裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第204號判決
裁判日期：民國99年05月19日
裁判案由：地上權登記
臺北高等行政法院判決
99年度訴字第204號99年5月5日辯論終結原告甲○○訴訟代理人 王家鋐 律師被告臺北縣板橋地政事務所代表人乙○○（主任）住同訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間地上權登記事件，原告不服臺北縣政府中華民國98年12月2日北府訴決字第0980323971號（案號：00000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告機關代表人於起訴時為 李素蘭 ，訴訟繫屬中變更為乙○○，已據具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告於98年3月18日就坐落臺北縣土城市○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）向被告申請時效取得地上權登記；於報告審查中，系爭土地所有權人新莊 慈祐宮 檢附臺灣板橋地方法院98年2月6日97年度訴字第1135號民事判決向被告提出異議，被告審認系爭土地屬於農業發展條例第3條第11款所稱之耕地，不得申請時效取得地上權登記，且原告與土地所有權人慈祐宮間仍有私權爭議，復依土地登記規則第57條第
1項第2款、第3款之規定，以98年3月23日板登駁字第000067號土地登記案件駁回通知書（下稱原處分）駁回原告所請。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴略以：㈠本件不適用土地登記規則第57條第1項第2款：
⒈依土地法第83條規定，編為某種使用地之土地，於其所定之使用期限前，仍得繼續為從來之使用。
⒉參照最高法院64年台再字第80號民事判例要旨略以：土地
法第82條並非排除於所定使用期間前，仍為繼續從來之使用，此觀同法第83條規定自明，自不能因土地經編為住宅用地，即認原耕地租賃關係當然終止，而無耕地三七五減租條例第15條適用等語。基於信賴保護原則及土地法關於從來使用之規定，已符合時效取得地上權登記等事實之土地，縱事後改編為依法不得登記之土地，仍不影響早已符合之事實。
⒊原告早於82年就系爭土地即已符合時效取得地上權之登記
要件，系爭土地係於82年11月8日以後始變更為農牧用地，依信賴保護之法律原則，於編定為農牧用地以前已符合時效取得地上權登記之事實者，縱事後改編為農牧用地，亦不影響已符合之事實。
㈡本件不適用土地登記規則第57條第1項第3款：
⒈土地登記規則第57條第1項第3款規定之申請登記時點應回
溯至地政機關複丈收件日，並非複丈後受理時效取得地上權登記之申請時：
①所稱經地政機關受理，可能為地政機關複丈收件日、複
丈後受理時效取得地上權登記申請時，或者審核准為登記調處時；惟以審核准為登記調處時為受理時點，將阻礙占有人取得地上權之機會，並不可採。
②地政機關場複丈時，所有人知悉占有人申請，將立即提
起訴訟請求拆屋還地，占有人即被視為無權占有，則民法關於時效取得地上權登記之規定，將形同具文，故地政機關就時效取得地上權登記之申請案件為收件時，即應認已受理申請，如有欠缺相關資料再請申請人補正。
惟現今地政機關先要求申請人複丈，複丈後使受理時效取得地上權登記之申請，如此，占有人幾乎都將敗訴；基於占有人已符合時效取得地上權之要件，應有地上權之期待權，該等權利屬財產權之一種而有權利保護必要性，故應以地政機關受理複丈收件時，作為地政機關就地上權登記申請之受理時。
③上開見解，有高雄高等行政法院91年訴字第417號判決
意旨可資參照。原告於97年4月29日向被告申請複丈並經被告收件，依上開實務見解，應以原告申請複丈日做為被告受理時效取得地上權登記之申請時點，斯時慈祐宮尚未提起拆屋還地之民事訴訟，故原告申請時尚未存有土地登記規則所稱之私權爭執，依前開判決意旨，即不得依據土地登記規則第57條第1項第3款規定駁回原告之申請。
⒉土地所有人於時效要件完成後，始對申請人提起拆屋還地之民事訴訟，應非屬私權爭執範疇：
①按時效取得地上權登記審查要點第16條規定：「申請時
效取得地上權登記案件於登記機關審查中或公告期間，土地所有權人提出已對申請人之占有向法院提起拆屋還地訴訟或確定判決文件聲明異議時，因該訴訟非涉地上權登記請求權有無之私權爭執，不能作為該時效取得地上權登記申請案件准駁之依據，仍應依有關法令規定續予審查或依職權調處；土地所有權人提出足以認定申請案有不合時效取得要件之文件聲明異議時，應以依法不應登記為由駁回其登記申請案件或作為調處結果。」②又據內政部地政司案件編號000000000000號電子郵件回
覆略以：申請時效取得地上權登記案件於登記機關審查中或公告期間，倘土地所有權人提出其於時效完成前，已對申請人提出拆屋還地訴訟者，則登記機關依上開要點第16點規定，以依法不應登記為由駁回其登記申請案件或作為調處結果。反之，土地所有權人於時效完成後，始對申請人提起拆屋還地訴訟，因該訴訟非屬涉及地上權登記請求權有無之私權爭執，並不能做為該時效取得地上權登記申請案件准駁之依據，登記機關仍應依法續予審查或依職權調處等語。足證申請人於時效完成後，土地所有權人始對申請人提出拆屋還地訴訟，該訴訟非屬涉及地上權登記請求權有無之私權爭執，地政機關即不得依土地登記規則第57條第1項第3款規定駁回申請人之申請。況且上開審查作業要點，對於人民有程度上的拘束，並未經法律明確授權，明顯違法，自屬無效。
⒊綜上，原告於97年4月29日向被告申請複丈並經被告收
件，依上開實務見解，應以原告申請複丈日做為被告受理時效取得地上權登記之申請時點，而慈祐宮於97年5月7日方提起拆屋還地之民事訴訟，故原告申請時尚未存有土地登記規則所稱之私權爭執。無論係由申請登記之時點觀之，抑或由時效取得地上權登記審查要點第16點有無私權爭執之問題觀之，本案皆不得依據土地登記規則第57條第1項第3款規定駁回原告之申請等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。被告對於原告就系爭土地提出時效取得地上權登記之98年3月18日板登字第0640000號申請案件，應作成准許之行政處分。
四、被告則抗辯略以：㈠按「占有人占有土地有下列情形之一者，不得申請時效取得
地上權登記：…㈣屬農業發展條例第3條第11款所稱之耕地。」為內政部77年8月17日台內地字第621464號函訂定發佈時效取得地上權審查要點第3點第4項所規定，另依司法院大法官會議釋字第408號解釋意旨「…土地法第82條前段規定，凡編為某種使用之土地，不得供其他用途使用。占有土地屬農業發展條例第3條第11款所稱之耕地者，性質上既不適於設定地上權，…時效取得地上權登記審查要點第3點第
2款（修正後為第4項）規定占有人占有上開耕地者，不得申請時效取得地上權登記，與憲法保障人民財產權之意旨，尚無抵觸。」本案系爭土地係山坡地保育區農牧用地，屬農業發展條例第3條第11款所稱耕地，耕地既僅供耕作之用，自不適用於建築房屋或設置其他工作物，亦不適於種植竹木供林地之用，性質上即不符合設定地上權之要件，亦無從依時效取得地上權而請求登記為地上權人。依前開時效取得地上權登記審查要點規定，不得申請時效取得地上權登記。又參依鈞院90年訴字第2206號裁判要旨「…現行民法、土地法抑或土地登記規則皆無明文指示地政機關於人民在屬於都市計畫使用分區限制之土地上，因時效取得地上權而請求登記時，應為如何處置，因此系爭審查要點第3點第2款（修正後為第4項）並無違反『法律優位』原則之疑義，人民財產權（在本案為時效取得地上權）本已受都市計畫法等法令之限制，該規定並未增加法律所無之限制，而係要求主管機關注意諸此公益要求，依照前揭司法院解釋意旨，並未牴觸『法律保留』原則。…」系爭土地為農牧用地既屬耕地，依前揭規定不得為地上權之標的申請，被告依土地登記規則第57條第1項第2款規定予以駁回申請，於法並無違誤。
㈡就原告 陳謂渠 等占有係自60年即已開始，而系爭土地係至82
年始編定為農牧用地，其申請應不受前開審查要點第3點第
4項限制乙節，系爭土地係於72年6月14日由土城媽祖田段外媽祖田小段44-1地號分割出，為臺北縣非都市土地於70年
2月15日編定為山坡地保育區暫不編定用地，於82年11月18日補註用地別為山坡地保育區農牧用地，依民法第772條準用第769條、第770條意旨，基於行使地上權之意思而時效取得者，僅得請求登記為地上權人而已，並非當然取得地上權，該時效取得請求權仍應待其向地政機關行使，並經地政機關審查符合規定後，始能准其請求登記為地上權人。原告援引64年台再字第80號民事判例主張「土地為從來之使用及信賴利益保護」，惟此規定乃謂有權使用之人在土地變更使用種類編定之後，未隨之變更其從來之使用，並不構成違法，然不能因此解釋為該土地之使用類別非為農牧用地，不受前開審查要點第3點第4項限制。又參依鈞院90年訴字第2206號裁判理由要旨「…占有土地之人因時效之經過而取得之地上權登記請求權，其在性質上屬債權法上的權利，一定要登記完畢，占有之人才能取得具有物權性格之地上權。」惟原告係於97年始向被告申請時效取得地上權登記，有關是類案件之審查，自應依收件當時之法令辦理。
㈢所謂「涉及私權爭執」範圍，依最高行政法院81年度判字第
1796號判例要旨：「舉凡與登記事項有關而涉及私法上權利存否爭議者，均包括在內。即在因時效取得地上權申請登記之情形，茍有人對申請人取得地上權權利正當與否有所質疑，出面爭執，亦屬申請案件涉及私權爭執。」土地所有權人分別於97年6月17日、97年7月8日及98年3月20日以被告收文字第0970009124、0000000000號、0000000000號書面聲明異議，表明其前已於94年12月29日以（94）新 祐管 賜字第
178號函向被告聲明其土地長久遭濫墾無權占用、違章建築使用檢附剪報資料在案；於97年5月7日提起拆屋還地之訴訟，且經臺灣板橋地方法院98年2月6日以97年度訴字第1135號民事判決原告應將系爭土地返還土地所有人慈祐宮，而對原告合法使用系爭土地權利加以否定，其有反對原告繼續使用系爭土地之意極明，對原告時效取得地上權權利正當與否有所質疑，顯有涉及私權爭執情事。被告依前揭審查要點第13點第2項規定「前項申請登記審查結果涉及私權爭執者，應依土地登記規則第57條第1項第3款規定以書面敘明理由駁回之。」駁回申請之處分於法有據，並無偏頗不當。
㈣原告援引高雄高等行政法院91年訴字第417號判決，認為應
以地政機關受理土地複丈時視為地政機關受理取得地上權登記申請之時點，則原告申請地上權位置勘測在先，土地所有權人對其起訴請求拆屋還地在後，被告自不得再以土地登記規則第57條第1項第3款之規定，以當事人間有私權爭執，而駁回原告之訴。該判決於法院審理時，係參酌當時（91年）地上權占有位置範圍測繪時，依原地籍測量實施規則第20
8條（92年修正前）及內政部函釋規定應先依土地登記規則相關法規審查，符合相關規定後再行測繪，惟地籍測量實施規則第208條規則於92年3月25日修正刪除「由地政事務所依土地登記相關法規審查之。」字樣，且內政部92年4月29日台內地字第0920069937號函已將前開解釋函釋停止適用。
本案情形與該判決不同，自不得援引此例。原告是否符合時效取得地上權之登記要件准予辦理仍應於土地登記案收件受理後始依法審查，自不得以地政機關受理土地複丈時即視為已受理取得地上權登記之時點，併予陳明等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造爭執要點在於被告審認系爭土地係屬山坡地保育區農牧用地，且已涉私權爭執，而否准原告之時效取得地上權登記申請，有無違法？
六、按依土地法第37條第2項規定訂定之土地登記規則第57條第
1項第2款、第3款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：…二、依法不應登記者。三、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者。…」而依時效取得地上權登記審查要點第3點第4款規定：「占有人占有土地有下列情形之一者，不得申請時效取得地上權登記：…㈣屬農業發展條例第3條第11款所稱之耕地。」同要點第13點第2項規定：「前項申請登記案件審查結果涉有私權爭執者，應依土地登記規則第57條第1項第3款規定以書面敘明理由駁回之。」
七、次按民法第832條規定，稱地上權者，謂以在他人土地上有建築物，或其他工作物，或竹木為目的而使用其土地之權。故設定地上權之土地，以適於建築房屋或設置其他工作物或種植竹林者為限。其因時效取得地上權而請求登記者亦同。土地法第82條前段規定，凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。占有土地屬農業發展條例第3條第11款所稱之耕地者，性質上既不適於設定地上權，內政部訂頒之上開登記審查要點第3點第2款規定占有人占有上開耕地者，不得申請時效取得地上權登記，與憲法保障人民財產權之意旨，尚無抵觸。再以行使地上權之意思，20年間和平繼續占有他人之不動產者，得請求登記為地上權人，為民法第772條及第769條所明定。而此項地上權登記之申請，經該管市縣登記機關審查證明無誤應即公告，於公告期間內如有異議，該管市縣地政機關應予調處，不服調處者於接到調處通知15日內向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之，土地法第59條第2項及土地登記規則第118條亦有明定。內政部頒訂之「時效取得地上權登記要點」，固屬辦理地上權登記作業之職權命令，惟核與土地法、土地登記規則等法規無牴觸，被告處理申請地上權之登記案件，自得據以適用（司法院大法官釋字第408號解釋及最高行政法院98年度判字第345號判決要旨參照)。是以原告指稱上開審查要點未經法律授權違法，應屬無效，不能適用云云，難謂的論，不能採取。
八、經查：㈠原告係於98年3月18日向被告申請就系爭土地為時效取得地
上權登記，經被告審查後，認原告所請有土地登記規則第57條第1項第2款及第3款規定應予駁回登記之情形，而以原處分駁回原告申請等情，為兩造所不爭執，有原告38年3月18日提出之申請書、登記清冊、原告之戶籍謄本、門牌證明書、占有土地四鄰證明書、證明人之戶籍謄本及印鑑證明、臺北縣土城鄉公所79年3月1日證明書、他項權利位置圖及原處分等件影本在卷足憑（原處分卷第1頁至第10頁、第34頁）。再上開土地重測前地號為媽祖田段外媽祖田小段44-1
4地號，於82年11月18日編定使用地類別為山坡地保育區農牧用地，復有卷附該筆土地之重測前土地登記簿影本可稽（見原處分第93頁）。又前揭土地所有權人新莊慈祐宮於原告98年3月18日申請時效取得地上權登記前，即以94年12月29日（94）新祐管賜字第178號函致被告表示原告及其他占用人等人均為不法侵占， 耳聞渠 等將申請時效取得地上權登記，爰依法提出私權爭執等語；嗣先後以97年5月8日（97）新 祐管宏 字第107號函、97年6月16日（97）新祐管宏字第143號函、97年7月7日（97）新祐管宏字第155號函向被告表示爭執原告申請時效取得地上權登記，且已於97年5月7日向臺灣板橋地方法院對原告及其他占有人訴請拆屋還地，已據該法院於98年2月6日以97年度訴字第1135號民事判決原告應拆屋還地在案，且於原告於98年3月18日甫提起本件申請時，即以98年3月18日(98)新祐管宏字第74號函檢附上開民事判決向被告提出異議等情，亦有各該函件影本在卷為證（分見原處分卷第104頁、第112至118頁、第108至111頁及第12至32頁）。
㈡原告雖主張系爭土地之編定使用種類，於原告占用屆滿20年
時，尚非屬山坡地保育區農牧用地，依土地法第83條規定及最高法院64年台再字第80號民事判例意旨，原告應受信賴保護，被告不能以原告申請時效取得地上權登記時，該土地之編定使用種類編已變更為農牧用地，而否准原告所請云云。惟按土地法第83條固規定：「編為某種使用地之土地，於其所定之使用期限前，仍得繼續為從來之使用。」且最高法院64年台再字第80號民事判例意旨亦稱：「土地法第82條所謂『凡編為某種使用之土地，不得供其他用途之使用』，並非排除於其所定之使用期限前，仍為繼續從來之使用，此觀同法第83條之規定自明。自不能因系爭土地經編為住宅區用地，即認為原耕地租賃關係當然終止，而無耕地三七五減租條例第15條之適用。」等語，惟上開規定及判例意旨乃指土地編定使用種類變更之後，有權使用者依從來之使用，並不構成違法，要不能解釋為該土地之編定使用種類仍未經變更。再者，所謂信賴保護原則係指人民因相信既存之法秩序，已獲取權利或法律上之利益，不得因嗣後法秩序發生變動，使其遭致不能預見之損害而言。故須行政機關對外已有表示國家意思或事實行為之信賴基礎存在，當事人因而表現具體之信賴行為，因行政機關去除該信賴基礎，致使當事人發生值得保護之損害，始符合信賴保護原則之適用要件。若無信賴基礎或信賴表現存在，或無發生法秩序變動致生損害之情形，即無適用信賴保護原則可言（最高行政法院93年度判字第1677號、94年度判字第1309號、98年度判字第172號判決意旨參照)。查系爭土地係於72年6月14日由土城媽祖田段外媽祖田小段44-1地號分割出，為臺北縣非都市土地於70年2月15日編定為山坡地保育區暫不編定用地，於82年11月18日補註用地別為山坡地保育區農牧用地，有系爭土地登記簿謄本在卷可稽(見訴願卷第107頁)，則原告於系爭土地編定為農牧用地之前，既未曾申請時效取得地上權登記，要難謂其已有信賴當時土地使用種類編定之表現行為，自無信賴保護原則之適用。且屬農業發展條例第3條第11款所稱之耕地，不得申請時效取得地上權登記，為原告申請時之時效取得地上權登記審查要點第3點第4款所明定，迄無變更，則原告提出本件申請時，系爭土地既編定成農牧用地，已屬耕地，即牴觸申請地上權登記之規定甚明。故原告援引不相干之土地法第83條及最高法院64年台再字第80號民事判例及信賴保護原則，主張應回溯至該土地變更成農牧用地前之事實狀態，以適用法律，於法無據，不能採取。
㈢原告復主張被告審查土地所有權人有無對原告申請地上權登
記爭執之基準時點，應以被告受理原告申請複丈收件日，且土地所有權人於原告占用屆滿20年之時效期間後，始提起民事訴訟，應非屬私權爭執之範疇云云。然：
⒈按因時效而取得地上權登記請求權者，不過有此請求權而
已，並非當然取得地上權，不能謂申請人具有請求權之形式資格，土地所有權人即不得就其實質要件為爭執(最高法院87年度台上字第3081號、88年度台上字第1729號裁判意旨及最高法院69年度第5次民事庭會議決議參照)。再土地登記規則第57條之規定係指地政登記機關依同規則第54條規定接收登記申請後，在審查階段發現有該條所列各款之情形者，即應駁回申請，毋庸進行同規則第53條所規定之後續登記程序而言。而稽之土地登記規則第118條第
1項至第4項規定：「(第1項)土地總登記後，因主張時效完成申請地上權登記時，應提出占有土地四鄰證明或其他足資證明開始占有至申請登記時繼續占有事實之文件。」「(第2項)前項登記之申請，經登記機關審查證明無誤應即公告。」「(第3項)公告期間為30日，並同時通知土地所有權人。」「(第4項)土地所有權人在前項公告期間內，如有異議，依土地法第59條第2項規定處理。」土地法第59條則規定：「(第1項)土地權利關係人，在前條公告期間內，如有異議，得向該管直轄市或縣（市）地政機關以書面提出，並應附具證明文件。」「(第
2項)因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」足見所稱登記及公告，係指申請地上權登記時，均無人爭執之情形，迄公告期間始提出異議而言(改制前行政法院81年判字第1796號判例要旨參照)。故在公告之前已有爭執存在，地政登記機關已毋庸踐行公告、調處程序，應以該申請時效取得地上權登記已涉有私權爭執，逕依土地登記規則第57條第1項第3款規定逕予核駁其申請(改制前最高行政法院82年度判字第1950號判決意旨參照)。
⒉再者，申請時效取得地上權登記與申請複丈所主張時效取
得地上權之土地位置，所須備具之文件及應辦理之事項，俱屬不同，為二個不同之程序，亦即僅單獨向登記機關申請測繪其因時效取得地上權之位置面積，尚未進入地上權登記之申請程序。易言之，倘若審核地上權測繪申請案即已審究取得地上權登記應備文件，則土地登記規則第108條第2項、第3項及時效取得地上權登記審查要點第2點有關主張因時效取得地上權者，於申請地上權登記前，應先行單獨向該管登記機關申請土地複丈，取得占有範圍位置圖之規定，即形同具文，顯非規定之意旨所在(最高行政法院92年度判字第81號裁判要旨參照)。
⒊查本件原告雖於97年4月29日申請複丈上開土地地上權位
置圖，有卷附他項權利位置圖在卷可稽（見本院卷第25頁），但原告嗣於同年6月13日及同年7月3日先後申請地上權登記，均已據被告分別以97年6月20日板登駁字第13
3號及97年7月9日板登駁字第158號土地登記案件駁回通知書駁回原告所請在案。原告係於98年3月18日方又提起本件申請等情，有卷附各該申請書及駁回通知書等件影本在卷可稽(見訴願卷第75至118頁、第150至152頁及原處分卷第1至10頁)。但系爭土地之所有權人新莊慈祐宮早在原告初次申請之前，即以94年12月29日(94)新祐管賜字第178號函及97年5月8日(97)新祐管宏字第107號函向被告為私權爭執，復以97年6月16日(97)新祐管宏字第143號函為同內容之爭執，嗣於原告提出本件申請當日，又以98年3月18日(98)新祐管宏字第74號函檢附上開民事判決提出異議，已如前述，顯見系爭土地所有權人於原告歷次申請時效取得地上權登記時，均已向被告為私權爭執甚明。按諸上開說明，被告認定本件原告之申請，在未審查完竣進入公告程序之前，已涉有私權爭執，而否准所請，自屬適法。原告上開主張，難認有據，無從憑採。
九、綜上所述，原告上開主張各節，均無足採。本件被告審認原告之申請，有系爭土地係屬耕地依法不得申請時效取得地上權登記，及涉有私權爭執等二種情形，而依土地登記規則第57條第1項第2款及第3款規定，作成原處分駁回所請，適用法律並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年5月19日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官徐瑞晃
法官蕭惠芳法官蔡紹良上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年5月19日
書記官林俞文