裁判字號：最高行政法院95年判字第1147號判決
裁判日期：民國95年07月27日
裁判案由：入出境
最高行政法院判決
95年度判字第01147號上訴人甲○○被上訴人法務部行政執行署高雄行政執行處代表人乙○○上列當事人間因入出境事件，上訴人不服中華民國94年3月30日高雄高等行政法院93年度訴字第749號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣訴外人國邦營造股份有限公司（以下簡稱國邦公司）欠繳
84、85、86、89年度營利事業所得稅及罰鍰合計新臺幣（下同）3百90餘萬元，經財政部高雄市國稅局（以下簡稱高雄市國稅局）移送被上訴人合併執行，案經被上訴人通知該公司負責人 石宛鷺 及擔任董事之上訴人甲○○，應於民國（下同）93年4月28日向被上訴人報告該公司財務狀況，上訴人經合法通知而未於指定期日到場，被上訴人遂依行政執行法第17條第1項第5款、第6款規定，以93年4月28日 雄執辛 92年稅執特字第00086213號函請內政部警政署入出境管理局（以下簡稱入出境管理局）及行政院海岸巡防署（以下簡稱海巡署）限制上訴人出境（海），入出境管理局乃於同年5月7日以境愛唐字第09310759800號函限制上訴人出境。上訴人不服，聲明異議被駁回後，提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：本件被上訴人函請入出境管理局、海巡署限制上訴人出境；同時請求戶籍主管機關限制戶籍遷徙變更之行政執行命令，損及憲法上所保障之人民遷徙自由，自不宜將聲明異議之決定作為執行措施之最後行政救濟程序，而應有受到司法審查之可能性。況且，行政訴訟之目的既以保障人民權利為宗旨，則基於有權利必有救濟之法理，若執行措施違法情節明確，人民之權利確已遭受侵害，倘有謀求救濟之可能性與實益，而猶拘泥於「程序上貴為迅速終結」之見解，不准提起撤銷訴訟以外之其他行政訴訟，棄人民實體權利保護於不顧，顯非法治國下行政執行法暨行政訴訟法之立法初衷。是以，有關執行名義之義務人或其負責人遭受行政執行措施之持續侵害，產生違法結果，縱然已經聲明異議駁回確定，然若從憲法、相關法律規定及一般法律原則或法理，可認為已符合公法上結果除去請求權之要件者，自應准許義務人或其負責人依行政訴訟法第8條第1項提起一般給付訴訟，尋求救濟，殊不能僅以「程序貴在迅速終結」之理由即剝奪人民憲法上所享有之訴訟權。為此，求為判決命被上訴人應撤回93年4月28日雄執辛92年稅執特字第00086213號致入出境管理局暨海巡署之限制上訴人出境之執行命令函，並通知入出境管理局解除對上訴人依93年5月7日境愛唐字第09310759800號函所為限制出境之命令等語。
三、被上訴人則以：行政執行法第9條所定之聲明異議程序有別於一般行政救濟程序，為一法定之特別救濟程序，異議人對行政執行署之決定應不得聲明不服。雖行政院所提「行政執行法重行修正草案」中關於「異議人對之不得再聲明不服」部分於二讀會前經朝野協商後未見諸文字，惟前述執行機關之直接上級機關即行政執行署為最終之決定之立法理由並未為刪除，因此尚不能以前述行政院函送立法院審議之「行政執行法重行修正草案」第9條第2項關於「異議人對之不得再聲明不服」文字遭刪除，即認對聲明異議所為之決定，不准提起行政救濟於法有違。從而上訴人提起本件行政訴訟，應為不合法等語，作為抗辯。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按行政執行法第9條規定及立法理由可知，行政執行法第9條規定之聲明異議，是針對行政執行程序事項之救濟程序，故此與原執行名義是否成立或有消滅或妨礙債權人請求事由之實體爭執無涉；至於行政執行程序事項之爭議，因其具有非涉實體判斷之特性，並行政執行本質上尚有效率之考量，再加以上述本條之立法理由，可見我國關於行政執行程序之爭執係採聲明異議之特別救濟程序，而非採訴願、行政訴訟之一般救濟程序，故應認對聲明異議之決定不得再聲明不服，始符合立法本旨。雖行政院所提「行政執行法重行修正草案」中關於「異議人對之不得再聲明不服」部分於二讀會前經朝野協商後未見諸文字，惟前述執行機關之直接上級機關即行政執行署為最終之決定之立法理由並未為刪除，因此尚不能以前述行政院函送立法院審議之「行政執行法重行修正草案」第9條第2項關於「異議人對之不得再聲明不服」文字遭刪除，即認對聲明異議所為之決定，不准提起行政救濟於法有違。況行政執行貴在迅速有效，始能提高行政效率，故其救濟程序乃採簡易之聲明異議方式，如再允許異議人對執行機關之直接上級機關就聲明異議所為之決定提起訴願及行政訴訟，則無異聲明異議成為就聲明異議所不服之執行行為提起訴願及行政訴訟之前置程序，反有失行政執行救濟程序採取簡明之聲明異議方式之立法本旨。又行政執行如依行政機關作成之行政處分或法院裁定為之者，其聲明異議係對上述行政執行程序有關的事項有所不服請求救濟，與義務人對行政機關作成之行政處分不服，應循訴願、行政訴訟程序請求救濟，或對法院裁定不服，應提抗告者，迥然不同。而行政執行措施多屬事實行為，不涉及行政實體法上之判斷，是縱執行措施兼具行政處分之性質或為另一行政處分，但執行程序貴在迅速終結，法律既明定聲明異議為其特別救濟程序，就聲明異議有無理由，由執行機關之直接上級主管機關決定之，關於行政執行之執行名義既為行政機關行政處分或法院裁定，可依通常之行政爭訟程序請求救濟以獲得保障，已符合司法院釋字第423號解釋就一般行政處分應保障人民訴願及訴訟權益之意旨。至於行政執行階段，對於執行程序不服之救濟，係因應執行程序爭訟之非涉實體法判斷之特殊性，適用「效率」法律原則而採簡明之聲明異議方式，此特別救濟程序與一般行政處分之爭執應允其提起訴願、行政訴訟以資救濟，如無法律明文而對人民訴訟權利加以限制，即與法律保留原則不符者相較，應為不同法律原則取捨後所為之適用問題，與司法院釋字第423號解釋就一般行政處分應保障人民訴願及訴訟權益之意旨並不相違。故不能指行政執行程序爭議之救濟以執行機關之直接上級主管機關為救濟之最高機關，係有剝奪人民訴訟權利。再者，關於「對行政執行處之執行命令、執行方法，應遵守之程序認有侵害其利益之違反情事，經依行政執行法第9條第1項規定聲明異議，法務部行政執行署以聲明異議無理由駁回，得否再提起行政訴訟」問題，經92年7月92年度各級行政法院行政訴訟法律座談會討論後，同採否定見解；另本院94年度裁字第195號裁定亦同此見解，至原審法院92年度訴字第1080號判決僅為個案見解，尚無拘束之效力等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨除重述其於原審之主張外，另謂：原處分所引用之法務部行政執行署法規及業務諮詢委員會第38次會議決議，性質僅屬行政規則，卻對人權發生重大侵害，依行政程序法174條之1，應屬無效之行政命令，原審怠於行使法規範審查權限，自有適用法規不當之違誤。被上訴人任意以違法之行政措施，侵害非納稅義務人即上訴人之人身自由權，殊違行政執行法所揭示之比例原則，司法者怠於以憲法之比例原則積極糾正被上訴人恣意違法行政措施，同屬違法。按行政訴訟法第8條第1項所定訴訟類型之目的，在於請求行政法院判命被上訴人為「行政處分以外」之其他公法上之給付，包括金錢給付、作為或不作為等事實行為，學理上稱為一般給付訴訟。基此，人民因國家違法行政行為所造成之結果，自得依上開規定請求行政法院判決予以除去，以回復未受侵害前之狀態。次按，上訴人並非欠稅營利事業即國邦公司之登記負責人，自無行政執行法第17條第1項第5、6款、第24條第4款暨強制執行法第25條第2項第4款等「限制住居」規定之適用，乃被上訴人誤引實體法之公司法第8條對「公司負責人」定義之規定，函請入出境管理局及海岸巡防機關依其請求而限制上訴人出境，致持續侵害上訴人遷徙自由之權利，於法即有違誤。聲明異議決定未予究明，曲解法意恣意維護被上訴人之違法執行命令，置上訴人之基本人權於不顧，同屬違法侵權之公權力決定。末按，行政執行處若欲使義務人受到限制出境及出海之效力，須有兩步驟。首先是「行政執行處作出限制住居之公函，並通知債務人及有關機關』，進而『境管局及海巡署執行限制出境』。就前步驟而言，行政執行處須依個案事實來認定是否合乎行政執行法第17條之要件及執行目的有無達到，此時就涉及到行政執行處的選擇裁量，即其有選擇是否課與義務人限制住居之裁量權，但是連帶的就會發生行政執行處有無裁量濫用之問題，原審未就被上訴人是否濫權裁量限制住居為實體審查，卻僅就執行後步驟認定只許提異議而不能提訴訟，忽略本案是標準「毒樹果原則」之運用案例，其理由更是以「兩造其餘攻擊防禦方法，對本件判決結果不生影響，爰不再一一論述，併此敘明」而拒絕審判行政機關是否有行政裁量濫用，有判決不備理由暨適用法規不當之違法，其判決當然違背法令等語。
六、本院按行政執行法上之執行措施，性質上多屬事實行為，依行政執行法第9條第1項、第2項之規定，係採聲明異議之特別程序予以救濟。雖然執行措施仍有若干如「命提供相當擔保」、「限制住居」等具有行政處分之性質，但因行政執行法對此具有行政處分性質之執行措施，並無排除適用聲明異議程序之特別規定，依訴願法第1條第1項但書之規定，自仍應一體適用聲明異議之程序救濟。上訴人逕行提起給付訴訟，為不合法。原判決認上訴人起訴，顯無理由，以判決駁回上訴人之起訴，固欠允洽，惟其結果並無二致，仍應予以維持。上訴論旨猶執陳詞，指摘原判決不當，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。本件起訴既不合法，上訴論旨就實體上法律關係之爭執，自屬無從審究，附此敍明。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年7月27日
第二庭審判長法官廖政雄
法官鍾耀光法官姜仁脩法官簡朝振法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國95年7月27日
書記官張雅琴