高雄高等行政法院103年度訴字第24號判決

裁判字號：高雄高等行政法院103年訴字第24號判決

裁判日期：民國103年06月24日

裁判案由：水污染防治法

高雄高等行政法院判決
103年度訴字第24號民國103年6月10日辯論終結原告台灣中油股份有限公司代表人 林聖忠 訴訟代理人 蔡順雄 律師
鄭凱威 律師被告高雄市政府環境保護局代表人 陳金德 訴訟代理人 王健州
鄭文昌 蘇芳男 上列當事人間水污染防治法事件，原告不服高雄市政府中華民國102年12月4日高市府法訴字第10230875600號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定及原處分（被告102年8月28日高市環局稽字第10239450100號函暨102年8月21日高市環局水處字第00-000-000000號裁處書）均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告所屬煉製事業部高雄煉油廠（設於高雄市○○區○○路○號，下稱原告高雄煉油廠）從事石油化學業，領有被告核發之水污染防治許可證（證號：高市府環土排許字第00000-00號，有效期限自民國101年4月11日至102年5月26日止，下稱系爭許可證），被告於102年5月22日派員前往稽查，發現原告高雄煉油廠以逕流廢水放流口（RD04）排放逕流廢水至地面水體，經稽查人員於放流口採樣送驗，懸浮固體檢測結果為77.8mg/L（標準值：30mg/L），已違反石油化學業放流水標準（下稱放流水標準）之規定，乃於102年6月14日以高市環局稽字第10236439000號函依法舉發，並給予原告陳述意見機會。原告雖於102年6月27日提出意見陳述，惟經被告審酌事實證據及陳述意見，核認原告違反水污染防治法第7條第1項之事實明確，且具同法第73條第1項第4款規定情節重大之事由，爰依同法第40條第1項及違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第6條規定，裁處新台幣（下同）60萬元罰鍰，另依環境教育法第23條第2款規定裁處環境講習8小時。
原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）原告於平時並未透過RD04放流口為排放，僅於降雨量過大為避免廠區造成嚴重淹水時始藉由RD04排放。又本件被告於RD04排放口取樣化驗結果之化學需氧量（COD）、油脂
（OIL）皆屬合格，僅有懸浮固體（S.S.）超過標準，惟此乃因原告高雄煉油廠位於半屏山下，故每逢瞬間大雨或持續下雨除須承載廠內260公頃面積之雨水外，更會承載半屏山山區50公頃山區大量匯流而下之雨水，而明溝大排又是匯集場區20條水溝之雨水，亦即場區所有因下雨而生之雨水最終皆係匯流至明溝大排，故當大雨持續沖刷半屏山山區與高雄廠廠區地表土壤、樹木及草地塵埃後，因此夾帶之泥砂等當會造成懸浮固體（S.S.）超出標準，雖102年5月22日雨量僅30.5mm，然高雄地區自102年5月16日起即有連續下雨之情形，於18日之雨量更高達183.5mm，是可知半屏山或高雄煉油廠廠區地表土壤、樹木、枯葉、草地塵埃等乃因連日下雨而不斷匯流至明溝大排，故懸浮固體（S.S.）超過標準乃大自然之力量所造成，而非高雄廠作業廢水或洩放廢水所貢獻，要求須符合標準顯屬期待不可能。從而，就本件懸浮固體（S.S.）超過放流水標準乙事實非可歸責於原告，則依行政罰法第7條1項之規定，自不應予以裁罰。
（二）依原告100年11月提送之水污染防治措施際化及許可申請文件附件7-1第三廢水緊急應變程序所載：「三、（四）2大雨中，第三廢水大排水溝正常操作水位為1.0公尺-1.3公尺。大雨初即啟動暴雨截流系統將初期之雨水泵到T-1001B，30分後或T-1001B達14米，廣播各暴雨截流泵停下，防洪泵有P-104、P105A、P105B，泵到T-1001A。」等語可知，原告於暴雨初期皆會回收逕流廢水30分鐘，經處理後再行海放，且高雄廠業已於101年8月30日完成雨污水分流改善工程，並完成廠區內大、小排水溝之淤泥清理，足見高雄廠RD04放流口所排放之放流水水質均優於法規標準，再觀諸原告102年5月22日於RD04放流口所拍攝照片所示，所排放之逕流廢水透明清澈、水質良好，顯見確實無影響承受水體之虞，此參所測出之懸浮固體僅77.8mg/L而僅略高於所規定之放流水標準限值即30mg/L即明。被告未審查原告所排放之放流水並無污染之虞而仍予裁罰，自有不當，原處分顯有裁量怠惰，而構成裁量濫用權力之違法。
（三）原告高雄煉油廠業於101年8月底完成「雨污水分流改善工程」，該工程可分為二部分，第一部分是將場區內各水塔之洩放廢水專管接送到T-1001AB（即A/B槽），第二部份是收集各工場四周明溝水流入北幹線、南幹線或東幹線前的API水側之水，並泵至南北污水幹管管至第二/四廢水場處理。是以，於101年8月底以後，高雄煉油廠廠區之洩放廢水已不再流入明溝大排，故其於大雨時所收集之逕流廢水應無污染水體之虞，此參102年5月22日被告於RD04排放口取樣化驗結果之化學需氧量（COD）、油脂（OIL）皆屬合格即明。
（四）被告雖依水污染防治法第73條第4款規定而認定原告該當於限期改善後仍繼續違反之情節重大要件，惟被告所稱之限期改善公文不外為101年6月10、11日、8月8、9、25日之5次「高雄市政府執行違反水污染防治法限期改善或補正通知書」，然而，各該限期改善通知書均與水污染防治法第7條所規定之「排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準」無涉，亦即101年6月10日之限期改善通知書所載之主旨（違反事實）為「違反水污染防治法第18條暨事業水污染防治措施管理辦法第52條之規定」，理由及法令依據為「違反水污染防治法第18條暨事業水污染防治措施管理辦法第52條之規定」，完成改善補正應檢送之證明文件為「應立即停止繞流排放行為」等語；101年6月11日限期改善通知書所載之理由及法令依據為「違反水污染防治法第18條暨事業水污染防治措施管理辦法第52條之規定」，完成改善補正應檢送之證明文件為「應立即停止排放廢（污）水」等語；101年8月8日限期改善通知書所載之主旨（違反事實）為「繞流排放廢水於地面水體」，改善或補正事項為「繞流排放者，應立即停止繞流排放行為」，理由及法令依據為「違反水污染防治法第18條暨事業水污染防治措施管理辦法第52條1項規定等語；101年8月9日限期改善通知書所載之主旨（違反事實）為「已違反水污染防治法第18條暨事業水污染防治措施管理辦法第52條之規定，依法告發」，改善或補正事項為「繞流排放者，應立即停止繞流排放行為」，理由及法令依據為「違反水污染防治法第18條暨事業水污染防治措施管理辦法第52條之規定」等語；101年8月25日限期改善通知書所載之主旨（違反事實）為「利用RD-04繞流排放廢水於地面水體」，改善或補正事項為「繞流排放者，應立即停止繞流排放行為」，理由及法令依據為「違反水污染防治法第18條暨事業水污染防治措施管理辦法第52條之規定」等語。是以，前開各該限期改善通知書均係針對水污染防治法第18條暨事業水污染防治措施管理辦法第52條所稱之「繞流排放行為」所為之限期改善通知，並未提及水污染防治法第7條所規定之「違反放流水標準」，故被告並未針對「違反放流水標準」要求原告限期改善。
（五）被告雖稱各該限期改善通知書命停止繞流排放行為已包含立即改善水質之意思云云，然水污染防治法針對「違反放流水標準」行為及「繞流排放」行為係分別規定於第7條及第18條暨事業水污染防治措施管理辦法第52條，其違法態樣及構成要件均非相同，顯見其屬不同之違規行為，且縱有「繞流排放行為」然亦非代表必定「違反放流水標準」，其間並無必然之因果關係，自不得稱命改善水污染防治法第18條、事業水污染防治措施管理辦法第52條之行為已包含命改善水污染防治法第7條之行為之意旨於其中，其主張顯非足採。原告既無1年內經2次限期改善「違反放流水標準」仍繼續違反水污染防治法第7條規定之情事，本件並不該當於水污染防治法第73條第4款所規定「情節重大」之要件，是以被告據此主張原告有所謂情節重大而裁處法定罰鍰最高額自屬不當。且原告高雄煉油廠業於101年8月底完成「雨污水分流改善工程」，煉油廠廠區之洩放廢水已不再流入明溝大排，故其於大雨時所收集之逕流廢水應無污染水體之虞，被告未察於此仍裁罰最高額之60萬罰鍰，原處分顯有裁量怠惰，而構成裁量濫用權力之違法。
（六）另參環保署90年8月9日環署水字第0050132號令表示：「辦法第54條第1項第4款，應收集處理作業環境逕流廢水之事業，於雨量大過公告規定之調節池（槽）設計容量時，得繞流排放，基於暴雨逕流之污染係發生在暴雨初期，如已依公告規定之收集容量，收集處理暴雨初期之逕流廢水後，其大過公告規定之收集容量而繞流排放之廢（污）水，得不適用放流水標準之規定。」等語，雖事業水污染防治措施及排放廢（污）水管理辦法有經修正，然該辦法第54條之規定與現行水污染防治措施及檢測申報管理辦法（下稱管理辦法）第52條規定之意旨並無太大差異，是以前開函釋之精神實應予以維持，亦即收集處理暴雨初期之逕流廢水達相當之程度後，得不適用放流水標準之規定。從而，本件原告於大雨時既已收集暴雨初期30分鐘之逕流廢水，自可不適用放流水標準之規定，被告實不應予以裁罰。
（七）與本件事實大致相同之鈞院102年度訴字第272號判決亦表示：「被告自101年4月30日起開始稽查原告繞流排放行為，固有於每次稽查時開立限期改善通知書，然其當場開立之限期改善通知書均具體表明違反事實之態樣（即原告從RD04逕流廢水放流口繞流排放洩放廢水，違反水污染防治法第18條、管理辦法第52條第1項等規定），並命其立即停止繞流排放廢污水行為等情，有各該限期改善通知書附於本院卷…可稽，並無任一項通知書有具體表示原告所違反者係水污染防治法第7條第1項之規定，也未曾於限期改善通知書上標示『水質應符合放流水標準』之註記，揆諸前揭環保署95年3月7日函示意旨，則被告於為不爭執事項第4款第M、N目處分前，顯然並未曾對原告先前違反相同規定之事件，依水污染防治法第40條規定意旨命違章行為人為限期改善之通知，則被告逕依水污染防治法第73條第4款、裁罰準則第6條規定，直接課予原告水污染防治法第40條最高罰鍰額度之裁罰，即非適法。」等語，足見被告直接課予水污染防治法第40條最高罰鍰額度之裁罰，顯非適法等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告102年8月28日高市環局稽字第10239450100號函暨102年8月21日高市環局水處字第00-000-000000號裁處書）均撤銷。
三、被告則以︰
（一）原告高雄煉油廠從事石油化學業，經被告於102年5月22日派員稽查，發現高雄煉油廠於逕流廢水RD04排放口排放廢（污）水於地面水體，經於放流口採集水樣檢驗結果：懸浮固體為77.8mg/L（標準值：30mg/L）未符合放流水標準，顯見仍有污染水體水質之虞，且該懸浮固體造成之污染尚難排除非由原告廠區所造成，已違反水污染防治法第7條第1項暨石油化學業放流水標準第4條之規定，爰依法舉發並給予原告陳述意見機會後，因原告於101年6月10日、6月11日、8月8日、8月9日及8月25日經被告5次限期改善仍繼續違反水污染防治法第7條規定，已符合同法第73條第1項第4款規定情節重大之情形，爰依同法第40條第1項暨「水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」第6條之規定裁處最高罰鍰額度60萬元，及依環境教育法第23條第2款暨環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準第2點規定處8小時環境講習，均屬有據並無違誤。
（二）事業排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準，為水污染防治法第7條明定業者應盡之義務，故凡排放廢（污）水於地面水體不符放流水標準者，即應受罰。另原告高雄煉油廠所產生之逕流廢水應依管理辦法第11條第2項及第3項定處理。惟原告高雄煉油廠之水污染防治許可證（證號：高市府環土排許字第00000-00號，有效期間：
101年4月11起至102年5月26日止）逕流廢水管理資料內容中，並無登載「其應收集處理逕流廢水量依個案許可審查核准」之審查核准量，登載內容亦無有關回收暴雨初期逕流廢水30分鐘之處理量，雖原告陳述原始申請資料中即已檢附且有載明回收暴雨初期逕流廢水30分鐘，惟仍未載明實際量化之逕流廢水收集處理量為何，被告所審查核准收集處理量為何，顯然原告並未依照管理辦法第11條相關規定辦理，故逕流廢水之水質自應符合放流水標準所規範。且管理辦法第11條相關規定係經行政院環境保護署（下稱環保署）102年3月8日環署水字第1020018345號令修正發布，並自發布日施行，本件違規日期係於102年5月22日，故原告自應依據上開相關規定辦理。
（三）原告雖位於半屏山旁，然大雨沖刷水文流向是否確實會流向原告廠區，不無疑義，倘流向原告廠區，惟原告於該址設廠多年，理應知悉此問題存在，應可對此加以改善或預防，況且原告並無相關科學檢測數值據以論述，任憑臆測半屏山經水沖刷會影響懸浮固體超過標準，故原告以大自然不可抗力因素企圖以非可歸責原告為理由來規避責任均不足採信，且逕流廢水之管理依管理辦法第11條已有明文規定，原告應收集處理逕流廢水量依個案許可審查核准，雨量大於應收集處理逕流廢水量時，始得繞流排放，如遵循上開規定尚不致於違反水污染防治法第7條規定，故本件原告如無故意，但尚難未有過失之責任。
（四）被告於101年6月10日、6月11日、8月8日、8月9日及8月25日經5次限期改善通知書雖未載明違反水污染防治法第7條第1項之應改善事項（因採樣當時部分檢測項目尚須送驗，無法立即得知檢測數據），然當時該行為亦違反同法第18條暨管理辦法第52條規定，故載明立即停止繞流排放行為，已達成水質立即改善之目的，且原告係為同一行為違反水污染防治法第7及18條規定，被告請原告立即改善該行為亦為同時改善違反水污染防治法第7及18條之意。況原告事後皆得知水質未符合放流水標準，依水污染防治法第73條第1項第4款規定情節重大之精神，係讓原告得知已違反水污染防治法第7條規定而有所警惕以後不致於再繼續違反該規定，故本件被告仍認為符合上開情節重大之規定，裁處最高罰鍰額度合法妥適等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原告水污染防治許可證、被告水污染稽查記錄、樣品送驗單、檢測報告、現場照片、被告102年8月21日高市環局水處字第00-000-000000號執行違反水污染防治法案件裁處書、102年8月28日高市環局稽字第10239450100號函等附原處分卷可稽，足堪認定。兩造之爭點為原告就高雄煉油廠排放廢水超過放流水標準，有無故意或過失？被告以原告違規情節重大裁處罰鍰最高額，有無裁量怠惰之違法？爰分述如下：
（一）按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。前項放流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之，其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度或總量限值、研訂基準及其他應遵行之事項。」「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」「本法第40條．．．所稱之情節重大，係指下列情形之一者：．．．四、一年內經二次限期改善，仍繼續違反本法規定者。．．．。」水污染防治法第7條第1項、第2項、第40條第1項、第73條第4款分別定有明文。次按石油化學業放流水標準第4條附表規定懸浮固體限值30mg/L。又按「事業廢水類別如下：一、作業廢水：指事業於製造、加工、修理、處理、操作、冷卻、沖洗、逆洗、治療、提供服務、畜殖、自然資源開發過程或其他作業時，與人或物直接接觸之廢水。二、洩放廢水：指自事業循環用水中洩放，以減低循環過程累積於用水中污染物含量之廢水。三、未接觸冷卻水：指於熱交換管線內專供溫度交換之水。四、逕流廢水：指因雨水沖刷戶外設施、建築物表面或戶外作業環境之地面、原料及物料，而產生之廢水。」「非屬第9條及第10條之事業（即非屬採礦業、土石採取業、土石加工業、水泥業、土石方堆（棄）置場及營建工地者）及污水下水道系統，應依其污染特性採取逕流廢水污染削減措施（以下簡稱削減措施）；其削減措施內容有變更，或經主管機關查核發現有不足以維護水體水質，而有污染之虞者，應於變更前或主管機關規定之期限內提出修正，報經審查核准後，據以實施。依前項規定採取削減措施之事業及污水下水道系統；其逕流廢水水質仍未能符合放流水標準，且經直轄市、縣（市）主管機關認定有污染水體水質之虞者，應收集處理逕流廢水。前項及屬第8條規定應收集處理逕流廢水之事業及污水下水道系統，其應收集處理逕流廢水量依個案許可審查核准。雨量大於應收集處理逕流廢水量時，始得繞流排放。」為管理辦法第3條第1項、第11條第1至3項所規定（其中第11條甫於102年3月8日修訂）。由是觀之，事業凡是於作業環境內產生管理辦法第3條第1項所稱之事業廢水將排放至地面水體時，原則均應符合放流水標準，並無逕流廢水除外之情事。況逕流廢水不等同於單純雨水，故事業產生之逕流廢水具備管理辦法第8條及第11條第2項要件時，仍有收集處理之必要，而不得逕行放流。但事業已依管理辦法第11條第3項規定，就其收集處理逕流廢水量依個案許可審查核准後，如雨量大於其設備可得容許收集處理量時，管理辦法既容許其繞流排放，當亦容許其得不適用放流水標準之規定，自不待言。
（二）查原告高雄煉油廠，係領有被告核發之101年6月13日高市府環土排許字第00000-00號水污染防治許可證，行業別為「石油化學業」，屬環保署99年12月15日環署水字第0990112348號公告修正「水污染防治法事業分類及定義」附件第11項次石油化學業列管之事業（見本院卷第181頁），則原告即非屬管理辦法第8條所指有在室外貯存或堆置物品之事業。次查，原告於前揭核發之水污染防治許可證中，有經主管機關要求實施在作業環境內所採取減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之管理措施（見原處分卷第82頁）；而原告提出其於100年11月提送之水污染防治措施計畫及許可申請文件附件7-1第三廢水緊急應變程序（見本院卷第22頁）亦表明：T-1001A/B槽為收集逕流廢水及洩放廢水之緩衝槽，平日操作係經處理由排放口D01海洋放流；下雨時，則啟動暴雨截流系統30分鐘，收集逕流廢水於上開A/B二槽，經廢水處理場處理後海洋放流；30分鐘後或明溝大排水位已超過2.5米時，則停止暴雨截流系統操作，向被告傳真報備後，經RD04放流口排放至後勁溪等語，亦足見原告高雄煉油廠係屬管理辦法第11條第2項所指應收集處理逕流廢水之事業。惟原告前揭領得之水污染防治許可證關於逕流廢水管理資料內容（見原處分卷第81至82頁）中，並無登載「其應收集處理逕流廢水量依個案許可審查核准」之審查核准量；雖其許可證附件7-1第三廢水場緊急應變程序有表明下雨時啟動暴雨截流系統30分鐘等語，但其記載內容亦無有關回收暴雨初期逕流廢水30分鐘之處理量（見本院卷第22頁），則原告顯然尚未依管理辦法第11條第3項規定，就其收集處理逕流廢水量依個案許可審查核准。揆諸前揭法規說明，原告就其收集之逕流廢水，依原訂處理程序經廢水處理場處理後由海洋放流，如其仍欲從RD04放流口排放未經處理之逕流廢水，因其性質係屬管理辦法第11條第3項未經許可之繞流排放，自應符合前揭水污染防治法第7條第1項所規定之放流水標準。
（三）又查，原告高雄煉油廠於前揭事實概要欄所載時間及地點，以RD04放流口排放未經處理之逕流廢水於地面水體，經被告採樣送驗，懸浮固體檢驗值為77.8mg/L，超過放流水標準限值30mg/L之規定乙節，為兩造所是認，並有被告製作之水污染稽查紀錄、現場採證照片13張、樣品送驗單及檢測報告等文件附於原處分卷（第1至5頁）可稽，佐諸原告並未依管理辦法第11條第3項規定取得收集處理逕流廢水容許定量之核准許可，則原告自是該當水污染防治法第7條第1項之違章要件，而得予以處罰。雖原告主張因原告高雄煉油廠位於半屏山下，故每逢瞬間大雨或持續下雨除須承載廠內260公頃面積之雨水外，更會承載半屏山山區50公頃山區大量匯流而下之雨水，故當大雨持續沖刷半屏山山區與高雄廠廠區地表土壤、樹木及草地塵埃後，因此夾帶之泥砂等當會造成懸浮固體(S.S.)超出標準，是以此一結果乃大自然之力所造成，而非原告廠區作業廢水或洩放廢水所貢獻，要求懸浮固體(S.S.)須符合標準顯屬期待不可能；且參環保署90年8月9日環署水字第0050132號令亦表示基於暴雨逕流之污染係發生在暴雨初期，如已依公告規定之收集容量，收集處理暴雨初期之逕流廢水後，其大過公告規定之收集容量而繞流排放之廢（污）水，得不適用放流水標準之規定等語，而本件被告稽查前，高雄地區自102年5月16日起即連續下雨，其中102年5月18日累積雨量高達183.5豪米，已達豪雨標準，故本件懸浮固體(S.
S.)超過放流水標準非可歸責於原告，則依行政罰法第7條第1項之規定，自不應予以裁罰云云。惟查：
1、經本院依職權調閱本院102年度訴字第148號卷所附高廠廢水系統高程圖（見前揭卷2第36、53頁背面）觀察，原告固然位於半屏山旁，但其廠區內之排水系統自成一格，並不與半屏山麓水系直接相連（半屏山區水系從圖表說明，大致從RD01、02、03等排放口排至地面水體），況半屏山區面積尚不及原告廠區面積之二成，則原告明溝大排所收集之雨水，大多數仍屬廠區作業環境內所產生之逕流廢水，依此，前揭採樣水體所驗出之懸浮固體又焉能謂其必然從半屏山所夾帶之泥沙而來？
2、且查，原告廠區係位於高雄左營地區，自102年5月16日起至同年月22日止，除同年月18日累積雨量達至116豪米外，19日至22日間最大雨量僅31.5豪米一節，有被告提出原告並無爭執之左營地區逐時氣象資料一份為證（見本院卷第95頁），且原告於102年5月18日最大雨量當日已從RD04放流口排放相當可觀之逕流廢水（該日原告自上午6時15分即自RD04排水，持續排放至同年月20日上午10時25分止，排放水量達120000噸之逕流廢水；且原告從102年5月18日排水時，被告亦有至現場稽查，發現採樣水體之懸浮固體及化學需氧量超標，亦以原告違反水污染防治法第7條第1項規定，依同法第40條、第73條第1項第4款規定以102年8月28日高市環局水處字第00-000-000000號裁處書裁罰原告60萬元及環境講習8小時，經原告提起訴願遭駁回後，已告確定乙節，有被告提出原告電傳文件二紙、高雄市政府102年12月26日高市府法訴字第10230939300號訴願決定書一份可參，見本院卷第114至117頁），實難認原告於102年5月22日所排放之逕流廢水，還儲藏同年月18日以前尚未洩放之逕流廢水！乃原告以此主張本次稽查採樣水體乃源自102年5月18日豪雨所致，實屬無稽。
3、雖原告一再陳稱伊廠區內廢水也必須承受半屏山之排水，導致原告廢水排水系統承受不可之重等語，然此非工程技術上無法克服之困境，且此等地理位置於原告50年代設廠之初即可預見，然原告卻從未試圖改善，使半屏山麓水系適當截流或與廠區廢水系統有效區隔以便自廠區無關之放流口排放，又未於管理辦法第11條規定於102年3月8日修正通過後，依法取得其收集處理逕流廢水容許定量之核准許可，則其逕自RD04放流口排放未經處理之逕流廢水，自已具備未依許可證及管理辦法收集處理逕流廢水之疏失。至環保署90年8月9日環署水字第0050132號令係針對業於95年間廢止適用之「事業水污染防治措施管理辦法」第54條如何適用關於放流水標準之釋示，本件原告於RD04放流口排放未經處理之逕流廢水與前揭事業水污染防治措施管理辦法第54條各款情事均不相干，且前揭令釋亦僅係說明如何在符合前揭事業水污染防治措施管理辦法第54條各款情事而不得不繞流排放時，得不適用放流水標準規定。今原告既未符合管理辦法第11條第3項得繞流排放之要件，依前揭令釋反面解釋，亦當有回歸水污染防治法第7條第1項原則規定，而有適用放流水標準之必要。再者，原告自83年以來，即依水污染防治法及其授權法規命令規範，申請並重複換發水污染防治許可證迄今，則其對前揭規範之管制及變遷，難謂毫無所悉，況水污染防治法自80年5月6日修訂以來即明白宣示事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準，如未符合者，即有處罰之明文，且此項規範自始即無逕流廢水得排除適用之情事，除非事業符合前揭規範得繞流排放者。乃原告於其廠區建制數十年後，逕主張主管機關要求其排放廢水符合放流水標準，顯屬期待不可能，故原告並無違章之故意或過失云云，亦屬無據。
（四）復按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」為行政罰法第7條第1項、第18條第1項所明定，且違章行為如係出於過失時，其受責難程度本應較故意行為為低，如主管機關既並未認定違章行為人已具備故意責任，卻依法規裁量範圍，逕予裁處最高額度之罰鍰，但未具體說明審酌應處法定最高額度之情由，即可認為不行使法規授與之裁量權，而有裁量怠惰之違法（最高行政法院102年度3月份第2次庭長法官聯席會議決意要旨參照）。查原告主張被告對原告本次違章行為，逕處水污染防治法第40條第1項規定之最高額度罰鍰，顯有裁量怠惰，而構成裁量濫用權力之違法等語。經查，被告以其102年5月22日稽查發現原告自RD04放流口排放未經處理之逕流廢水，且採樣水質發現有懸浮固體超標情事乙節，已如前述，則被告以原告違反水污染防治法第7條第1項規定，依第40條第1項規定予以處罰，自屬適法，然被告原處分書並同時表明其係依水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第6條裁處最高額度之罰鍰，但遍觀原處分書所示函文及裁處書均未說明裁罰最高額度之事由。嗣經原告提起訴願後，被告始於訴願程序補正該事由，謂以：原告曾於101年5月20日、6月10日、6月11日、8月8日、8月9日及8月25日經被告6次限期改善在案，惟仍繼續違反本法第7條規定，已符合同法第73條第1項第4款規定情節重大之情形云云，並提出前揭歷次限期改善通知書附卷可證（見原處分卷第15、20、25、30、35頁）。按違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第6條固規定：「屬本法第73條各款規定情節重大情形之一者，得以各該條最高罰鍰額度裁處之。」而水污染防治法第73條第4款則規定：「本法第40條、第43條、第46條、第49條、第52條、第53條及第54條所稱之情節重大，係指下列情形之一者：....四、一年內經二次限期改善，仍繼續違反本法規定者。」惟環保署95年3月7日環署水字第0950016504號函釋亦謂：「水污染防治法第7條與第18條競合時，是否優先適用同法第40條規定裁處疑義。一、依行政罰法第24條第1項規定，一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。爰此，一行為同時違反水污染防治法第7條及第18條規定，應依本署公告『違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準』所定罰鍰下限額度最高者裁處之二、事業繞流且排放不符合放流水標準之廢水於水體者，其限期改善之內容宜為：立即停止繞流排放；並應於許可放流口排放廢水且水質應符合放流水標準。」依此，事業違反管理辦法第7條、第52條第1項、水污染防治法第18條規定之繞流排放，與事業違反水污染防治法第7條規定排放廢水不符合放流水標準係屬二事，且互為不同之違章事實，因此不同違章行為所應通知限期改善之事項自當有所差異，故前者限期改善事項應為「立即停止繞流排放，並應於許可放流口排放廢水」；至於後者限期改善事項則為「水質應符合放流水標準」。然經本院遍觀被告於原處分提出之歷次限期改善通知書均具體表明違反事實之態樣（即原告從RD04逕流廢水放流口繞流排放洩放廢水，違反水污染防治法第18條、管理辦法第52條第1項等規定），並命其立即停止繞流排放廢污水行為等語，並無任一項通知書有具體表示原告所違反者係水污染防治法第7條第1項之規定，也未曾依前揭環保署95年3月7日函示於限期改善通知書上標示「水質應符合放流水標準」之註記，則被告於本件處分前，顯然並未曾對原告先前違反相同規定之事件，依水污染防治法第40條規定意旨命違章行為人為限期改善之通知，則被告逕依水污染防治法第73條第4款、裁罰準則第6條規定，直接課予原告水污染防治法第40條最高罰鍰額度之裁罰，即非適法。雖被告於本院審理時並稱：原告知悉水污染防治法之規範，則其本件可責難情形應屬過失責任，只是其過去違規行為有二次以上，故處最高額度罰鍰云云（見本院卷第124至125頁），然查，被告既認定原告僅屬過失責任，則依前揭行政罰法第18條第1項規定之說明，其可責難程度已較故意責任為低，如另有故意責任行為人存在時，顯然無法從罰鍰金額區別二者可責難程度之差異；且查，違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第2條附表第1項載明：「違反條款：第7條第1項（事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施排放廢（污）水不符合放流水標準）．．．。處罰條款及罰鍰：一、依第40條事業（不含畜牧業）或污水下水道系統之罰鍰為：新臺幣6萬元以上60萬元以下，畜牧業之罰鍰為：新臺幣6千元以上12萬元以下．．．。污染源規模或類型（A）：一、事業（不含畜牧業）或污水下水道系統（一）屬應設置環境保護專責單位者，12萬元≧A≧9萬元．．．。不符合放流水標準排放或其他污染行為（B）：一、事業（不含畜牧業）或污水下水道系統（一）排放之廢（污）水中任一污染物（不含大腸桿菌群）最高濃度為放流水標準限值倍數
1.六倍以上者，36萬元≧B1≧12萬元；2.四倍以上未達六倍者，12萬元＞B1≧9萬元；3.二倍以上未達四倍者，9萬元＞B1≧6萬元；4.未達二倍者，6萬元＞B1≧3萬元．．
．。違規紀錄（C）：一、事業（不含畜牧業）或污水下水道系統C＝自本次違反之日起，往前回溯6個月內違反相同條款次數（N）×6萬元（N係指未經撤銷之裁罰次數）．．．。承受水體或環境類型（D）：一、事業（不含畜牧業）或污水下水道系統．．．（三）排放廢（污）水非屬上述情形者，4萬元＞D≧2萬元．．．。其他（E）：一、事業（不含畜牧業）或污水下水道系統繞流排放廢（污）水，36萬元≧E≧12萬元．．．。罰鍰計算：一、事業（不含畜牧業）或污水下水道系統60萬元≧A＋B＋C＋D＋E≧6萬元．．．。」足見排放水體污染物質之情狀、過去6個月內違規紀錄、承受水體或環境類型等項均會影響罰鍰之高低，尚非單以過去違章行為次數即可裁罰最高額度之罰鍰，更何況違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第2條開宗明義亦規定：「違反本法規定者，罰鍰額度除依附表所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」益證被告裁量權亦非僅侷限於同裁罰準則第2條附表之個別因素，仍須依行政罰法第18條規範意旨對受處分人之行為責任、所受利益及其資力等整體因素一併考量。綜此，本件原告並無被告所指符合水污染防治法第73條第4款情節重大之要件，此外，被告既認定原告僅負過失責任，但對於何以裁罰原告最高額度罰鍰卻未能清楚說明其事由，揆諸前揭說明，被告即有原告主張裁量怠惰之違法情事存在。然此屬行政機關之裁量權限，尚非本院可得置喙，則本院既無從代替被告裁量，自應將原處分撤銷後，由被告重為審酌罰鍰金額。
五、綜上所述，被告以原告違反水污染防治法第7條第1項，並依同法第40條第1項及違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第6條規定，核認構成情節重大，並依環境教育法第23條第2項規定，直接裁處法定罰鍰最高額60萬元罰鍰及環境講習8小時，顯有裁量怠惰之違法；訴願決定未予以糾正，顯有未合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均核與判決結果不生影響，爰不再逐一調查及論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年6月24日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官蘇秋津
法官張季芬法官林彥君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國103年6月24日
書記官洪美智