臺北高等行政法院99年度訴字第1771號判決

裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第1771號判決

裁判日期：民國99年12月02日

裁判案由：人民團體法

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1771號99年11月18日辯論終結原告 郭寶鑾 被告內政部代表人 江宜樺 （部長）訴訟代理人 蘇佳善
許麗慧
參加人台灣導遊協會代表人 吳雁輝 （理事長）上列當事人間人民團體法事件，原告不服行政院中華民國99年7月22日院臺訴字第0990100710號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）查參加人台灣導遊協會於民國（下同）98年12月18日召開第2屆第1次會員大會並選舉第2屆理、監事（下簡稱該次選舉），原告郭寶鑾君經推舉為理事長。旋台灣導遊協會98年12月22日台導協第00000000號函被告，並由第1屆理事長 吳雁輝君 具名，以該次選舉之選舉票，未保留空格，因副理事長 林德仁 君現場抗議，即要求祕書長將選舉資料查封，未獲處理，該次選舉無效，將改期辦理，被告以
99年1月5日台內社字第0980240044號函復參加人台灣導遊協會略以，以本次選舉之選舉票，未預留與應選出名額同額之空白格位，由選舉人填寫，未蓋用該團體圖記及由監事會推派之監事或由監事會召集人（常務監事）簽章，與人民團體選舉罷免辦法第7條第1項及第8條第1項規定不符，請確實依規定辦理，以資周詳。
（二）訴外人 曾曾旂 （為參加人當時祕書長）用聯絡人具名，以台灣導遊協會98年12月23日台導98秘字第0030號書函（未有台灣導遊協會及理事長簽章）檢陳第2屆第1次會員大會會議紀錄（主要為該次選舉），並附大會簽到表、大會手冊，報請被告核備。被告則以99年1月5日台內社字第0980239401號函復該參加人之聯絡人曾曾旂（參加人第一屆理事會祕書長），略以本案行文報部之公函，應經團體負責人簽署以符規定；又來函所附第2屆理監事選舉票，未預留與應選出名額同額之空白格位，由選舉人填寫，且未蓋用該團體圖記及由監事會推派之監事或由監事會召集人（常務監事）簽章，與人民團體選舉罷免辦法第7條第
1項及第8條第1項規定不符，請確實依規定辦理（下稱原處分），以資周詳。
（三）原告以參加人之創辦人第一屆副理事長、第二屆理事當選人名義，向內政部及觀光局陳情（一個導遊人員的故事與無奈心聲）略以，該次會員大會及選舉備工作都是由第1屆理事長吳雁輝策劃，為何原告選上就無效；監事照三年前的選票規格那一套，理事長自己也做一套，祕書長當天問理事長用哪一套，大會同意理事長及副理事長簽名之其中一套，並經大家同意，公開說明宣布規則才選，為何選票的格式不合規定與原告當選有關；本次選舉舉經過公開，全程有記者、來賓，難道黑箱作業才算嗎？且原任吳理事長於選舉當時亦告知原告當選第2屆理事長，將於12月21日公告選舉結果，其當選並非無效等語。被告則以99年
1月5日台內社字第0980241153號函復略以：該次選舉之選舉票，未預留與應選出名額同額之空白格位，由選舉人填寫，且未蓋用該團體圖記及由監事會推派之監事或由監事會召集人（常務監事）簽章，與人民團體選舉罷免辦法第7條第1項及第8條第1項規定不符，有關理事長之選舉程序，應請確實依上開規定辦理；另本件有參加人第2屆理監事改選乙節，被告以另函請參加人確實依上開規定辦理。
（四）嗣原告以台灣導遊協會代表人身分委請律師，就被告前開99年1月5日台內社字第0980240044號函提起訴願（參照訴願卷第27頁以下）請求撤銷上開函件；主張其當選理事長有效，98年12月18日第2屆第1次會員大會選舉理、監事時並無人提出異議、檢舉，依人民團體選舉罷免法第41條規定，倘對選舉結果有異議者，應於3日內向主管機關提出，第1屆理事長具名向被告提出98年12月22日函，已屬逾期，被告應不予受理等理由；訴願審議期間原告並於99年5月20日具申請書請求到訴願會說明，嗣於99年6月21日至訴願機關 陳述 意見後，經遭訴願決定機關即行政院決定認為被告99年1月5日台內社字第0980240044號及第0000000000號函部分，僅為單純的事實敘述或理由說明，即被告輔導台灣導遊協會辦理本次理監事選舉應注意事項，及向原告說明本次選舉有未符規定之處，已督導台灣導協會確實依規定辦理，並非行政處分，原告訴願不應受理。至被告99年1月5日台內社字第0980239401號函部分，原告訴願理由核不足採，而駁回原告訴願。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）98年12月18日原告依大會正常程序由參加人之現任代表人吳雁輝當會議主席在所有來賓、會員、記者面前當選理事長，並獲吳雁輝握手祝賀當選，應記者要求新舊理事長與當選理監事合影留念(附當選照片)，之後依正常程序呈報被告，卻未得到被告核准，理由是吳雁輝於同年12月22日台導協第00000000號提的檢舉函，被告99年1月5日台內社字第098024044號函回覆吳雁輝認選票有瑕疵，吳雁輝於99年1月20日召開臨時理監事會（舊的理監事），並於99年1月22日台灣導遊協會的網站上公告內容是：依被告0000000000號函確定98年12月18日當選無效，決議要在99年3月5日辦理改選，還有被告代理人蘇科長與許小姐均參加99年1月20日的臨時理監事會。最後吳雁輝於99年3月5日重新選一組理事長及理監事，被告准其核備已發給當選證書。
（二）被告對原告98年12月18日當選人，雖從頭到尾都告知選票有瑕疵要補正，而補正的唯二方法就是要蓋被告給理事長的印信，或者重選，原告這段期間不知有多少疑問，問了多少問題，寫了多少公文，被告以另案處理就了結（如台內社字第09900113571號）或用繁雜難理解的公文回覆。
原告曾於99年1月13日讓新舊兩屆的監事主席，理監事會員等20人連名簽署，呈報被告許小姐說明98年12月18日大會的正當性，卻被告遭退回說沒有用的一定要重選。
（三）查本件最原始的檢舉函，即吳雁輝具名台導協字第20091222號函內容有造假之嫌：
１、該函中所附理監事連署名單、常務理事訴外人 黃月桂 與監事主席訴外人 李大文 簽名皆造假。
２、98年12月15日並無臨時召開理監事會(原告是副理事長未接開會通知)協會會務秘書長本來就照理事長指示辦理，選務如何進行，選票如何決定為何要開臨時理監事會？
３、98年12月18日下午當天訴外人林德仁並無參加選舉(99年11月2日本院準備庭已證實過)如何提抗議，如何向主席宣告投票無效。
４、已查常務理事訴外人黃月桂與監事主席訴外人李大文簽名造假。訴外人 陳松桂 理事有聯署，但原告99年1月13日證明98年12月18日選舉有效的聯署他也有簽署，可見是人情壓力。
５、98年12月8日選舉當天非常平和並已選出原告為理事長，還應記者拍照留念，吳雁輝自己也領了票，投了票，那來會員抗議?選舉有效會員未過半？選票有瑕疵之說？秘書長為何要拿走選務資料，音訊全無呢？
（四）關於被告99年1月5日台內社字第0980240044號函，該函是否該撤銷，答非所問，牛頭不對馬嘴。檢舉函的內容是會員抗議，會員未過半，選票有瑕疵，看起來是還沒有選理事長就要求秘書長把所有資料彙整送回協會，好像還沒有選舉也沒有提供98年12月18日的選舉資料，而且附件內有兩種選票的的格式，一個有留空格沒日期，一個沒留空格。請問依被告99年1月5日台內社字第0980240044號函說明二第12行：「本案來函所送第2屆理監事選舉票，並未預留與應選出名額同額之空白格位，由選舉人填寫，且未蓋用各該團體圖記……與上開規定不符」看起來好像是回答吳雁輝選完的票附給被告。請問選票有瑕疵兩套票到底是那一套票呢？被告為何不回覆99年12月18日已提選舉會員抗議？選舉有效會員未過半？選票有瑕疵之說？秘書長為何要拿走選務資料，音訊全無呢？
（五）依被告99年1月5日台內社字第0980240044號所衍生的結果：
１、落選的吳雁輝長偕98年12月18日第二屆未當上理監事的人舉行99年1月20日臨時理監事會，被告還派2人參加。該會臨時理監會有下列瑕疵：
⑴99年1月20日開會，當天才傳真給原告，且開會內容不實。
⑵依台導協第00000000號會議記錄，「案由三：說明1：
99年1月20日止有效會員是185人」，然查98年12月18日只有150人，多出來35人空降部隊，從何而來？依該會章程第七條必需繳會費、填表格、經理監事同意，沒有會議記錄記載那35人經理監事同意加入，但35人卻在99年3月5日參加投票。說明98年12月20日加入馬上可以成為理監事候選人，馬上可以當選，這對補正98年12月18日重選的會員合情合理嗎？
２、99年3月5日重選，黑箱作業選舉結果，當選名單中80%理監事換過，旅行社高層控制台灣導遊協會，已嚴重損害98年12月18日當選人之權益。瑕疵是：⑴多了35人參加投票，⑵會員編號A000143訴外人 鄭金城 未於會員大會簽到，但選舉票簽名卻有簽，⑶會員A000197訴外人 陳建勳 不領選票被趕出會場，不準拍照。
（六）被告最後無視於98年12月18日選舉的正當性，也不理會原告的申訴函，連99年4月15日台內社字第0990041580號函把報備資料寄回原告，也沒說該次選舉無效。被告台內社字第09900113571號函，其中原告好多陳情書其中問起當選與否的正確回答或重選選票的認定，被告只回答另案處理。連已經發證書給吳雁輝之事，原告都不知道，99年10月26日開庭原告才知道。另有99年1月13日理監事20人聯署連看都不看就退回。反觀98年12月22日台導協字第20091222號的檢舉函疑點重重，又根據人民團體法41條選完3天就不能檢舉，該函是第四天檢舉，又吳雁輝自己是會議主席又自己檢舉違反誠信原則，可說是有預謀的選舉，被告卻予以核准，實有不當。
（七）為此原告依法提起行政訴訟，並聲明：１、訴願決定、原處分（被告99年1月5日台內社字第0980239401號函、第0000000000號函、第0000000000號函）均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。並於最後陳述時，補充聲明３、請求被告賠償律師費五萬元。（原告聲明部分有關「確認原告98年12月18日當選台灣導遊協會理事長有效」部分因屬私權爭執，非公法行為，經闡明後，原告仍為主張，是此部分另裁定移由普通法院管轄）。
三、被告抗辯則以：
（一）有關該次選舉票之效力問題：
１、查參加人於98年12月18日第2屆第1次會員大會改選第2屆理事、監事之選舉票，所列候選人係經該會開放由會員登記而來，屬人民團體選舉罷免辦法第7條第1項第3款所稱之「參考名單」，但未預留與應選出名額同額之空白格位，由選舉人填寫。選舉票所蓋用圖記與被告製發之圖記尺寸相差甚鉅，即未蓋用該協會圖記，復未由監事會推派之監事或由監事會召集人（常務監事）簽章，有選舉票、圖記樣張在卷可稽。
２、依人民團體選舉罷免辦法第7條第1項第3款規定，採用該款選票格式者，應預留與應選出名額同額之空白格位，由選舉人填寫，主要係為保障會員行使選舉權與被選舉權時，不因參考名單受限，得選舉參考名單以外之被選舉人，使選舉人之真意得於選票上確實表達。原告未依規定預留與應選出名額同額之空白格位，由選舉人填寫，不但已有「違反法令」之情事，且有礙選舉人於選票上表達其真意，影響選舉之結果。
３、按人民團體選舉罷免辦法第18條第1項第1款規定，選舉票未依同辦法第8條之規定辦理者無效。選舉票違反第8條無效之情形，應係指選舉票未蓋用圖記及召集人簽章之情形。上開辦法第18條所列選舉票無效之事由，舉凡未蓋用圖記簽章、書寫字跡模糊無法辨識等，係因選舉票之真假或選舉人之真意無法辨識，其法律上之效果本應為無效，故規定選舉票有此事由時無效。（本院89年度訴字第4035號判決可資參照）。該次選舉之選舉票，未蓋用該團體圖記（依據印信條例第14條規定，全國性人民團體圖記，由被告製發。所製發之圖記大小約為寬5.6公分，長8.2公分，邊寬1.0公分；本案選舉票所蓋圖章與上開尺寸相差甚鉅，顯非被告原製發之圖記），且未由監事會推派之監事或由監事會召集人（常務監事）簽章，已符上開選舉票無效之規定。
４、綜上，被告乃以本次選舉選舉票有無效情事，上開參加人98年12月23日以台導98秘字第0030號書函復未署名，未准核備，揆諸首揭規定，並無不妥。至所訴對選舉結果有異議者，應於3日內提出第1屆理事長具名提出98年12月22日函，已屬逾期云云，不論該函係陳報性質，況是否對選舉結果提出異議，並無礙本件選舉票無效之認定，所訴核不足採。
５、至原告所訴本次選舉票係經該會98年12月18日第2屆第1次會員大會決議同意使用，基於團體自治原則，應予尊重上開決議。惟依據民法第56條第2項規定「總會決議之內容違反法令或章程者，無效。」上開會員大會決議之選舉票，核與人民團體選舉罷免辦法第7條第1項第3款及第8條規定不符，其決議內容應為無效。
（二）另按人民團體選舉罷免辦法第5條之規定，參加人於99年1月20日召開第1屆第2次臨時理事會審定會員名冊，與上開規定並無不符。又人民團體會員資格之審定，係屬團體自治事項，會員對理事會審定結果如有不服，應循內部管道提起申覆；如相關行為造成其權益之侵害，應循私法途徑救濟。
（三）有關原告所訴對該次選舉結果有異議者，應於3日內提出，第1屆理事長具名提出之台灣導遊協會98年12月22日台導協第00000000號函，已屬逾期，且有陳述不實及偽造等情事。查該函係以「台灣導遊協會」名義行文，由第1屆理事長吳雁輝君（任期自96年1月23日至99年1月23日止）具名簽署，陳述該會本次選舉之選舉票，未依規定印製，該次選舉無效，擬擇期辦理等情事，並非吳雁輝君以個人名義針對選舉結果提出異議，應不適用人民團體選舉罷免辦法第41條第2項規定。
（四）又查該會之選舉票，確有違反人民團體選舉罷免辦法第7條第1項第3款及第8條規定之情事，是否對選舉結果提出異議，並無礙本件選舉票無效之認定，基於主管機關會務輔導立場，被告爰以99年1月5日台內社字第0980240044號函復說明，輔導該會辦理第2屆理監事改選應注意事項，並無不當。
（五）至原告所訴該次選舉票係經該會98年12月18日第2屆第1次會員大會決議同意使用，基於團體自治原則，應予尊重上開決議。惟依據民法第56條第2項規定「總會決議之內容違反法令或章程者，無效。」上開會員大會決議之選舉票，核與人民團體選舉罷免辦法第7條第1項第3款及第8條規定不符，其決議內容應為無效。
（六）按訴願法第1條第1項前段及第3條第1項規定，訴願之提起，以有行政處分存在為前提，所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願，依訴願法第77條第8款規定，應為不受理之決定。機關所為單純的事實敘述或理由說明，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，自非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，即非法之所許（參照改制前行政法院62年裁字第41號判例）。查被告99年1月5日台內社字第0980240044號係依據參加人之陳報輔導其辦理該次選舉應注意之事項；99年1月5日台內社字第0980241153號函，係依據原告之陳情，向其說明本次選舉有未符規定之處，已督導參加人確實依規定辦理，僅為事實敘述及理由說明，並不因而生法律上效果，非訴願法上所稱之行政處分，對之提起訴願，於法不合，應不受理。
（七）綜上理由，被告99年1月5日台內社字第0980239401號函、99年1月5日台內社字第0980240044號函、99年1月5日台內社字第0980241153號函，均為依法行政，應無原告所陳違法偏頗之情事，且其提起訴願經行政院99年7月22日院臺訴字第0990100710號決定部分訴願駁回，部分訴願不受理在案，所訴並無理由，原處分、原訴願決定應予維持，為此答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、參加人陳述略以：
（一）於98年12月18準備程序庭呈選舉當天之選票，其中紅色選票為98年12月18日當天選舉的監事選票，藍色選票為98年12月18日當天選舉的理事選票。
（二）贊同被告99年1月5日台內社字第0980239401號函、第0000000000號函、第0000000000號函之內容及本件被告答辯。
（三）本件第一次理監事選舉完當天，就有人以電子郵件向內政部檢舉，且另位副理事長即訴外人林德仁亦提出檢舉，所以參加人才會以98年12月22日台導協字第20091222號函向被告提出檢舉函。
五、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按「人民團體選任職員之選舉罷免、工作人員之管理與財務之處理，其辦法由中央主管機關定之。」人民團體法第66條定有明文。
（二）次按「（第1項）人民團體理事、監事及會員代表之選舉或罷免，應由理事會在召開會議十五日前，審定會員（會員代表）之資格，造具名冊，報請主管機關備查，更換時亦同。（第2項）前項會員（會員代表）名冊所列之會員（會員代表）如無選舉權，被選舉權或罷免權者，應在其姓名下端註明。」、「（第1項）人民團體之選舉應用選舉票，其格式分為下列三種並應載明團體名稱、選舉屆次、職稱及年月日等，由各該團體理事會（許可設立中之團體由籌備會）擇一採用：一、將全體被選舉人姓名印入選舉票，由選舉人圈選者。二、按應選出名額劃定空白格位，由選舉人填寫者。三、將參考名單所列之候選人印入選舉票，由選舉人圈選，並預留與應選出名額同額之空白格位，由選舉人填寫者。（第2項）前項第三款參考名單所列之候選人，得依章程規定或經會員（會員代表）大會決議，由理事會提出；或由會員（會員代表）向所屬團體登記，其人數為應選出名額同額以上，如登記名額不足應選出名額時，由理事會（許可設立中之團體由籌備會）決議提名補足之。但被選舉人不以參考名單所列者為限。（第
3項）人民團體之罷免票應載明團體名稱、職稱及年月日等，並將全體被聲請罷免人姓名印入罷免票，由罷免人圈選之。（第4項）人民團體之選舉票、罷免票格式如附式㈠㈡㈢㈣㈤。」、「（第1項）人民團體之選舉票或罷免票，應由各該團體依前條規定格式自行印製，並於蓋用各該團體圖記及由監事會推派之監事或由監事會召集人（常務監事）簽章後，始生效力。許可設立中之團體蓋用籌備會戳記及由召集人簽章。（第2項）人民團體之選舉票或罷免票，無法依前項規定蓋用圖記或簽章時，經會員（會員代表）過半數之出席，出席過半數之同意選出會員（會員代表）一人協同會議主席共同簽章者，亦生效力。（第
3項）人民團體召開理事會或監事會，其選舉票或罷免票，無法依第一項規定蓋用圖記或簽章時，經理事或監事過半數之出席，出席過半數之同意選出理事或監事一人協同會議主席共同簽章者，亦生效力。」、「（第1項）選舉票或罷免票有下列情事之一，無效：（第1款）一、未依第八條及第三十七條之規定辦理者。……」、「（第1項）人民團體之選舉或罷免，經截止投票後，應即當場開票，並由會議主席或其指定人員宣布選舉或罷免結果。但如發覺選舉或罷免有違法舞弊之嫌者，會議主席得會同監票員宣布將票匭加封，並報請主管機關核辦。（第2項）對前項宣布之選舉或罷免結果有異議者，出席之選舉人、被選舉人、罷免人或被罷免人應當場向會議主席提出，並應於三日內(以郵戳為憑)以書面申請主管機關核辦。未出席或出席未當場表示異議或逾期提出異議者，於事後提出異議，均不予受理。」人民團體選舉罷免辦法第5條、第
7條、第8條、第18條第1項第1款、第41條第1、2項亦定有明文。而上開人民團體選舉罷免辦法等規定，乃依人民團體法第66條規定授權訂定，並未逾越法律授權，亦未違反法律保留原則，且屬人民團體選舉等枝節性、技術性之法規命令，被告據為本件選舉行政，本院予以尊重。
六、兩造對下開事實並不爭執，並有兩造提出之98年12月18日照片彩色、訴外人 彭培興 具結書、臺灣導遊協會秘書長具結書、臺灣導遊協會第二屆第一次會員大會會員簽到表、臺灣導遊協會公告、臺灣導遊協會第一屆第二次臨時理事會開會通知、被告99年1月5日台內社字第0980240044號函、訴願決定書、臺灣導遊協會第二屆第一次會員大會暨理監事選舉因選票未依法而無效之連署確認簽名、臺灣導遊協會移交清冊目錄2、訴外人李大文等人99年1月13日連署信函、臺灣導遊協會第一屆第二次會員大會簽到表、臺灣導遊協會第一屆第三次會員大會簽到、臺灣導遊協會第二屆理事長選舉領票簽名表、被告99年4月15日台內社字第0990041580號函、臺灣導遊協會99年1月18日台導99秘字第0001號函、被告99年1月27日台內社字第09900113571號函等影本於本院卷可稽；被告提出之被告99年1月5日台內社字第0980239401號函、被告99年1月5日台內社字第0980240044號函、被告99年1月5日台內社字第0980241153號函、被告99年1月27日台內社字第09900113571號函、原告99年1月8日陳情函、99年1月12日陳情函、臺灣導遊協會第二屆理事選舉票、臺灣導遊協會第二屆監事選舉票、臺灣導遊協會96年4月2日台導協(秘)字第96002號函、臺灣導遊協會98年12月7日台導98秘字第026號函、臺灣導遊協會第一屆第八次理監事聯席會議紀錄、臺灣導遊協會98年12月23日台導98秘字第0030號函、臺灣導遊協會第二屆第一次會員大會會議紀錄、簽到表、大會手冊、臺灣導遊協會章程、臺灣導遊協會98年12月22日台導協第00000000號函、原告98年12月25日信函、被告99年2月12日台內社字第0990021840號函、臺灣導遊協會會員名冊、原告99年1月29日訴願書、臺灣導遊協會99年2月4日訴願書、被告訴願答辯書、訴願決定書、被告99年8月10日台內社字第0990161119號函、全國性及區級人民團體負責人當選證明書（台內社字第0990161119號、台內社字第0960022926號）、臺灣導遊協會99年4月30日台導協第00000000號函、臺灣導遊協會99年5月11日台導協第00000000號函、被告99年5月10日台內社字第0990086801號函、臺灣導遊協會第二屆第一次理監事聯席會議紀錄、訴外人童文宏等人具結書（以上均為影本），及參加人所提出之臺灣導遊協會第二屆理事選舉票、臺灣導遊協會第二屆監事選舉票附本院卷可證，自足認為真實。
（一）參加人接獲上開被告99年1月5日台內社字第0980239401號函後，先於99年1月20日召開台灣導協會第一屆第二次理事臨時會，通過改選第二屆理事之議案；嗣於99年3月
5日召開第二屆第1次會員（會員代表）大會，會中並選任第二屆理、監事。嗣99年4月20日、5月11日函再送請被告備查，被告則以99年8月10日台內社字第0990161119號函覆參加人第二屆理事長吳雁輝准予備查並核發理事長當選證明書等。
（二）原告雖僅就99年1月5日台內社字第0980240044號函提起訴願，但於所附文件引用被告99年1月5日台內社字第0980239401號函、第0000000000號函。
（三）又被告99年1月5日台內社字第0980239401號函、第0000000000號函、第0000000000號函均於理由二（前開被告第0000000000號函為理由三）附載人民團體選舉罷免辦法第7條等法規，並敘明本件參加人第2屆理監事選舉票，有未預留與應選出名額同額之空白格位，由選舉人填寫，且未蓋用各該團體圖記及由監事會推派之監事或監事會召集人簽章，與上開法規不符等語。
（四）本件台灣導遊協會98年12月18日選舉之理事及監事選票，經參加人當庭提出密封選票兩袋，由本院會同兩造及參加人共同開封後，確認藍色選票是選舉理事的選票，紅色選票則為監事選票（本院抽存空白選票各一件附本院卷第82-83頁），經當庭檢視上開選票上雖蓋有台灣導遊協會印章，但並非參加人法定圖記，且並無參加人監事或監事會召集人簽章；另上開選票亦未預留空白欄位（以理事部分言，每會員最多可以圈選15位，故選票必須加15個空白欄位）。
七、按「人民團體之組織與活動，依本法之規定；其他法律有特別規定者，適用其規定。」「人民團體經核准立案後，其章程、選任職員簡歷冊或負責人名冊如有異動，應於30日內報請主管機關核備。」分別為人民團體法第1條及第54條所明定。又督導各級人民團體實施辦法第5條第2項規定：「會員（會員代表）大會會議紀錄、應載明出席、缺席、請假者之人數，於閉會後30日內報請主管機關及目的事業主管機關備查。」次按內政部84年8月3日台內民字第8487635號函略以：「按備查係下級機關或公私機構、個體、對上級機關或主管事務之機關，有所陳報或通知，使該上級機關或主管事務之機關，對於其指揮、監督或主管之事項，知悉其事實之謂。」又「備查之目的，在於知悉事實經過為何，且原則上權責仍在陳報者，尚非表示事前為請示之意。是由上開說明可知，主管機關就人民呈送之文件所為之備查，應僅就書面為形式之審核，並無由就文件內容真實與否作實質認定。
」「備查係一種觀念通知，並未產生任何公法上法律效果……」亦有最高行政法院89年度裁字第1325號裁定足資參照。
備查既係指下級機關或公私機構、團體，對上級機關或主管事務之機關，有所陳報或通知，使該上級機關或主管事務之機關，對於其指揮或監督或主管之事項，知悉其事實之謂，是僅為觀念通知，並未產生任何公法上法律效果。則主管機關依督導各級人民團體實施辦法第5條第2項規定，就會議紀錄所為備查與否之函覆，並不生何公法上法律效果，自非行政處分；而主管機關基於人民團體法第54條規定而為核備與否之決定（即准予核備或不予核備），則具法效性，即屬行政處分，應先敘明。
（一）經查本院於準備程序中詢問被告本件之行政處分（原處分）為何，被告則陳稱「台灣導遊協會98年12月23日台導98秘字第0030號書函陳報第二屆第一次會員大會記錄等資料，請求被告核備，被告便以被告99年1月5日台內社字第0980239401號函作成不予核備之行政處分。」等語明確，而細查被告99年1月5日台內社字第0980239401號主旨明確載明：「有關所報台灣導遊協會第2屆第1次會大會暨理監事會議紀錄資料乙案，復請查照。」並於說明內除載明來函所承報之參加人第2屆理監事選舉票，有未預留與應選出名額同額之空白格位，由選舉人填寫，且未蓋用各該團體圖及由監事會推派之監事或監事會召集人簽章，與法規規定不符外，另載明「台灣導協會第2屆理監事改選倘仍擬於大會進行，應由理事會修正上開辦法報部核備後行之」、「本案有關台灣導遊協會第2屆理監事改選乙節，應確實依上開規定辦理，以資適法。」等語，足可推知被告前開99年1月5日台內社字第0980239401號函（即原處分）確係被告依人民團體法第54條規定，所為不予（准）核備之行政處分。
（二）被告雖於言詞辯論時陳稱本件台灣導遊協會98年12月23日台導98秘字第0030號書函，並無台灣導遊協會印章，因此被告原處分，亦僅是以台灣導遊協會祕書長「曾曾旂」個人為受文者，並於原處分說明二敘明，應經團體負責人簽署以符規定；故認原處分非有不予核備意義，故非行政處分云云。惟參諸上開說明，本件被告業於原處分作出不予核備之決定，屬行政處分，原告為台灣導遊協會98年12月18日召開第2屆第1次會員大會選舉第2屆理、監事之理事長「當選人」，核為法律上利害關係人，自得以原告自己名義對原處分及訴願決定提起行政爭訟；被告稱非行政處分，僅為行政指導，本件原告對非行政處分提起訴訟並無理由云云，核不足採。
（三）又訴願決定機關99年7月22日院臺訴字第0990100710號訴願決定，亦認原處分為行政處分，與本院見解相同，應併敘明。
八、經查本件台灣導遊協會於98年12月18日進行之理事及監事選舉選票，有未預留與應選出名額同額之空白格位，由選舉人填寫；及另有未蓋用該團體圖記及由監事會推派之監事或由監事會召集人（常務監事）簽章之事實詳如上述，原處分以台灣導遊協會上開選舉，違反人民團體選舉罷免辦法第7條第1項及第8條第1項規定，而不予核備，尚無不法。
（一）原告雖陳稱依人民團體法（按應係人民團體選舉罷辦法）41條規定，本件98年12月18日選舉之會議當場並無人異議，而台灣導遊協會98年12月22日台導協第00000000號函亦已逾人民團體選舉罷辦法第41條第2項之3日異議期間，是本件原處分違背上開法律，且參加人前函所附連署名單皆係造假偽造，故被告不應受理該函檢舉而受理，原處分自屬違法云云。
１、按民法第57條第2項規定，總會決議內容違反法令及章程者無效。又人民團體法第58條第1項規定：人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得予警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部，並限期令其改善；屆期未改善或情節重大者，得為左列之處分：一、撤免其職員。二、限期整理。三、廢止許可。四、解散。
２、查本件乃因系爭理、監事之選票違反法令規定，即違反人民團體選舉罷免辦法第7條第1項及第8條第1項規定而無效；並非是檢舉上開選舉有違法舞弊之情事，是原告援用上開人民團體選舉罷辦法第41條規定云云，本有誤會。
再查原告若主張上開選票印製程序，乃經參加人當時理事會會議通過，並由參加人祕書依理事會決議辦理選票印製及發放等語，惟如上述，本件系爭選票未預留與應選出名額同額之空白格位，及未蓋用合法圖記之違反法令情事，是綜認上開選票乃經由理事會等決議，參照上開法令規定，主管機關亦可以上開決議違法而認無效或撤銷上開決議；並不因而受有時間之限制。因此原告主張訴外人林德仁並無參加選舉如何提抗議，如何向主席宣告投票無效云云縱認屬實，亦不能認原處分違法。
３、末查原告再主張依人民團體選舉罷免辦法第41條規定，會議當場無任何異議，又已逾申訴期限，被告應不受理參加人檢舉及申請選舉無效云云。惟查被告機關雖係基於參加人98年12月22日台導協第00000000號函後開始調查，但被告乃人民團體之主管機關，則有關人民團體台灣導遊協會召開之會員大會有關選舉理、監事選票是否符合法令及章程規定，本屬其職權範圍內應予調查事項，而該調查結果亦為依人民團體法第54條規定而為核備與否之決定前提要件，故被告之調查本不受「檢舉」內容之限制或拘束。本件台灣導遊協會之前開會員大會中之選舉有選票不合法令規定處如前述，是被告以原處分不予核備，並無不法。同理，原告主張參加人98年12月22日台導協第00000000號函所附之理監事連署名單皆係造假偽造等語，縱認屬實，亦不能認本件原處分機關應職權調查認定後之原處分為違法。
４、綜上可知，原告前開主張並無理由。
（二）至於原告指稱98年12月15日並無臨時召開理監事會云云，若屬實則本件98年12月18日之會員大會更屬違法，被告不予核備更無違誤。至原告主張98年12月18日選舉當天選舉程序非常平和，原告獲選為理事長，還應記者拍照留念，理事長吳雁輝自己也領了票，投了票，並無會員抗議等事項，核與本件原處分是否違法無涉，爰不一一敘明。至原告所提99年1月5日原處分及如事實概要欄記載被告同日所為另二件函之後，發生之被告與參加人間公文往返及參加人依順召開會議等選舉事項，核亦與本件原處分是否違法無關，亦不一一論述。
九、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。是以，撤銷訴訟，乃人民對損害其權利或法律上利益之行政處分，經依訴願程序仍未獲得救濟，請求行政法院予以撤銷或變更之訴訟。如原告未能釋明其權益受行政處分違法侵害者，或對非行政處分提起訴願，或未經合法訴願而逕行提起行政訴訟，其起訴即有欠缺權利保護要件之不合法，應認其訴顯無理由而予駁回。再按行政訴訟法第4條第1項所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此參照行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定可明。是以行政機關所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，自非行政處分，最高行政法院亦著62年裁字第41號判例意旨可資參照。
（一）本件被告99年1月5日台內社字第0980240044號及第0000000000號函部分之經過情形及內容，均詳如前述事實概要欄記載及理由六。因此上開二函件，乃被告分別答覆台灣導遊協會之陳報及原告之「陳情」，核該二函內容，係輔導台灣導遊協會辦理本次選舉應注意事項，及向原告說明本次選舉有未符規定之處，並已督導台灣導遊協會確實依規定辦理，核僅為事實敘述及理由說明，並未因而生法律上效果，即非前開法律規範之行政處分，是原告對非行政處分提起訴願及行政訴訟，參照上開說明，自有欠缺權利保護要件之違法，應予駁回。
（二）原告雖主張本件含原處分在內之三份函件，就有關附載人民團體選舉罷免辦法第7條等法規，並敘明本件參加人第
2屆理監事選舉票，有未預留與應選出名額同額之空白格位，由選舉人填寫，且未蓋用各該團體圖記及由監事會推派之監事或監事會召集人簽章，與法不符等語，已經產生行政處分之實質效力及影響，亦為行政處分云云。然查：
１、被告99年1月5日台內社字第0980239401號函、第0000000000號函、第0000000000號函中，何者為行政處分，何者非行政處分，業已詳述如上，是原告此部分主張並無理由。
２、退步言，就被告上開3件函文中，有關參加人第2屆理監事選舉票，有未預留與應選出名額同額之空白格位，由選舉人填寫，且未蓋用各該團體圖記及由監事會推派之監事或監事會召集人簽章，與法不符等情之認定，並未違法，亦詳如上述，是縱認上開3函件全部屬行政處分，原告之訴亦無理由，亦應敘明。
（三）再按行政訴訟法第6條規定之確認之訴，限於「確認行政處分違法」、「確認公法上法律關係成立或不成立」、「確認已執行完畢或其他理由而消滅之行政處分違法」，至於認定行政處分是否違法，行政訴訟法第4條業已規定撤銷訴訟作為權利保護方式，故原告如其得提起撤銷訴訟，卻逕行提起確認訴訟，或原得提起撤銷訴訟而怠於為之，至撤銷訴訟已無法提起時，始提起確認訴訟，不僅混淆行政訴訟權利保護之機制，且將使「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟」既無期間之限制，亦不受補充性之限制，恐將有失法律秩序之安定性，故行政訴訟法第6條第3項乃特設確認訴訟之補充性，理論上不僅係對於撤銷訴訟而言，基於訴訟經濟及最大法律保護原則之要求，如得提起課予義務訴訟或一般給付訴訟者，均不得提起確認訴訟。
１、次查原告聲明第二項請求確認原告98年12月18日當選台灣導遊協會理事長有效。而原告真意依當事人起訴狀所載，即「台灣導遊協會於98年12月18日選舉第二屆理監事,過程完全依法公開，公正，和平並當眾宣佈當選，新當選人應記者要求公開合影，請秉公確認當選有效。」（本院卷第7頁）「公告上所有人都看不0000000000號公文的內容，只知是內政部蘇科長與許小姐長官做的決議，也就是內政部判決12月18日選舉無效……」；是原告真意乃係主張確認其於「台灣導遊協會於98年12月18日選舉第二屆理監事，當選理監事之事實」，而原告對被告原處分，亦提起訴願詳如上述，是此部分原告提起確認之訴，因其可提起撤銷之訴，且業已提起，是其提起確認之訴，當然違反前開「補充性」而依法未合，應予駁回。
２、再查原告並非請求確認行政訴訟法第6條規定之行政處分無效，更非確認公法上法律關係成立或不成立，而僅係確認一個基本事實，即私法上選舉是否無效之事實。而查行政訴訟法第6條規定之確認之訴，並不包括確認私法上事實是否無效之訴訟類型，故原告提起此部分確認之訴，亦屬欠缺權利保護要件，而顯然無理由。
３、而原告於言詞辯論時聲明「確認原告98年12月18日當選台灣導遊協會理事長有效」部分，若屬確認原告與參加人間之理事長法律關係存在，則核屬私權爭執，非公法行為，故本院另以裁定移送普通法院管轄。
（四）至原告於訴訟程序終結前提出請求被告賠償律師費5萬元部分，查此部分原告並未提出法律依據，且未於起訴時提出，顯屬訴之追加，且原告於言詞辯論將終結時，始提出此部分追加，參照其全部訴訟資料及原意，及幾經闡明後，此部分之追加若為公法上之事項，核屬行政訴訟法第7條提起之附帶合併請求損害賠償之訴應先敘明。
１、按當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，或欠缺權利保護要件，此時行政訴訟既經裁判駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁判駁回。本件原告提起之撤銷之訴（確認之訴）並無理由，如上述，是其附帶請求部分亦失所附麗，本應予駁回。
２、退步言，縱本件原處分及訴願決定均未違法，是原告主張被告應給付因提起訴願而支出之律師費用，核無法律可據，亦顯無理由。末查依原告提出之收據摘要欄記載，本件律師收據之付款人乃參加人，費用摘要欄亦為辦理參加人提出訴願，並非辦理本件原告之訴願程序支出，是原告主張受有損害云云，更屬無據。
十、綜上，本件原告起訴主張被告被告99年1月5日台內社字第0980239401號函、第0000000000號函、第0000000000號函，或非行政處分，或雖屬行政處分但並未違法，訴願決定亦分別予以維持（分別不受理及駁回訴願），並無不合，原告執前詞請求撤銷，並請求如聲明所示（除移轉管轄部分外），核均無理由，應予駁回，又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，提出未經斟酌證據，核均與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年12月2日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官黃清光
法官程怡怡法官洪遠亮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年12月2日
書記官陳德銘