裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第687號判決
裁判日期：民國99年02月11日
裁判案由：祭祀公業
臺北高等行政法院判決
98年度訴字第687號99年1月28日辯論終結原告甲○○訴訟代理人 林聖鈞 律師被告臺北市大安區公所代表人乙○○（區長）訴訟代理人丁○○上列當事人間祭祀公業事件，原告不服臺北市政府中華民國98年2月25日府訴字第09870018000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣祭祀公業 周子懷 前經核發祭祀公業派下全員證書，原告之父親 周新添 原係該祭祀公業之派下員，嗣於民國（下同）97年4月23日死亡，原告以該祭祀公業派下權因繼承有變動情形，於97年7月1日以利害關係人之身分檢具祭祀公業周子懷繼承異動派下員名冊及系統表等相關資料，向被告申請公告變更派下員名冊及系統表，經被告以97年7月31日北市安民字第09731827701號公告其變更之派下員名冊、系統表。嗣經訴外人丙○○、 周明石 分別於97年8月13日、28日提出異議，被告乃以97年9月3日北市安民字第09732153900號函請原告依異議書內容於文到30日內提出申復，經原告於97年9月8日向被告提出申復，被告遂以97年9月11日北市安民字第09732246700號函檢送原告之申復書予丙○○、周明石，並通知渠等如仍有異議，於收受申復書之次日起30日內，向法院提起確認派下權之訴，並將起訴狀副本連同起訴證明送被告備查，並副知原告。嗣經丙○○、周明石於97年9月22日申請撤銷渠等之異議，被告遂以97年9月30日北市安民字第09732361200號函同意所請，並發給原告「祭祀公業周子懷」繼承變動後之加蓋被告印信、騎縫章之派下員名冊。其間，原告以該祭祀公業新管理人身分，於97年9月1日檢附派下員名冊、規約書及推舉書，向被告申請祭祀公業周子懷管理人變動之備查，旋丙○○亦以新管理人身分，於97年9月8日檢附臨時派下員大會會議紀錄及推舉書，向被告申請同一祭祀公業管理人變動之備查。被告乃以97年9月19日北市安民字第09732307310號函及97年9月25日北市安民字第09732375100號函詢臺北市政府民政局，上開二申請案應如何處理，經臺北市政府民政局以97年9月30日北市民三字第09732555300號函及97年10月7日北市民三字第09732575100號函復被告，被告遂以97年10月14日北市安民字第09732506200號函（下稱原處分）答覆原告及丙○○略以：「…分別向本所提出管理人變動之申請，惟兩人所提出之日期本所尚未同意核發派下員變動後之名冊，且所提出之推舉書有58名派下員重複推舉，本案應請申請人雙方釐清重複推舉派下員之真意，並依祭祀公業條例第19條規定辦理。…」等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
㈠、按改制前行政法院77年度判字第2054號判決要旨略以：「行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的。」本件被告對原告申請祭祀公業周子懷管理人變動之備查乙案，雖未為具體准駁之表示，然被告為本件之回復，依其敘述之事實及理由之說明，可認其已有否准之表示，應係對原告所為之行政處分。
㈡、又按祭祀公業條例第2條第1項前段、第2項第3款、第3項規定：「本條例所稱之主管機關：…在直轄市為直轄市政府。」、「主管機關之權責劃分如下：…三、鄉（鎮、市）主管機關：本條例施行前已存在之祭祀公業，其申報事項之處理、派下全員證明書之核發及變動事項之處理。」、「本條例規定由鄉（鎮、市）公所辦理之業務，於直轄市或市，由直轄市或市之區公所辦理。」第11條規定：「公所於受理祭祀公業申報後，應於公所、祭祀公業土地所在地之村（里）辦公處公告、陳列派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊，期間為30日，並將公告文副本及派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續3日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文30日。」第12條規定：「祭祀公業派下現員或利害關係人對前條公告事項有異議者，應於公告期間內，以書面向公所提出。公所應於異議期間屆滿後，將異議書轉知申報人自收受之日起30日內申復；申報人未於期限內提出申復書者，駁回其申報。申報人之申復書繕本，公所應即轉知異議人；異議人仍有異議者，得自收受申復書之次日起30日內，向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴，並將起訴狀副本連同起訴證明送公所備查。申報人接受異議者，應於第2項所定30日內更正申報事項，再報請公所公告30日徵求異議。」第13條規定：「異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書；其經向法院起訴者，俟各法院均判決後，依確定判決辦理。前項派下全員證明書，包括派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊。」第16條第4項規定：「祭祀公業管理人、監察人之選任及解任，除規約另有規定或經派下員大會議決通過者外，應經派下現員過半數之同意。」第18條規定：「祭祀公業派下全員證明書核發後，派下員有變動者，管理人、派下員或利害關係人應檢具下列文件，向公所申請公告30日，無人異議後准予備查；有異議者，依第12條、第13條規定之程序辦理…。
」第19條規定：「祭祀公業管理人之變動，應由新管理人檢具下列證明文件，向公所申請備查，無需公告：一、派下全員證明書。二、規約（無規約者，免附）。三、選任之證明文件。」
㈢、再按祭祀公業條例第15條第3款規定祭祀公業之管理人人數並無限制，依此規定本件祭祀公業自得選任數位管理人並無限制；並且祭祀公業條例第16條第4項規定祭祀公業管理人之選任及解任，除規約另有規定或經派下員大會議決通過者外，應經派下現員過半數之同意，依此規定本件有關管理人之選任只須經派下現員過半數之書面同意即符合該條項之規定；查本件因原管理人已死亡，是經由派下現員以超過派下現員名冊過半數即選任之證明文件為共計126名派下現員之同意選任原告為本件祭祀公業新任管理人，並且該126名派下現員所為同意之簽名與原告前曾依祭祀公業條例第6條第2項規定所獲得派下現員過半數推舉派下現員一人（即原告）辦理申報並請核發派下全員證明書之推舉函上之簽名真跡相同，足證本件確有126名派下現員即過半數之同意選任原告為本件祭祀公業之新任管理人，此亦有被告97年9月30日北市安民字第09732361200號函可憑；因此，本件原告獲選任為新任管理人應屬合法有效，縱派下現員另有選任其他新任管理人，又因祭祀公業條例第15條第3款規定管理人人數並無限制，此亦經內政部72年7月9日72台內民字第167530號函釋在案，故並不影響原告已合法獲選為新任管理人之效力，並無原處分所謂有「重複推舉人」之問題。
㈣、復按民法第114條第1項規定：「法律行為經撤銷者，視為自始無效。」本件丙○○、周明石於97年9月22日已撤銷對97年7月31日北市安民字第09731827701號公告之異議，而依內政部69年8月14日台內民字第37396號函示：「民政機關（單位）於辦理派下員證明於公告徵求異議期間，經人提出異議，認為有私權爭執自應停止，由當事人訴請法院審理，如異議人未訴請法院審理，自請撤回異議時，私權爭執當不存在，衡諸情理，自可准其辦理。」因此，本件原告再於97年10月27日以申請書補正：1.派下全員證明書；2.規約書；3.選任之證明文件為共計126名派下員推選書正本，已超過派下現員名冊二分之一以上推選同意；4.97年10月21日北市安民字第09732627100號函；5.推舉函正本125名，茲有申請書可稽；所以，被告即應作成准予備查原告為祭祀公業周子懷新任管理人之行政處分，方符法制。
㈤、綜上所述，被告及訴願機關之認事用法均顯有違誤，爰請判決撤銷訴願決定及原處分，並命被告作成准予備查原告為祭祀公業周子懷新任管理人之行政處分。
三、被告則略以：
㈠、本件原告申請祭祀公業周子懷新任管理人備查案，因有原告及丙○○申請為管理人爭議，被告為釐清疑義，依行政業務督導關係向臺北市政府民政局函請釋疑，後臺北市政府民政局97年10月7日以北市民三字第09732506200號函釋，被告自依函釋結論，退請原告及丙○○釐清重複推舉派下員之真意，再依祭祀公業條例第19條規定辦理。
㈡、又因原告及丙○○提出申請文件，皆屬於變動派下員名冊尚未確定之時，依內政部88年5月6日台（88）內民字第8804279號書函及臺北市政府民政局97年9月30日北市民三字第09732555300號函釋意旨，原告及丙○○應於變動派下員名冊確定之日（即97年9月30日）後再行召開派下員大會及選任管理人為宜。
㈢、原告及丙○○於97年11月3日、97年11月12日再次提出申請祭祀公業周子懷新任管理人備查，被告經請臺北市政府民政局釋示後，於97年12月15日以北市安民字第09733098200號函、北市安民字第09733098201號函轉知原告及丙○○，是否有推舉2位管理人之意，請其一併釐請，並檢附相關證明文件正本送被告，以憑辦理。
㈣、按祭祀公業條例第16條第3項規定：「祭祀公業管理人、監察人之選任及備查事項，有異議者，應向法院提起確認之訴。」內政部73年2月15日台內民字第208256號函略以：「有關祭祀公業…，管理人之選任，派下會議之決議，俱屬私權範圍如有爭執，應依民事訴訟程序解決，行政機關無從論斷。」內政部67年11月30日台內民字第822065號函、臺灣省政府民政廳67年12月8日民一字第28054號函：「祭祀公業管理人選任…，係公業內部事務，應依公業規約…辦理，如有糾紛，亦應由族人協調解決為宜。」內政部72年7月9日72台內民字第167530號函略以：「…祭祀公業其設置管理員人數，依其規約，規約未定者，由派下員會議決議之…。」綜上觀之，祭祀公業管理人備查，係屬公業內部事務，如有糾紛，應以派下員會議決議之，如有異議，亦應向法院提出確認之訴，另管理員人數，亦應派下員會議決議之，被告請公業釐清，並無違誤。
㈤、據知原告及丙○○業於98年12月19日及98年12月20日召開派下員大會選任管理人，如是，請原告提出大會決議送被告憑辦。
㈥、綜上所述，本件原告之訴顯無理由，爰請判決駁回原告之訴。
四、本院查：
㈠、按「行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的。」有改制前行政法院77年度判字第2054號判決意旨可參。本件被告對原告申請祭祀公業周子懷管理人變動之備查乙案，雖未為具體准駁之表示，然被告以原處分略以：「…說明：…二、…㈡…分別向本所提出管理人變動之申請，惟兩人所提出之日期本所尚未同意核發派下員變動後之名冊，且所提出之推舉書有58名派下員重複推舉，本案應請申請人雙方釐清重複推舉派下員之真意，並依祭祀公業條例第19條規定辦理。三、綜上所述，本案應請臺端雙方釐清重複推舉派下員之真意，並依祭祀公業條例第19條規定，送本所以憑辦理。…五、另隨函檢還丙○○先生97年9月8日管理人變動申請書全卷資料。」等語答覆原告，依其敘述之事實及理由之說明內容，已足認其有否准之表示，而對原告發生法律上之效果，揆諸上揭判決意旨，自難謂非行政處分，即得為本件行政爭訟之標的，合先敘明。
㈡、按「（第1項）本條例所稱主管機關：…在直轄市為直轄市政府；…。（第2項）主管機關之權責劃分如下：…三、鄉（鎮、市）主管機關：本條例施行前已存在之祭祀公業，其申報事項之處理、派下全員證明書之核發及變動事項之處理。…（第4項）本條例規定由鄉（鎮、市）公所辦理之業務，於直轄市或市，由直轄市或市之區公所辦理。」、「公所於受理祭祀公業申報後，應於公所、祭祀公業土地所在地之村（里）辦公處公告、陳列派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊，期間為30日，並將公告文副本及派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續3日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文30日。」、「（第1項）祭祀公業派下現員或利害關係人對前條公告事項有異議者，應於公告期間內，以書面向公所提出。（第2項）公所應於異議期間屆滿後，將異議書轉知申報人自收受之日起30日內申復；申報人未於期限內提出申復書者，駁回其申報。（第3項）申報人之申復書繕本，公所應即轉知異議人；異議人仍有異議者，得自收受申復書之次日起30日內，向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴，並將起訴狀副本連同起訴證明送公所備查。（第4項）申報人接受異議者，應於第2項所定30日內更正申報事項，再報請公所公告30日徵求異議。」、「（第1項）異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書；其經向法院起訴者，俟各法院均判決後，依確定判決辦理。（第2項）前項派下全員證明書，包括派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊。」、「祭祀公業管理人、監察人之選任及解任，除規約另有規定或經派下員大會議決通過者外，應經派下現員過半數之同意。」、「祭祀公業派下全員證明書核發後，派下員有變動者，管理人、派下員或利害關係人應檢具下列文件，向公所申請公告30日，無人異議後准予備查；有異議者，依第12條、第13條規定之程序辦理：一、派下全員證明書。二、變動部分之戶籍謄本。三、變動前後之系統表。四、拋棄書（無人拋棄者，免附）。五、派下員變動前後之名冊。六、規約（無規約者，免附）。」、「祭祀公業管理人之變動，應由新管理人檢具下列證明文件，向公所申請備查，無需公告：一、派下全員證明書。二、規約（無規約者，免附）。三、選任之證明文件。」、「管理人、派下員或利害關係人對祭祀公業申報、祭祀公業法人登記、變更及備查之事項或土地登記事項，有異議者，除依本條例規定之程序辦理外，得逕向法院起訴。」分別為祭祀公業條例第2條第1項前段、第2項第3款、第4項、第11條、第12條、第13條、第16條第4項、第18條、第19條、第57條所明定。次按「…二、所詢關於祭祀公業於派下員異動公告中可否申辦管理人備查，及管理人備查應檢附原發名冊或派下異動後之名冊一案，本案既已向民政機關申請派下員異動之公告，宜俟公告期限屆滿後再持准予備查之派下全員名冊辦理管理人備查，以避免無謂之困擾。」及「…二、查祭祀公業土地清理要點第11點規定：『祭祀公業派下全員證明書核發後，如派下員有變動者，管理人、派下員或利害關係人應檢具：㈠派下全員證明書，㈡變動部分之戶籍謄本，㈢系統表，㈣拋棄書（無者免），㈤派下員變動名冊，㈥規約（無者免）等文件，向民政機關（單位）申請公告30日，無人異議後准予備查，如有異議，應比照第5點、第6點規定程序辦理。』本此，祭祀公業派下全員證明書核發後，如派下員有變動者，應依上開規定向民政機關（單位）申請備查。故有關祭祀公業派下員大會，其參加人數及決議人數之計算，除該祭祀公業之規約另有規定外，宜以辦理派下員變動備查後之派下員名冊為準。」分別為內政部78年3月14日台(78)內民字第682223號書函及88年5月6日台(88)內民字第8804279號書函所明釋。準此，祭祀公業管理人之選任，除規約另有規定或經派下員大會議決通過者外，應經派下現員過半數之同意。而祭祀公業管理人之變動，應由新管理人檢具派下全員證明書、規約（無規約者，免附）及選任之證明文件，向主管機關申請備查，無需公告。主管機關受理新管理人申請備查後，應形式審查申請人是否為祭祀公業條例第19條所定之新管理人、申請備查應檢附之文件是否齊全、程序是否相符、申請人所提出之資料是否足以認定申請人及其所提出之派下全員名冊所列之派下員為該祭祀公業之權利人、申請人被選任為管理人係依該祭祀公業規約之規定，或係經派下員大會議決通過，或係經派下現員過半數之同意。又主管機關雖僅作形式審查，而不就申請人所申請事項之私權關係作實質審查，但此並非意謂主管機關得不問申請人所提出之相關文件相互間是否存有矛盾，或對應其他存在事實是否顯有疑義等情，均予以備查。主管機關審查後，如認為申請人所提出之相關文件相互間存有矛盾，或對應其他存在事實顯有疑義等情，申請人應有釋明之義務，如申請人未善盡其釋明義務，主管機關自得駁回其申請。
㈢、本件祭祀公業周子懷前經核發祭祀公業派下全員證書，原告之父親周新添原係該祭祀公業之派下員，嗣於97年4月23日死亡，原告以該祭祀公業派下權因繼承有變動情形，於97年7月1日以利害關係人之身分檢具祭祀公業周子懷繼承異動派下員名冊及系統表等相關資料，向被告申請公告變更派下員名冊及系統表，經被告以97年7月31日北市安民字第09731827701號公告其變更之派下員名冊、系統表。嗣經丙○○、周明石分別於97年8月13日、28日提出異議，被告乃以97年9月3日北市安民字第09732153900號函請原告依異議書內容於文到30日內提出申復，經原告於97年9月8日向被告提出申復，被告遂以97年9月11日北市安民字第09732246700號函檢送原告之申復書予丙○○、周明石，並通知渠等如仍有異議，於收受申復書之次日起30日內，向法院提起確認派下權之訴，並將起訴狀副本連同起訴證明送被告備查，並副知原告。嗣經丙○○、周明石於97年9月22日申請撤銷渠等之異議，被告遂以97年9月30日北市安民字第09732361200號函同意所請，並發給原告「祭祀公業周子懷」繼承變動後之加蓋被告印信、騎縫章之派下員名冊。其間，原告以祭祀公業周子懷新管理人身分，於97年9月1日檢附派下員名冊、規約書及推舉書，向被告申請祭祀公業周子懷管理人變動之備查，旋丙○○亦以祭祀公業周子懷新管理人身分，於97年9月8日檢附臨時派下員大會會議紀錄及推舉書，向被告申請祭祀公業周子懷管理人變動之備查。被告乃以97年9月19日北市安民字第09732307310號函及97年9月25日北市安民字第09732375100號函詢臺北市政府民政局，上開二申請案應如何處理，經臺北市政府民政局以97年9月30日北市民三字第09732555300號函及97年10月7日北市民三字第09732575100號函答覆被告，被告遂以原處分否准原告及丙○○之申請等情，為兩造所不爭執，並經證人丙○○證述明確，復有原處分卷、訴願卷及本院卷附之丙○○及周明石書立之（撤銷異議）申請書、原告書立之（管理人變動）申請書、丙○○書立之（管理人變動）申請書、被告97年9月25日北市安民字第09732375100號函、97年9月30日北市安民字第09732361200號函及97年10月14日北市安民字第09732506200號函、臺北市政府民政局97年9月30日北市民三字第09732555300號函及97年10月7日北市民三字第09732575100號函可稽，事證明確。
㈣、原告及丙○○依序於97年9月1日及97年9月8日以祭祀公業周子懷新管理人身分向被告申請管理人變動之備查時，被告尚未就原告前於97年7月1日向被告申請公告變更派下員名冊及系統表准予備查，原告尚未取得被告嗣以97年9月30日北市安民字第09732361200號函檢送之該祭祀公業繼承變動後派下員名冊，是原告所檢具者為原核發（即變動前）之派下員名冊，則被告因認原告未依上揭祭祀公業條例第19條規定檢具派下全員（係指現員）證明書，其管理人變動之申請有違該規定，且依內政部78年3月14日台(78)內民字第682223號書函及88年5月6日台(88)內民字第8804279號書函意旨，以原處分否准所請，並無違誤。至於原告嗣於97年10月28日（收文日）再以該祭祀公業新管理人身分，檢具派下全員證明書，包括變動後之派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊，向被告申請管理人變動之備查，核屬原處分作成後之作為，與原處分無涉。另因原告及丙○○所提出之推舉書有58名派下員重複推舉，重複推舉派下員之真意究竟為何，是推舉原告一人為新管理人，或是推舉丙○○一人為新管理人，或是推舉原告及丙○○二人為新管理人，渠等重複推舉之效力為何，均不明確，更且丙○○就原告為新管理人有意見，益見原告實有就上開疑義釋明之義務及必要，惟原告未善盡釋明義務，被告以原處分否准所請，自無不合。是原告主張丙○○、周明石既於97年9月22日撤銷前對被告97年7月31日北市安民字第09731827701號公告之異議，則依民法第114條第1項規定及內政部69年8月14日台內民字第37396號函釋意旨，原告再於97年10月27日（收文日為97年10月28日）以申請書補正派下全員證明書、規約書、選任之證明文件、被告97年10月21日北市安民字第09732627100號函、推舉函等文件，被告即應作成准予備查原告為該祭祀公業新管理人之行政處分；又祭祀公業條例第15條第3款規定管理人人數並無限制，此亦經內政部72年7月9日72台內民字第167530號函釋在案，足見本件並無重複推舉之疑義云云，容有誤解，要無足取。
五、綜上所述，原處分認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被告作成准予備查原告為祭祀公業周子懷新任管理人之行政處分，均無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年2月11日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官吳慧娟
法官陳心弘法官林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年2月11日
書記官陳清容