裁判字號：最高行政法院99年判字第372號判決
裁判日期：民國99年04月22日
裁判案由：徵收補償
最高行政法院判決
99年度判字第372號上訴人辰鴻開發股份有限公司兼代表人甲○○共同訴訟代理人 羅豐胤 律師
洪明儒 律師被上訴人南投縣政府代表人乙○○上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國97年6月4日臺中高等行政法院97年度訴字第29號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、交通部臺灣區國道新建工程局為辦理國道6號高速公路南投段（國姓鄉）工程，報經內政部以民國92年10月17日台內地字第0920074773號函核准徵收上訴人甲○○所有南投縣○○鄉○○○段66-25、66-27、66-28、66-29及66-31地號（均為分割後地號，以下同）等五筆土地及其土地改良物（農作改良物），及以94年7月8日台內地字第0940065690號函核准徵收上訴人甲○○所有同段66-41、66-48及66-49地號等三筆土地及其土地改良物（農作改良物），嗣被上訴人再以94年12月29日府地權字第09402584932號函公告徵收同段66-25、66-41及66-35地號土地上上訴人辰鴻開發股份有限公司所有之土地改良物（建築改良物：P.C地坪、R.C擋土牆、R.C管），上訴人辰鴻開發股份有限公司（下稱辰鴻公司）於公告期間內向被上訴人提出異議，認其已支付之環境影響評估審查、鑽探工程等開發費用應列入土地改良費，請求被上訴人對此費用予以查估補償，經被上訴人提請南投縣地價及標準地價評議委員會決議後，予以否准，上訴人不服，提起訴願遞遭駁回，遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張略以：土地徵收條例第32條及同條例施行細則第33條規定，其他用地開發所為之土地改良，為合法改良土地，應發給土地改良費，其目的係因國家為興辦公共事業或實施國家經濟政策，依法徵收私有土地所造成個人財產利益之特別犧牲，因而給予相當補償，此與平均地權條例施行細則第12條所規定之土地改良費用證明，係作為申報土地移轉現值之扣除，二者立法目的大不相同，不得相互引用。土地徵收條例施行細則第32條引用平均地權條例施行細則第12條規定，要求土地改良行為人必須於改良前申請土地改良費用驗證登記，乃增加法律（土地徵收條例）所無之限制，且其引用效果恰足使一般無從預料土地將被徵收之人，無從獲得土地改良費用補償費用，亦不符土地徵收條例之授權目的，因此土地徵收條例施行細則第33條規定，與其授權法律（土地徵收條例）之立法宗旨顯有違背，而屬無效。本件被上訴人不得以上訴人對於被徵收土地支出探鑽工程費等土地改良費共計14項，未依平均地權條例施行細則第12條之規定，於改良前申請土地改良費用驗證登記，而拒絕發放補償費等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：按被上訴人92年11月、94年9月公告徵收上訴人所有土地及土地改良物時，地上物所有權人均列為上訴人甲○○所有，公告期間上訴人並未提出異議，至94年12月公告徵收上訴人辰鴻公司所○○○鄉○○○段○○○○○○號等土地之土地改良物時，上訴人甲○○不服，於95年1月16日代表上訴人辰鴻公司提出異議，指陳地上物所有權人應修正為辰鴻開發股份有限公司，被上訴人已發文至各相關單位修正。另有關徵收土地中土地改良費部分，依土地徵收條例施行細則第33條規定，適用平均地權條例施行細則第12條規定之結果，反造成改良土地行為人財產上更不利之地位等情，已為被上訴人地價評議委員會決議時所考量，以減少復議人（即上訴人）之損失等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：經查本件原處分係以甲○○及辰鴻公司為受文者，且依訴願書後方蓋有甲○○個人印章，另有加蓋辰鴻公司章及另一甲○○印章，足認本件訴願係由上訴人甲○○及辰鴻公司二人共同提起。按平均地權條例第36條第1項、第2項規定之立法意旨，已顧及土地所有權人為改良土地所支付之費用之損失，而以減徵土地增值稅方式以為補償，故政府徵收土地時其公告或核估地價，已因其土地既經改良，等則提高，價值增加，其土地改良費用業已包含於所公告或估定之地價內，並改良土地之費用已自漲價總數中減除，自無再另行補償改良費用可言。次按土地徵收條例第32條及第23條，對照上述平均地權條例之規定，可知土地徵收條例第32條之立法意旨，乃慮及徵收土地公告前已領有建築執照或於農地上為合法改良土地，因徵收公告而停止工作，其已支付之改良土地費用係因土地徵收所致之損失係屬因徵收而受之特別犧牲，既以因徵收公告日起必須停止工作為要件，自與前述在土地徵收前已完成改良土地，藉由減徵土地增值稅方式予以補償之情形不同，土地所有權人自不能以其在徵收前曾經改良土地而請求補償。土地徵收條例施行細則第33條乃為執行土地徵收條例第32條所必要之細節性及技術性之規定，並未逾母法之規定意旨。經查，本件關於整地道路及排水等工程，上訴人辰鴻公司於84年4月及88年2月間分別取得被上訴人建設局雜項執照，可認上訴人辰鴻公司於此時之上開土地改良費已支出完畢。本件被徵收土地係於嗣後在92年10月17日經內政部核准徵收，是上訴人辰鴻公司所支出之上開土地改良費用，既於土地徵收之前已支出，並非因徵收而停止工作之情形，自與土地徵收條例第32條之規定不合，亦無得依平均地權條例施行細則第12條之規定，於改良前申請土地改良費用驗證登記之餘地，另上訴人甲○○並非支出上開土地改良費之人，是上訴人等二人均無對被上訴人請求補償上開土地改良費之權利等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：(一)按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定‥‥‥，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。經查本件上訴人所提之訴願書後方蓋有甲○○個人印章，另有加蓋辰鴻公司章及另一甲○○印章，足認本件訴願係由上訴人甲○○及辰鴻公司二人共同提起。惟訴願決定書卻僅列上訴人甲○○個人為訴願人，且該訴願書係於95年8月28日向內政部所提出(見訴願卷第359至632頁)，惟迄97年2月1日上訴人向臺中高等行政法院起訴時，訴願機關仍未就上訴人辰鴻公司部分為訴願決定，足徵本件訴願機關迨於為決定，上訴人辰鴻公司逕向臺中高等行政法院起訴，已符行政訴訟法第4條第1項之情形，原審依上訴人請求而為判決尚無不合，上訴人主張訴願決定書僅駁回上訴人甲○○之訴願，而未論上訴人辰鴻公司訴願部分，顯不合法，原判決未予糾正亦屬違法，尚有誤會。(二)再按「土地增值稅之徵收，應依照土地漲價總數額計算．．．」、「前項土地漲價總數額，應減去土地所有權人為改良土地已支付之全部費用。」為平均地權條例第36條第1項、第2項所明定。且按「徵收土地公告前已領有建築執照或於農地上為合法改良土地，依第23條第1項規定停止工作者，其已支付之土地改良費用，應給予補償。」、「被徵收之土地或土地改良物自公告日起，除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得所有權或他項權利，並於公告期間內申請登記者外，不得分割、合併、移轉或設定負擔。土地權利人或使用人並不得在該土地為建築改良物之新建、增建、改建或採取土石、變更地形或為農作改良物之增加種植。其於公告時已在工作中者，應即停止．．．」亦分別為土地徵收條例第32條及第23條所規定。又「申請發給本條例第32條規定之補償費，應依平均地權條例施行細則第12條規定申請驗證登記，並持憑主管機關發給之改良土地費用證明書，向直轄市或縣（市）主管機關領取之。」土地徵收條例施行細則第33條定有明文。經查原判決業已敘明依平均地權條例第36條第1項、第2項規定之立法意旨，已顧及土地所有權人為改良土地所支付之費用之損失，而以減徵土地增值稅方式以為補償。次按土地徵收條例第32條之立法意旨，乃慮及徵收土地公告前已領有建築執照或於農地上為合法改良土地，因徵收公告而停止工作，其已支付之改良土地費用係因土地徵收所致之損失屬因徵收而受之特別犧牲，既以因徵收公告日起必須停止工作為要件，自與前述在土地徵收前已完成改良土地，藉由減徵土地增值稅方式予以補償之情形不同，土地所有權人自不能以其在徵收前曾經改良土地而請求補償。本件上訴人辰鴻公司關於整地道路及排水等工程，係於84年4月及88年2月間分別取得被上訴人建設局雜項執照，可認上訴人辰鴻公司於此時之上開土地改良費已支出完畢。本件被徵收土地係於嗣後在92年10月17日經內政部核准徵收，是上訴人辰鴻公司所支出之上開土地改良費用，既於土地徵收之前已支出，並非因徵收而停止工作之情形，自與土地徵收條例第32條之規定不合，上訴意旨主張本件土地改良係在89年土地徵收條例施行前，故應無平均地權條例第36條之適用，核無足採。又本件既無適用土地徵收條例第32條規定請求補償之可言，即無論究能否依同條例施行細則第33條、平均地權條例施行細則第12條規定需取得改良土地費用證明書之必要及該規定有無違法律保留原則。原判決以上訴人辰鴻公司之請求為無理由，另上訴人甲○○並非支出上開土地改良費之人，是上訴人等二人均無對被上訴人請求補償上開土地改良費之權利，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，實屬正當。上訴意旨求予廢棄，為無理由，應予駁回。至上訴人辰鴻公司稱其非土地所有權人，無法藉由減徵土地增值稅而予補償云云，惟查此乃其與地主即上訴人甲○○私人間可協議約定問題，尚與本件無涉，附此敘明。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年4月22日
最高行政法院第二庭
審判長法官鍾耀光
法官廖宏明法官黃秋鴻法官黃淑玲法官鄭小康以上正本證明與原本無異中華民國99年4月22日
書記官黃淑櫻