。」又行政罰是具裁罰性之不利處分，所稱裁罰性指對違反行政法上之義務者，施以財產上或資格上之限制或剝奪而言。如係命除去違法狀態或停止違法行為者，因與行政罰之裁罰性不符，即非裁罰性之不利處分，非屬行政罰法所稱之行政罰。據此，前揭建築法第91條第1項第2款規定所稱之限期改善或補辦手續，目的不在制裁，係在除去所造成之違法狀態或要求停止違法行為，課予處分相對人一定之作為義務，本質上為單純之負擔處分（參見最高行政法院104年度判字第
121號判決意旨），非屬行政罰，此部分自無行政罰法適用之餘地。
２、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭建物發照日期為99年4月30日之99使字第0146號使用執照存根及附表、竣工圖（2-11層平面圖、共專有平面圖）、臺北市建築管理工程處103年7月8日會勘紀錄表、現場照片、被告103年7月14日北市都建字第10364228500號裁處書、臺北市政府104年1月21日府訴二字第10409009900號訴願決定書、首泰大直管委會103年3月13日函、99年10月8日第一次區分所有權人會議紀錄、公共空間點交清冊等附於原處分卷，及系爭建物96建字第0888號建造執照存根及附表、被告103年3月6日北市都建字第10364005200號函附於訴願決定卷可佐。而依使用執照竣工圖，系爭建物第2至11層各樓層，每棟均為一層4戶，應集中留設於共用部分之各樓層廁所各有男女廁所，分屬各樓層之0號與0號共有、00號與00號共有，有被告104年11月10日北市都建字第10438878600號函提出之系爭建物專用部分所有權異動異動情形表、土地資料及異動索引表、建物資料及異動索引表在卷可參。系爭建物完工領得使用執照後，住戶點交前，經原告將2至11層各層公共廁所封閉，復為原告所自承（見本院卷第124頁原告陳述意見暨調查證據聲請狀），本案事實應堪認定。依系爭建物99年4月30日核發使用執照竣工圖，第2至11層各樓層廁所原均集中留設於共用部分，原告為系爭建物起造人，其於99年12月30日系爭大樓共設點交前，對集中留設共用部分的廁所仍具支配管領力之際，以相同樣式、材質之牆面方式予以封閉，與原核准之使用執照竣工圖不符，並違反96年9月13日第204次都市設計審議委員會附帶決議事項：「……都市計畫不得作住宅使用之分區內建築物平面配置之服務性空間，均須集中設置於公共空間」之意旨（見原處分卷第44-51頁會議紀錄）及原告96年申請系爭建物商業大樓新建，經都市設計審議委員會決議准予核備之2-11層平面圖（見原處分卷第26-43頁臺北市政府96年11月16日府都設字第09635714100號准予核備函及所附新建工程都市設計審議報告核備本），即有未維護建築物合法使用之違規情形，構成狀態責任義務之違反，斯時已合致建築法第91條第1項第2款之要件，無須論究如此情形是否符合建築物之構造及設備安全標準。是以，被告據以對原告課以限期改善義務，命於103年10月20日前改善完畢，洵然有據。
原告主張本件沒有「未依建築法第77條第1項規定維護建築物合法使用」之情節，並無可採；其以被告未說明系爭建物如何未符合建築物之構造及設備安全標準，違背明確性原則，以及限期改善，將損害現所有權人或使用人而不符合比例原則，均無可取。
３、至原告表示本件被告103年7月14日命其限期改善時，其已非系爭建物所有權人及使用人，對系爭建物無管領支配實力，被告以原告為處分對象，違反法律保留原則；又系爭建物之區分所有權人曾進行室內裝修，經核發建築物室內裝修合格證明，應認無違法情事；系爭建物已交屋，被告命原告限期改善，違反期待可能性原則等語。經查：
⑴、限期改善之性質，是課予人民特定行為義務之行政處分，屬
秩序行政之不利處分，目的在於排除公共秩序與安全之危害，回復秩序與安全。建築法第73條第2項建築物應依使用類組而使用，與同法第77條第1項建築物之所有人與使用人應維護建築物之合法使用等義務，雖都是直接針對建築物之狀態所為義務之課予，屬狀態責任屬性之義務，惟二者有其法律所欲維護不同的特定狀態之管制規範目的，分屬不同的法定義務，不生從中擇一課予特定行為義務的問題，應先指明。
⑵、原告於將系爭建物第2至11層各樓層原集中留設於共用部分
之廁所封閉時，已違反源自狀態責任所生之行政法上義務，合致建築法第91條第1項第2款之要件，已如前述，斯時原告因違反行政法上義務而應承擔排除違規狀態之責任，已然形成，不因事後其將所有權及使用權移轉予第三人而隨之移轉或消滅，此與第三人因繼受建築物所有權或使用權，同時繼受存在於該物之違法狀態，仍屬有別。是以，本件被告命原告限期改善，對原告課予排除違規狀態之義務，並無違誤，原告以其已非系爭建物所有人、使用人及具支配管領力之人，指摘被告命其限期改善之決定，違反法律保留原則，即無可採。
⑶、再者，都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，對各使
用區再予劃分，分別予以不同程度的使用管制。臺北市政府則將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並視需要設臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會，並就都市計畫說明書中載明需經審查地區、大規模建築物、特種建築物及重大公共工程、公共建築；依都市計畫規定指定為土地開發許可地區之開發許可等為審議，復針對特定建築物種類，訂定建築開發都市設計管制準則（參見都市計畫法第32條第2項、修正前都市計畫法臺北市施行細則第26條、修正前臺北市土地使用分區管制規則第95條等規定）。又都市設計具體處理的問題是土地使用的效率及都市的形成，最終的目的在創造優良都市環境品質，達到居民對生活空間的需求與願望，透過都市設計管制規則引導並控制都市開發的形式，並以都市設計審議制度控制個別開發的品質。查：
①、原告96年11月檢具圖說及文件申請「首泰建設○○區○○段
96-4等5筆土地地號商業大樓新建工程」都市設計審議，系爭建物2-11層各層共用部分留設有公共廁所，且設有公共出入口，該公共廁所之空間規劃設置，即係經都市設計審議委員會審查後核定之範圍，嗣後原告並憑此都市設計審核核定案內容申請建造執照，經被告於95年11月28日發照。其明知上情，卻故意於系爭建物完工領得使用執照後，將系爭建物公共廁所封閉，悖離原都市設計審議核定之應供公眾使用之正常功能，惡意違反其應維護建築物合法使用之行政法上義務甚明。參以原告係81年6月15日設立，現今資本總額達2億元之建設公司（見本院卷第4頁公司基本資料查詢表），核係最明瞭把握而具有效排除違規狀態之實力。據此以觀，被告依建築法第91條第1項第2款規定，命原告限期改善，符合管制目的，並無客觀法律不能之情形，而就此客觀上違規狀態可以排除，原告既具備有效排除實力，復未見客觀上其有何不能履行之不可歸責事由，難認有主觀之事實不能之情。原告徒以其已非系爭建物所有權人、使用人及支配管領力人，企圖解免其因惡意違反行政上義務之已然成立的違規排除責任，指摘被告所為限期改善決定，違反期待不可能原則，洵無可取。
②、又原告係將留設於系爭建物2-11層各層共用部分的公共廁所
予以封閉，而違反應維護建築物合法使用之行政法上義務，至系爭建物各區分所有權人之各自的專有部分，是否經核發室內裝修合格證明，不影響系爭建物公共廁所遭封閉之違規事實。況依被告查得系爭建物之區分所有權人，經核准室內裝修案件計13件，其中僅7件裝修地址之專有部分與該樓層之公共廁所鄰接，裝修核准範圍為專有部分之分間牆、天花板等，並未包括公共廁所之變更（見本院卷第207頁原告提出資料表），而原告就系爭建物00巷0號0樓申請室內裝修之竣工查驗簽證檢查表，表列項目項次10更明載未涉及公寓大廈外牆變更（見本院卷第242頁），原告以系爭建物之部分區分所有權人申請室內裝修經核發合格證明，主張其將公共廁所封閉，即未違反應維護建築物合法使用之行政法上義務，當無可採。
五、綜上，原告所訴各節，均無可採。被告命原告限期改善之決定，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年10月6日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官陳秀媖
法官鍾啟煌法官蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年10月6日
書記官李淑貞