裁判字號：最高行政法院95年判字第1172號判決
裁判日期：民國95年07月27日
裁判案由：廢棄物清理法
最高行政法院判決
95年度判字第01172號上訴人甲○○被上訴人臺北縣政府環境保護局代表人乙○○上列當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國94年2月17日臺北高等行政法院94年度簡字第2號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、被上訴人接獲民眾一再陳情上訴人在其住所飼養鴿子，影響附近環境衛生，於民國91年10月14日派員查得上訴人於前揭地點飼養鴿子而未妥善清掃管理，造成羽毛、糞便四溢，已影響環境衛生，即依違反廢棄物清理法第27條第9款規定告發，並依同法第50條規定裁處上訴人新臺幣（下同）1,200元罰鍰，並限期至91年11月22日(原審判決誤載為90年11月22日)完成改善，屆時未改善則按日連續處罰。惟被上訴人於同年月22日派員復查，發現違反地點仍未改善，即依同法第50條規定，於91年11月26日起至92年1月30日止，執行按日連續處罰每日1,200元罰鍰。上訴人不服該按日處罰計55件處分書，提起訴願，遭決定駁回，對如原審判決附表所示46件處分書仍不服（另9件另案提起行政訴訟），遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：（一）被上訴人於派員復查前，未依法定程序先予告知，只有一次復查時上訴人在場，即按日連續處罰開出67張罰單，顯然該稽查人員未善盡職責，已嚴重侵犯上訴人法律上之權益。（二）被上訴人按日處罰之處分書，並非以每次到場稽查之結果為依據，未到場稽查之日竟開立罰單，其取締過程實有重大瑕疵；且上訴人並未製造環境污染，也未亂倒廢棄物，無違反廢棄物清理法之可言等語。
三、被上訴人則以：（一）依本案稽查紀錄所附之佐證照片顯示，上訴人之鴿舍係違規搭建於其住所五樓頂，且架設有二層，現場鴿毛四散，已飛散超出上訴人所設之紗網至鄰近住宅屋頂及牆上，鴿糞散落黏著於各樓層雨蔽，造成惡臭逸散，已嚴重影響公共衛生，故上訴人未善盡管理人之職責造成污染環境之事實明確，依廢棄物清理法第50條規定即應受罰。
而原處分已明確載明改善期限，上訴人卻未積極進行清理，致污染行為持續而未改善，是被上訴人按日連續處罰，並無違法或不當。（二）依現行廢棄物清理法及「違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則」，針對違反廢棄物清理法限期改善案件之限期屆滿復查部份，均無必須每日進行查驗之規定，故只要污染事實存在且確實未改善，即可按日連續處罰，與空氣污染防制法及水污染防治法規定須每日派員認定有所不同等語置辯。
四、原審以：（一）廢棄物清理法第27條第9款規範之本旨，在於禁止飼養動物，致有礙附近環境衛生，因此，不論所飼養者為飛禽或走獸，如礙附近環境衛生，即在禁止之列（行政院環境保護署80年12月30日（80）環署廢字第50139號函亦同此意旨）。是被上訴人以上訴人違反廢棄物清理法第27條第9款規定，並依同法第50條規定裁處上訴人1,200元罰鍰並限期至91年11月22日完成改善，屆時未改善則按日連續處罰，洵屬有據。（二）行政院環境保護署依據廢棄物清理法第61條之授權，於91年5月1日以（91）環署廢字第0910027722號令訂定發布「違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則」，依該準則第6條、第7條及第9條規定，處分機關於執行按日連續處罰時，於受處分人未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，即得按日開始連續處罰；至受處分人檢齊完成改善之證明文件送達處分機關後，經查驗認定改善完成者，始停止按日連續處罰。而被上訴人派員復查皆會同當地里長及管區員警前往，上訴人雖未在場，並不影響被上訴人依法執行復查之效力。從而上訴人未於被上訴人所定期限內完成改善，則被上訴人按日連續處罰至其改善完成日止，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回等語，作為其判決之論據。
五、上訴理由以：（一）本件原判決與臺北高等行政法院92年度訴字第2447號判決就與本件相同事件所表示之法律見解不一致，有由最高行政法院統一就法律上表示意見之必要，應認本件訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性。（二）廢棄物清理法第50條所稱「經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」，係指行政機關對於按日連續處罰之數個違法事實，除法律明定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，不能僅憑其中一次之違法事實，作為處罰其他數個違法事實之基礎。是以，上開規定，所稱「屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」，係以受處分人未完成改善為按日連續處罰之前提要件，並未明定主管機關於執行按日連續處罰之規定時，可免除依職權調查證據，未經逐一採樣檢驗，即可自上開規定之起算日起推定受處分人仍有違法事實存在，而可據以按日連續處罰，故原判決顯有判決不備理由之違背法令云云。
六、本院查：（一）「對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。」行政訴訟法第235條定有明文。所謂訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性，係指該事件涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋必要之情形而言。本件上訴人上訴主張原判決與臺北高等行政法院92年度訴字第2447號判決就與本件相同事件所表示之法律見解不一致，有由本院統一就法律上表示意見之必要，涉及本件之法律見解具原則性事項，應許其上訴，合先敍明。（二）按判決不備理由者，當然違背法令；判決應作判決書記載其理由；理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見，為行政訴訟法第243條第2項第6款及第209條第1項第7款、第3項所明定。準此，行政法院為原告敗訴之判決，而其關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見，有未記載於判決理由項下者，即為判決不備理由，其判決當然違背法令。(三)再按「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：．．．九、飼養禽、畜有礙附近環境衛生。」「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：．．．三、為第27條各款行為之一。」「本法所稱按日連續處罰，其起算日、暫停日、停止日、改善完成認定查驗及其他應遵行事項，由中央主管機關定之。」廢棄物清理法第27條第9款、第50條第3款及第61條定有明文。次按「本準則依廢棄物清理法（以下簡稱本法）第61條規定訂定之。」「執行機關或其上級主管機關（以下均簡稱處分機關）依本法為行政罰，應於處分書載明處分事由，其須限期改善者，應載明改善內容、期限、完成改善之應檢具證明文件及屆期未改善完成者，按日連續處罰之相關規定。」「（第1項）前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。（第2項）本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」「（第1項）處分機關進行改善完成認定查驗，自改善期限屆滿之翌日起或按日連續處罰之暫停日起10日內為之，必要時得延長之。（第2項）於改善期限屆滿前，檢齊完成改善證明文件報請查驗者，處分機關得於改善期限屆滿前進行查驗。」「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。二、於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，經處分機關於改善期限屆滿前進行查驗，認其未改善完成者，自改善期限屆滿之翌日起算；處分機關於改善期限屆滿後進行查驗，認其未改善完成者，自查驗日起算。」「按日連續處罰中，經完成改善，檢齊證明文件送達處分機關者，自送達之翌日起暫停按日連續處罰。」「依前條規定暫停按日連續處罰者，經檢齊完成改善之證明文件送達處分機關後，經查驗認定仍未改善完成，自暫停日起繼續按日連續處罰。」「按日連續處罰之停止日，依下列規定：一、檢齊完成改善之證明文件送達處分機關後，經查驗認定改善完成者，以暫停日為停止日。二、．．．。」復為廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第1條至第4條、第6條至第9條所明定。由上規定可知，在指定清除地區內飼養禽、畜有礙附近環境衛生，固應處以罰鍰；且經限期改善，屆期仍未完成改善者，並得按日連續處罰。惟事實之認定，應憑證據，為訴訟事件所適用之共同原則（本院62年判字第402號判例參照）。從而上開規定固謂可「按日」處罰，容許行政機關得以「日」為單位對行為人為處罰，然行為人究有無違規事實，似宜依證據逐一認定以證明處罰之日確有違規事實存在，以作為裁罰之基礎。得否僅憑行為人因一次違規及其後經查檢未改善之事實，即得據為作為處罰行為人自第一次違規後至上訴人於改善期限屆至時查驗仍未改善，即就該期間內逐日連續處罰之依據，非無斟酌餘地。再本件原審判決附表列有被上訴人曾於91年12月26日、27日、30日、92年1月2日、3日、6日、7日、15日、21日、同2月10日稽查惟依原判決理由僅敍明上訴人於91年10月14日被查得有違反廢棄物清理法第27條第9款之規定，於同年11月22日派員復查，仍未改善，即據以作為自91年12月16日起至92年1月30日止，按日連續處罰依據，除有上開未能按日依證據逐一認定之疑慮外，關於前述日期被上訴人究竟有無前往查驗及該10次查驗資料之結果如何，原審均未調查及認定，以作為上訴人自91年12月6日起違規處罰之依據，自亦有判決不備理由之違法。綜上所述，本件事實尚未臻明確，上訴論旨，執前述理由，指摘原判決有理由不備等違背法令情事，求予廢棄，非無理由，應由本院將原判決廢棄，發回原審法院審理。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國95年7月27日
第五庭審判長法官鄭淑貞
法官黃合文法官吳明鴻法官林茂權法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國95年7月27日
書記官郭育玎