臺北高等行政法院93年度訴字第2809號判決

裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第2809號判決

裁判日期：民國94年06月27日

裁判案由：入出境

臺北高等行政法院判決
93年度訴字第02809號原告甲00000000
送達代收人乙○○訴訟代理人 劉小華 即臺灣生命社服協會代表人被告行政院衛生署代表人 侯勝茂 （署長）訴訟代理人 蔡茂松 律師
林新傑 律師上列當事人間因入出境事件，原告不服行政院中華民國93年6月17日院台訴字第0930085656號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：原告為馬來西亞籍男性人士，於入境我國期間經檢驗感染人類免疫缺乏病毒，經被告令其離境，於民國（下同）87年12月29日出境。原告於出境後提出再入國申覆，經被告所屬疾病管制局90年12月31日衛署疾管特字第090006450號函不予同意及91年12月12日衛署疾管字第0910078654號函復台灣生命社服協會不予同意。原告復於92年3月18日提出再入國申覆，被告以92年7月17日署授疾字第0920001279號函復台灣生命社服協會不予同意。嗣被告以93年1月29日署授疾字第0930000091號函廢止該署92年7月17日署授疾字第0920001279號函，並以93年1月29日署授疾字第0930000092號函原告略以其第3次申請入境，仍無法提出新事實或證據以證其入境時愛滋病毒檢驗呈陰性，而後受本國籍配偶或因在台醫療過程中感染愛滋病毒。依後天免疫缺乏症候群防治條例（下稱防治條例）第14條之1規定，所請再入國申覆案，不予同意等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷，被告並應作成准予原告入境之處分。
二、被告聲明：駁回原告之訴。原告主張：
一、按行政處分具有重大明顯之瑕疵者，該行政處分無效，行政程序法第111條第7款定有明文。被告「命原告申覆」及「拒絕原告再入境申覆」之依據為防治條例第14條之1條及被告自訂之「感染人類免疫缺乏病毒之外國人再入國申覆程序」與「感染人類免疫缺乏病毒之外國人再入國申覆審議小組設置要點」，惟「感染人類免疫缺乏病毒之外國人再入國申覆程序」第1條規定該程序係由防治條例第14條第4項所授權，而防治條例第14條之申覆客體係為「離境處分」，而非「拒絕入境處分」，又本件原告係自動離境，且未曾就離境有任何爭執，故應無適用「感染人類免疫缺乏病毒之外國人再入國申覆程序」與「感染人類免疫缺乏病毒之外國人再入國申覆審議小組設置要點」之餘地，被告適用上開行政規則作為拒絕原告再入境之依據係屬認事用法有重大明顯之瑕疵，從而依上開行政程序法第111條第7款之規定，原處分應屬無效之行政處分。
二、按涉及人民其他自由權利之限制者，應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則，大法官釋字第443號解釋在案。次按「明確性原則」係從憲法上之法治國原則導出，為依法行政原則之主要成分，乃憲法層次之原則，故所謂內容明確並不限於行政行為而已，更重要者，在法律保留原則支配下，法律及法規命令之規定，內容必須明確，涉及人民權利義務事項時，始有清楚之界線與範圍，對於何者為法律所許可，何者屬於禁止，亦可事先預見及考量（ 吳庚 行政法之理論與實用）。本件被告援引防治條例第14條之1作為拒絕原告再入境之依據，係屬人民遷徙自由之限制，此項限制應有法律明文或有具體明確授權之法規命令，如以法律規定者，該法律之構成要件及效果須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，始符法律明確性原則。惟上開條文僅規定受感染人若是入境時檢驗呈陰性，而後受本國籍配偶或因在台灣醫療過程中感染愛滋病毒者，視同本國籍感染者處理，並無禁止受感染之外國人再入境之明文規定，是以該條文就法律效果之規定未符「法律明確性原則」，故上開條文有違憲之疑義，被告援引該不明確法律之規定作成拒絕原告再入境之行政處分，不但未符「法律保留原則」，亦屬違憲、違法之行政處分。
三、原告入境台灣非無法獲得適當之醫療照顧，且不會占用我國有限之醫療資源：
（一）原告身體狀況一直十分良好，CD4之指數（即免疫指數）保持在776以上，不可能於短期問內惡化而導致伺機性感染，且其於入境台灣期間，以服務愛滋病患、感染者及其家屬為主要工作之民間團體即台灣生命社服協會將全程協助原告於需要時，提供適當且專業之醫療照顧。
（二）再者，原告目前所服用之三種治療愛滋病藥物，其中二種藥物係由馬來西亞國家免費提供，僅一種必須由原告自費支付，而該每月4千元之自費費用以原告之資力並非無力負擔。縱原告無資方負擔醫療費用，依我國法律規定，持短期簽證入境，因其並未能加入全民健康保險，無由能取得國內之健保卡，加上今年7月1日起所實施之「醫院總額預算」制度，使外籍人士於停留台灣期0生病，均需自行負擔醫療費用，亦不會占用我國有限醫療資源。再者，原告當初依法向被告申請再入境時，曾主動簽有切結書，即若該申請再入境之外籍人士本人或其家屬無力負擔時，其醫療將由原告負擔並支付之，是以，准予原告短期入境台灣根本難以占用國內有限醫療資源。
四、原告於檢驗發現患有後天免疫缺乏症候群前已和其台灣妻子合法結為夫妻，而原告時因夫妻二人相隔兩地，苦於相思，是單純積極想入境與妻子短暫相聚以解相思之苦，並無不法之意圖，且原告業已簽立切結書保證於停留台灣期間絕不為如切結書所具結，危害人民健康之行為，又有原告代理人及原告妻子可作保證，並且無具體事實可證明原告會影響國內防疫安全，實難謂原告入境會影響國內防疫安全。
五、縱被告以政策考量為由限制受感染之外國人再入境並無違憲，但准許原告入境台灣並無被告所指政策考量之情形，且被告就特殊案例，可視個別情形分別進行行政裁量，是原告並非不得入境，被告卻僅引用防治條例第14條之1，拒絕行使裁量權，難謂無怠惰之嫌，顯屬不當之處分，應予撤銷。
被告主張：
壹、程序部分
一、臺灣生命社服協會不具備擔任訴訟代理人之資格：
（一）「能獨立以法律行為負擔義務者，有訴訟能力。法人、中央及地方機關、非法人團體、應由其代表人或管理人為訴訟行為。」、「當事人得委任代理人為訟訴行為。但每一當事人委任之訴訟代理人不得逾三人。行政訴訟應以律師為訴訟代理人。非律師具有左列情形之一者，亦得為訴訟代理人。一、依法令取得與訴訟事件有關之代理人資格者。二、具有該訴訟事件之專業知識者。三、因職務關係為訴訟代理人者。四、與當事人有親屬關係者。」行政訴訟法第27條、第49條定有明文。
（二）訴訟代理人，係由本人委任代本人為訴訟行為，因行政訴訟係一極具專門性與複雜性之學問，行政訴訟法基於訴訟之順利進行及經濟性之考慮，規定須由一定資格者代理訴訟，且受委任之訴訟代理人需有參與辯論等訴訟行為之能力，方可進行訴訟程序，故訴訟代理人應以自然人為限。
（三）查原告目前無法親自到庭為訴訟行為，故需委請代理人進行訴訟，原告雖委任臺灣生命社服協會為其訴訟代理人，惟其並不具備律師資格，亦無行政訴訟法第49條第2項例外得為訴訟代理人之情事，故臺灣生命社服協會並不具備行政訴訟法第49條所列得為行政訴訟訴訟代理人之資格。
再者，臺灣生命社服協會，並非自然人，根本無法代理原告於法庭上為陳述或辯論等訴訟行為，故於開庭時仍需由其他之自然人出庭進行訴訟程序，故應以實際參與訴訟程序之自然人為訴訟代理人方為正確。
貳、實體部分：
一、按防治條例於89年7月19日修正時，於第14條第2項增訂檢驗人類免疫缺乏病毒呈陽性反應之外國人，經中央衛生主管機關令其離境後，得提出申覆之規定，且同時考量為符合人道主義、保障合法人倫關係及避免國內醫療資源浪費，增訂第14條之1規定，針對外國人申請來臺居留時，若檢驗結果呈陰性反應，嗣因受本國籍配偶或因在本國醫療過程中感染之特殊個案情形，視同本國籍感染者處理，而得同意其再入境。原告因在臺居留達3個月以上，依法進行健康檢查時，發現其感染人類免疫缺乏病毒，被告即依防治條例第14條第2項之規定，命原告離境，原告欲除去該離境處分之效力，再進入我國境內者，除依申覆程序向被告主張該離境處分有違法、不當之情事，請求被告將原處分撤銷外，尚得主張其具有防治條例第14條之1所列得視同本國籍感染者處理之事項。
二、原告感染人類免疫缺乏病毒為不爭之事實，而截至93年3月18日原告第三次提起申覆時，仍無法提出新事實及新證據，證明原告入境時，人類免疫缺乏病毒之檢驗呈陰性，因嗣後受本國籍配偶或因在臺灣醫療過程中感染人類免疫缺乏病毒，是原告提出再入國申覆時檢具之資料，既無法證明其人類免疫缺乏病毒檢驗呈陽性反應，係因受本國籍配偶或因在臺灣醫療過程中感染所致，故被告不同意其再入國申覆案，而維持原處分，自無不妥。
三、查感染人類免疫缺乏病毒之外國人再入國申覆程序，其係為使受離境處分之外國人得請求被告再審查其所為之離境處分是否合法妥當，即申覆之客體為離境處分，此亦為原告於起訴狀中所自承。被告既已依法對原告為離境處分，無論原告係自願離境或係遭協力機關強制離境，皆無礙該行政處分之效力，若原告認為被告所為之離境處分有違法或不當之處，應依法對該離境處分提出申覆，自不因原告係自動離境，而有不同。又被告命原告離境之依據為防治條例第14條第2項，原告無法透過申覆達成再入境之目的，係因不符合該條例第14條之1之規定。而「感染人類免疫缺乏病毒之外國人再入國申覆程序」及「感染人類免疫缺乏病毒之外國人再入國申覆審議小組設置要點」係被告依防治條例第14條第4項授權所訂定，其目的是為執行防治條例所規定之申覆事項，並非以此作為命原告離境或駁回其再入境申覆之依據，故原告主張被告依上開行政規則，作成拒絕原告再入境處分，構成行政程序法第111條第7款所定之處分無效之事由云云，實屬誤會。
四、被告依防治條例第14條之規定作成命原告離境之處分，及因原告無法舉證證明其有同法第14條之1所列得視為本國籍感染者之事由，而駁回原告之申覆，並無違反法律保留原則及法律明確性原則：
（一）依大法官釋字第371號解釋之意旨，現行制度關於法律之違憲審查權專屬司法院大法官會議之權限，而關於命令部分，司法院大法官會議及各級法院皆有不同程度之審查權，前者得宣告命令無效或撤銷，後者得不予適用。至於行政機關之規範審查權，因行政機關與司法機關不同，無法對法律作實質上之審查乃法治國家之通例，殆無疑問。
（二）防治條例為立法院通過，總統公布之有效法律，原告主張防治條例第14條之1之規定，未符合法律明確性原則云云，實已逾越行政機關及法院所得審查之範圍，再者，防制條例第14條之1係綜合考量人道主義、保障合法人倫關係等因素特規定外國人申請來臺居留，若於入境時經檢驗呈陰性，且經證實受本國籍配偶或因在本國醫療過程中感染者，得視同本國籍感染者處理，因此，受離境處分之外國人，若不具備上開條文之要件，自不得入境，且條文內容並無難以理解或受規範者無法預見之處，故原告主張防治條例第14條之1違背法律明確性原則，自不足採。
（三）防治條例為現行有效之法律，法院及行政機關皆須受其拘束，且原告對其感染人類免疫缺乏病毒之事實，並不爭執，故被告依防治條例第14條第2項之規定命原告離境，原告不得入境係因被告所為之離境處分效力所致，非被告另為拒絕入境之處分，若受處分之外國人於申覆程序中無法證明其有防治條例第14條之1所列之情事，則入出境管理單位當不會准其入境。故原告所稱被告援引不明確之法律規定而作成拒絕原告再入境之處分有違法律保留原則且違法、違憲云云，自無足取。
五、原告復主張其入境居留不會占用我國醫療資源且無影響國內防疫安全之疑慮云云，惟在我國現行防治條例尚未修改前，被告一旦知悉入境之外國人有感染後天免疫缺乏病毒之情事時，即須依法命其離境，並無依個案裁量之空間，故依現行規定原告無法在我國境內居留，至於我國目前之立法政策是否妥當，屬於立法機關之權責，非司法或行政機關所能置喙，除非立法機關修改法令，或防治條例命受感染者離境之相關規定遭司法院大法官會議作成解釋認定為無效，被告所為之離境處分，皆屬合法，是原告認被告拒絕行使裁量而有怠惰之嫌，亦不足採。
理由
理由
甲、程序方面：本件被告代表人於原告起訴後變更為侯勝茂，經其聲明承受訴訟，核並無不合，應予准許。
乙、實體方面：
一、按「中央衛生主管機關對入境或居留達3個月以上之外國人，得採行檢查措施，或要求其提出最近3個月內人類免疫缺乏病毒抗體之檢驗報告。前項外國人經檢驗結果呈陽性反應，中央衛生主管機關得令其離境，當事人得於出境後，再以書面提出申覆。外國人拒絕第1項規定接受檢查者，得令其離境。第2項之申覆程序，由中央主管機關定之。」、「外國人申請來臺居留，若於入境時經檢驗呈陰性，且經證實受本國籍配偶或因在本國醫療過程中感染者，得視同本國籍感染者處理。」防治條例第14條及第14條之1定有明文；又系爭條例施行細則第10條規定：「中央衛生主管機關依本條例第14條規定，令外國人離境時，應通知內政部、當地衛生及警察機關依有關規定辦理。如係屬受聘僱之外國人時，應通知其許可之目的事業主管機關或行政院勞工委員會依就業服務法有關規定辦理。」，故被告知悉原告感染人類免疫缺乏病毒後，依防治條例第14條第2項之規定令原告離境，於法有據，並無違誤。
二、原告為馬來西亞籍男性人士，於入境我國期間經檢驗感染人類免疫缺乏病毒，經被告令其離境，於87年12月29日出境。
原告於出境後提出再入國申覆，經被告所屬疾病管制局90年12月31日衛署疾管特字第090006450號函不予同意及91年12月12日衛署疾管字第0910078654號函復台灣生命社服協會不予同意。原告復於92年3月18日提出再入國申覆，被告以92年7月17日署授疾字第0920001279號函復台灣生命社服協會不予同意。嗣被告以93年1月29日署授疾字第0930000091號函廢止該署92年7月17日署授疾字第0920001279號函，並以93年1月29日署授疾字第0930000092號函原告略以其第3次申請入境，仍無法提出新事實或證據以證其入境時愛滋病毒檢驗呈陰性，而後受本國籍配偶或因在台醫療過程中感染愛滋病毒。依防治條例第14條之1規定，所請再入國申覆案，不予同意等語。原告不服，主張如事實欄所載。
三、經查，原告於87年11月間經台北市仁愛醫院檢驗感染人類免疫缺乏病毒，經被告依行為時防治條例第14條第2項規定令其離境，於87年12月29日出境。原告於92年3月18日第3次檢具申覆書、切結書、委託書、護照影本、其本國醫療病歷相關文件及結婚證書影本等資料提出再入國申覆，經被告92年7月4日召開之感染愛滋病毒之外國人再入國申覆審議小組審議結果，認其未能提出新事實及新證據，證明其入境時人類免疫缺乏病毒之檢驗呈陰性，係入境後因受本國籍配偶或因在台灣醫療過程中感染人類免疫缺乏病毒，不符防治條例第14條之1規定得視同本國籍感染者處理之情形，有感染病毒之外國人再入國申覆審議小組會議紀錄影本在內可稽，被告不予同意其再入國申覆案，經核並無不合。
四、再查防治條例於89年7月19日修正時，於第14條第2項增訂檢驗人類免疫缺乏病毒呈陽性反應之外國人，經中央衛生主管機關令其離境後，得提出申覆之規定，且同時考量為符合人道主義、保障合法人倫關係及避免國內醫療資源浪費，增訂第14條之1規定，針對外國人申請來台居留時，若檢驗結果呈陰性反應，嗣因受本國籍配偶或因在本國醫療過程中感染之特殊個案情形，視同本國籍感染者處理，而得同意其再入境。是原告於出境後提出再入國申覆，被告依防治條例之立法意旨，自應審查原告有無該條例第14條之1規定得視同本國籍感染者處理，而得同意入境之特殊情形。至被告依據防治條例第14條第4項規定，訂定感染人類免疫缺乏病毒之外國人再入國申覆程序，就受理機關、申覆應檢具之文件、受理案件決議期間等程序事項為規範，並未涉及限制人民自由或權利，要無違憲問題。所設感染人類免疫缺乏病毒之外國人再入國申覆審議小組，性質上屬內部專業諮詢單位，負責審定感染人類免疫缺乏病毒之外國人再入國申覆、感染期間來源等事項，基於保護申覆人隱私，會議不予對外公開，並就討論情形及決議事項，予以保密，並無悖人權保障之旨，所訴核無足採。
五、至原告主張於檢驗發現患有後天免疫缺乏症候群前已和其台灣妻子合法結為夫妻，而原告時因夫妻二人相隔兩地，苦於相思，是單純積極想入境與妻子短暫相聚以解相思之苦，並無不法之意圖，且原告業已簽立切結書保證於停留台灣期間絕不為如切結書所具結，危害人民健康之行為，又有原告代理人及原告妻子可作保證，並且無具體事實可證明原告會影響國內防疫安全一節，姑不論原告之主張於法無據；另查目前入出境並無困難，且經本院查詢原告之妻 張秋蘭 (身分證：Z000000000)自86年5月1日起至94年6月6日止，共出國24次，亦有內政部入出境資料查詢結果表附卷可稽，是原告就此所為之主張亦無可採。
六、從而，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨為無理由，應予駁回。且本件事證明確，原告第3次申請入境申覆所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
七、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年6月27日
第五庭審判長法官黃清光
法官劉介中法官帥嘉寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年6月27日
書記官楊子鋒