裁判字號：臺北高等行政法院108年訴字第736號判決
裁判日期：民國110年05月27日
裁判案由：都市計畫法
臺北高等行政法院判決
108年度訴字第736號110年4月29日辯論終結原告 白佳平 被告臺北市政府都市發展局代表人 黃一平 （局長）訴訟代理人 吳妙惠
吳偉銓 （兼送達代收人） 陳錦豪 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月8日府訴二字第1086101348號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件訴訟中，被告之代表人由 黃景茂 變更為黃一平，並經新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷2第14至16頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告所有門牌號碼臺北市○○區○○○路○○○巷○號9樓建築物（下稱系爭建物，領有民國96年11月27日96使字第0493號使用執照），所坐落土地位於臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告自翌日零時生效之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年都市計畫）、臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告自翌日零時生效之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年修訂計畫）所編定使用分區「商業區」內，83年都市計畫、105年修訂計畫且均明定系爭建物所在之商業區僅供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣因被告查得原告有就系爭建物向臺北市稅捐稽徵處申請按住家用稅率核定課徵房屋稅，乃先以106年5月9日北市都築字第10633904900號函（下稱106年5月9日函）通知原告系爭建物不得違規作住宅使用，以免受罰；後續被告雖再以107年5月17日北市都築字第10735132400號函通知原告將於107年6月8日派員至現場會勘，因屆期未獲原告配合無法進入系爭建物會勘，惟被告依相關事證仍認原告有將系爭建物作為住宅使用，違反83年都市計畫、105年修訂計畫等規定，遂依都市計畫法第79條第1項前段規定及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱大彎北段裁處作業原則）等，以107年12月3日北市都築字第10760416171號裁處書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，遞經臺北市政府駁回訴願，乃提起本件訴訟。
三、本件原告主張：
(一)原告於98年購買系爭建物，其建物權狀及土地權狀，均無記載「不得作為住宅使用」。因土地建物所有權狀登載事項，皆經臺北市政府各單位介入審查、核准，原告基於對權狀內容之信賴，自同年12月入住迄今，且於入住後申請適用住家用稅率，亦獲臺北市稅捐稽徵處積極同意，況當時法規並未限制商業區建物不得作為住家使用，一般民眾又無法輕易接觸土地使用分區相關資訊，更無法預料皆屬同一公法人之稽徵處與被告認定不一，依臺北市土地使用分區管制規則第93、94條規定，原告遭被告認定之違規樣態，亦當得繼續使用至新建為止，故原告之信賴應值得保護。被告審核使用執照時，理應查明系爭建物是否與設計圖樣相符，惟被告竟於發照後翻臉認定不合法，使原告深受煩擾，又未考量土地使用分區內容必非一般民眾可輕易接觸，被告仍以原處分裁處，亦違反禁反言原則、誠信原則、法律明確性原則及有利不利一體注意原則。
(二)再者，原處分依105年修訂計畫、大彎北段裁處作業原則等規定作成，違反法律不溯及既往原則，被告未完整揭露該商業區資訊，原告無從得知系爭建物不得作為住宅使用，卻仍以原處分裁罰，所依據都市計畫法第79條規定，對一般人民應不具期待可能性，原告有違法性認識錯誤，實不具故意或過失，自不應受罰。另內湖「潤泰京采」案，同樣有登記為一般事務所用途卻違規作為住家使用之情形，被告卻未予處罰，亦有違行政自我拘束原則，且參照使照存根附表注意事項第11點所載，可知系爭建物亦當得變更為住宅使用，且屬於500平方公尺以下免申請變更之情形，被告應不得裁罰，為此訴請撤銷等語。
(三)並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、本件被告則以：
(一)83年都市計畫已明定系爭建物所在A3街廓係供一般商業使用，不得作住宅使用，92年計畫案及105年修訂計畫均延續該限制，原告於98年登記為系爭建物所有權人，應受拘束，並無違反法律不溯及既往原則；且原告對於系爭建物作為住宅使用已違反都市計畫法相關規定，已有認識卻仍繼續違規使用，主觀上具有違法故意，亦無違法性認識錯誤。又106年大彎北段裁處作業原則，為裁量基準，非直接影響人民權義，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用，亦可見上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，原處分並無違反法治國原則或法律不溯及既往原則。
(二)原處分並非授益處分之撤銷、廢止，建商及房仲提供之資訊（得作為住家使用），亦非被告表現在外具法效性之行政行為，至於臺北市稅捐稽徵處同意將系爭建物變更為住家用稅率，僅意味原告實際上將該建物作為住家使用，並非謂原告如此適用必然符合都市計畫法等規定，且被告為確認系爭建物之使用情形，辦理現場會勘事宜，並採取函請原告配合查勘之方式進行，亦可見未違反有利及不利一體注意原則。又一定規模以下免辦理變更使用之規定仍須以符合都市計畫法為前提，且系爭建物之使用執照無關集合住宅用途，該說明亦僅指出何種情況不能變更為集合住宅用途，若要變更為集合住宅用途，仍須符合相關規定，關於使用執照存根附表之相關記載，亦不足為原告之信賴基礎。另系爭建物面積為15
4.73平方公尺，依大彎北段裁處作業原則第5點規定，屬級距三，原處分據以為裁處，並無違誤，更無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等情事。
(三)並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有98年5月8日登記、同日發狀之系爭建物所有權狀暨所坐落土地所有權狀（本院卷第36至37頁）、108年6月19日列印之系爭建物所有權相關部別列印資料（原處分卷1第7至8頁）、96年11月27日96使字第0493號使用執照存根暨附表（原處分卷1第63至68頁）、83年都市計畫（原處分卷1第9至16頁）、105年修訂計畫（原處分卷1第38至48頁）、被告106年5月9日函暨送達證書（原處分卷2第1至5頁）、被告107年5月17日北市都築字第10735132400號函暨送達證書（原處分卷2第7至9頁）、被告現場使用情形訪視表暨相片1幀（原處分卷2第11至13頁）、原處分（本院卷1第16至19頁）、訴願決定（本院卷1第20至28頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：原告就系爭建物作為住宅使用而違反83年都市計畫、105年修訂計畫之使用分區規定乙事，是否均有故意或過失？原處分有無違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、明確性原則、比例原則？原處分是否適法有據？
六、本院之判斷如下：
(一)本件應適用之法令及法理：
1.依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」。
2.準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，並無法律授權不明確之問題。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。
3.再按都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。
4.又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被告自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被告辦理，是被告得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。
(二)原告就系爭建物之使用，至少有過失違反83年都市計畫、105年修訂計畫之情形，被告依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，於法無違：
1.臺北市政府將都市計畫法第79條規定賦予之權限，以臺北市104年4月29日公告（原處分卷1第6頁）委任被告辦理，並自公告之日起生效，合於前開臺北市都市計畫施行自治條例第1之1條後段之具體授權規定，並未違反行政程序法第15條第1項所定「依法規授權」的要求，被告作成原處分時，確已具備事務管轄權限。
2.本件系爭建物位於83年都市計畫、105年修訂計畫中街廓編號A3範圍內（原處分卷1第49頁，第17至18頁、第48頁），而83年都市計畫附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」第1點第3項規定，已載明街廓編號A3商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用，不得供作住宅使用；92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂台北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」都市計畫（原處分卷1第19至37頁）、105年修訂計畫，針對街廓編號A3之使用，仍維持與前述83年都市計畫相同之商業區（供一般商業使用）、不准許住宅使用等規範。可知83年都市計畫迄105年修訂計畫中，自始即有不准許系爭建物作為住宅使用之明文，原告於本院審理時既不爭執系爭建物經其作為住宅使用（本院卷2第26頁之筆錄），亦不爭執確有就系爭建物提出按自用住宅稅率課徵房屋稅之申請，足見原告確有持續將系爭建物作為住宅使用之行為，該持續使用行為既與83年都市計畫、105年修訂計畫規定之「商業區、不得供作住宅」用途相違，被告認原告有都市計畫法第79條第1項有關違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之行為，核屬有據。
3.其次，原告身為系爭建物所有權人，對系爭建物所在區域有經發布都市計畫之可能，本負有應善加查證以確保自身對系爭建物之使用是否合法之注意義務，再參酌原告提出98年5月8日發狀之系爭建物所有權狀（本院卷1第37頁）上，登載之建物主要用途為「商業用」，系爭建物之使用執照存根附表（原處分卷1第63至68頁）中，針對系爭建物所在之地上9層用途標示亦為「一般事務所」，無論由系爭建物所有權狀或使用執照等資料，並未有任何標明可供住宅使用之文字，反而僅見有針對作為商業區使用、用途為一般事務所等記載；況相關都市計畫必須依都市計畫法第21條、第23條規定，踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知的程序，一般人民也可以主動向主管機關查詢，並無原告主張難以查詢取得之情形，且商業區是否得為自用住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，原告未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，原告就此實應注意、且能注意，其卻未注意查證而逕就系爭建物持續作為住宅使用，堪認其對上開違規行為，有應注意卻未注意之過失，主觀上即有可歸責。否則，至遲經被告以106年5月9日函（原處分卷2第1至5頁）告知原告系爭建物有前開規定之適用時，原告亦當可清楚認識系爭建物不得供住宅使用，原告卻未停止而續為住宅使用，已可見其故意，且縱使因鄰近區域有不少與其情節類似之違規使用人，原告基於自利、從眾心理而選擇無視被告之通知，至多亦屬其是否未達仍決意持續違規使用之故意程度問題，客觀上原告當可明確認識違規、卻仍憑一已之意而無故錯認可不負違規責任，其至少仍有出於過失而持續違規使用之事實，亦可認定。進而，系爭建物主要建物面積為154.73平方公尺（本院卷第37頁），屬於第一階段之級距三情形（主建物面積100平方公尺以上，未達165平方公尺），則被告依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段裁處作業原則等規定，以原處分裁處原告法定最低罰鍰10萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自屬於法有據。原告仍主張其無故意或過失云云，並不足採。
4.至原告主張臺北市土地使用分區管制自治條例（100年7月22日修正前名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」）並無系爭建物不得供作住宅使用的明文，或謂依同條例第94條第2款規定，系爭建物應得繼續使用至新建為止云云，姑不論本件裁處時之前開條例第3條第1項在列示都市計畫範圍內得劃定之使用分區後，於第2項即明文：「前項各使用分區得視需要，依都市計畫程序增減之。」可見確切使用分區管制狀況，尚須按照都市計畫內容優先決定，而本件系爭建物興建前，如前述，業據83年都市計畫明定屬商業區且不得供住宅使用，自當優先適用；另臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），仍係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並不必然即指其他未列明商業以外用途（包含住宅等），只須符合此要件即得允許，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，83年都市計畫、105年修訂計畫就系爭建物所在商業區，特別加入不得供住宅使用之管制，本在前開法律授權臺北市政府得為法規制定裁量之範圍，原告執前開規定質疑83年都市計畫、105年修訂計畫之拘束力，並指摘違反法律保留原則云云，容屬誤解。又原告就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年都市計畫、105年修訂計畫）而來，並非前開自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在原告購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無原告主張得依臺北市都市計畫施行自治條例第21條等規定，屬得繼續合法使用之問題，亦予指明。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第一種至第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定，附此敘明。
(三)原處分未違反行政程序法第9條有利不利事項一律注意原則、第5條行政行為明確性原則：
被告作成原處分前，有先以106年5月9日函告知原告系爭建物之使用管制內容，業如前述，並在前往現場勘查未果後，再次函請原告陳述意見（原處分卷2第15至19頁），被告已經一再給予原告改正、澄清及陳述意見的機會，已盡調查之能事（只是原告不願配合），並非僅就不利原告之事項為調查；又原處分已經詳細記載原告違規事實、裁處理由與法令依據、繳交罰鍰地點與期限及救濟期間教示條款等等，裁罰原告10萬元亦在都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下的範圍內，符合大彎北段裁處作業原則的級距三裁處基準，並未有原告主張違反行政程序法第9條、第5條等違法。
(四)原處分並未違反信賴保護原則、禁反言原則、行政自我拘束原則、誠信原則等：
1.依據司法院釋字第525號解釋理由書意旨，信賴保護原則的適用，應具備「信賴基礎」即須有足供當事人信賴的公權力行為、「信賴表現」即當事人因為信賴該公權力行為而有客觀的表現行為及「信賴值得保護」等3要件。而依前開都市計畫法第4條規定，原告並未提出該法明文之直轄市主管機關（按指臺北市政府）或其委任之被告，有作成任何公權力行為等足供其信賴系爭建物得合法作為住宅使用之證據，原告既無信賴基礎存在，已難認有成立值得保護信賴行為之餘地。
2.再者，本件原告主張有信賴基礎者，無非以購屋時取得之系爭建物暨坐落土地之所有權狀等並無不得作為住宅使用的記載，加上被告核發系爭建物使用執照，前又未曾有遭取締情形等，均足使原告信賴系爭建物經審查後屬合法狀態，另稅捐機關核定系爭建物得按自用住宅稅率課徵房屋稅等，亦使原告信賴系爭建物可供作住宅使用等情為據，並提出98年5月8日發狀之系爭建物所有權狀影本暨同日發狀之系爭建物坐落土地所有權狀影本（本院卷第36至37頁）等件為憑。但查，建商與原告締約時所告知之內容，並非行政機關所為，此要屬原告購屋時，出售之建商或仲介業者是否有明知屬違規使用卻仍以住宅商品銷售，甚至利用定型化約款企圖轉移、解消自己應負商品責任之私法關係，並非被告所得參與，更無涉公權力行為，本不得執為原告信賴基礎。再系爭建物所有權狀、使用執照有關「商業區」之記載，得作為商業區使用方屬明白肯定之資訊，除此之外未逐一負面表列者，並不意味著必然即無禁止、限制之規定；上開資料登載情形，實僅足說明是否得供住宅使用乙事，有待查證，應無從令原告產生任何系爭建物可供住宅使用之聯結或認知，遑論構成信賴基礎。原告卻謂得反面推認可作住宅使用云云，反而逸脫文義之理解，應不足採。
3.又建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，原告自不能徒憑系爭建物有經稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅乙事，即得謂其對系爭建物可「合法」供住宅使用乙事有信賴基礎。綜上，原告並無得主張信賴基礎之情由，且縱使被告有未適時查證取締、消極任令原告長期違規使用之失，基於都市計畫法及臺北市政府所發布都市計畫之土地使用分區管制命令，並非在行政機關有勤於政令宣導，或曾立即有效取締等情形下，人民才有遵守義務，更不能因為有權機關或非權責機關沒有事前、適時甚至隨時告知違規行為人注意遵守，即可免除前述原告自身當可注意查證之過失責任。是以，原告主張其有所為屬合法之信賴基礎，謂原處分違反信賴保護原則、禁反言原則、行政自我拘束原則、誠信原則等，均屬無據。
4.此外，原告主張被告針對內湖「潤泰京采」另案，同樣屬於登記為一般事務所用途卻違規作為住家使用者之情形，未予處罰，謂被告違反行政自我拘束原則者，觀諸其所提出該建案之使用執照存根影本（本院卷1第119至125-1頁），其上所在使用分區為交通用地（公共設施用地），與本件使用分區屬商業區之情形，並不相同，而仍應視另案所在區域之都市計畫內容而定，且縱如原告所稱，該案亦有涉及違規使用情形，基於平等原則係指合法的平等，並不包涵違法的平等，行政自我拘束原則之適用，必須以行政先例合法為前提，平等原則並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤的請求權，原告仍無從執此謂原處分對其裁罰係違反行政自我拘束原則。另原告復稱系爭建物之使用執照存根附表注意事項第11點相關記載（原處分卷1第64頁），及系爭建物符合一定規模以下可免辦變更使用之規定，令其信賴系爭建物可變更為住宅使用乙節，業據被告 陳明 依建築法第73條及授權訂定之臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法等規定，建築物變更使用仍須以符合都市計畫土地使用分區管制為前提，而本件系爭建物之土地適用分區管制既排除其可供住宅使用，業如前述，且由前開記載，亦僅見指明如何情形不得供集合住宅使用，亦未見就如何變更為住宅使用有何具體記載，此情實亦不足使原告信賴系爭建物可供為住宅使用，原告此部分主張，仍無從為對其有利之認定。
(五)原處分更未違反法規不溯及既往原則：
1.依司法院釋字第577號解釋理由書意旨，新訂生效的法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上的不溯既往原則；而所謂「事件」，指符合特定法規構成要件的全部法律事實；所謂「發生」，則指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。因此，法規適用上的不溯及既往原則，是基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用的法治國家基本原則。
2.本件早於83年都市計畫中，即明定系爭建物所在街廓編號A3區是「供一般商業使用」，且不得供作住宅使用（92年都市計畫、105年修訂計畫就此亦均未變更），已如前述。無論自系爭建物於97年1月28日完成所有權第一次登記（原處分卷1第7至8頁）起，或原告於98年5月8日登記取得系爭建物所有權（原處分卷1第7頁）而加以使用之始，即存在系爭建物不得作為住宅使用之規定，另都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正以來，亦均規定都市計畫範圍內建築物的使用，違反主管機關依該法發布的命令者，得處建築物所有權人罰鍰，並勒令停止使用，均可見相關前述系爭建物不得作為住宅使用之規定，在原告自始為使用行為時，即有適用，並非溯及適用，更非如原告所稱係以其個人何時有法規認知而定；況原告就系爭建物迄今仍持續為違法使用，益徵被告作成原處分之依據，乃原告違規行為期間始終存在之法規，無違法律不溯及既往原則，是原告上開主張，顯然忽視83年6月1日公告及83年計畫案之存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為處分時仍在持續中，核其主張自無可採。至106年10月5日發布之大彎北段裁處作業原則，則係主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，無關新舊法之變更問題，且大彎北段裁處作業原則經公布後迄原處分作成前，原告之違規行為既仍持續發生，被告據以作成原處分，亦非對已具體完全發生之事件溯及適用，如前述，亦難認原告有值得保護之信賴利益，自無原告主張違反法規不溯及既往原則或違反法治國原則等情。至北市104年4月29日公告，則僅涉及將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任被告行使，並非對原告另課予前所無之行政法上義務，亦無原告所主張法律溯及既往適用之疑慮。是原告此部分主張，均屬誤解，委不足採。
(六)原告不符合行政罰法第8條但書所規定「得減輕或免除處罰」的要件：
1.行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」其立法理由以：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。二、……此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。三、參考刑法第16條。」由此可知，欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務的行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」的行為或不行為義務為何而言，也就是學說上所稱的「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究竟是違反何一法規規定有所認知。行為人如已知悉法規所禁止或要求應為的行為義務為何，就該違反行政法上義務的行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用的餘地。
2.本件早在原告取得系爭建物所有權前，系爭建物所坐落土地即因前開83年都市計畫之發布而受有不得供作住宅使用之法令限制，由前述原告購買系爭建物所取得之資料，客觀上當足以令其察覺有疑義而宜查證之注意義務，加之被告作成原處分前，復有先後以函通知原告系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰之情事，原告已有認知，卻仍輕率、放任而續將系爭建物供作住宅使用，由此論之，亦可證其主張欠缺違法性認識乙事，並非無可避免。又原告既不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」情形，甚為明確，其當然亦不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件，其此部分主張，仍不足為對其有利之認定。
七、綜上，被告查認原告就系爭建物作為住宅使用之行為，違反83年都市計畫、105年修訂計畫等依都市計畫法發布之命令，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國110年5月27日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官許瑞助
法官林家賢法官林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國110年5月27日
書記官李淑貞