臺北高等行政法院95年度簡字第481號判決

裁判字號：臺北高等行政法院95年簡字第481號判決

裁判日期：民國96年01月18日

裁判案由：年終獎金

臺北高等行政法院判決
95年度簡字第00481號原告甲○○
送達慶南被告花蓮縣瑞穗鄉奇美國民小學代表人丙○○校長）住同訴訟代理人丁○○上列當事人間因年終獎金事件，原告不服花蓮縣政府中華民國95年4月14日95訴字第001號訴願決定（發文日期及字號：95年4月26日府行法字第09500630160號），提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序說明：本件訴訟標的之價額在新臺幣（下同）20萬元以下，依行政訴訟法第229條第2項、第1項第3款規定及司法院民國（下同）92年9月17日院台廳行一字第23681號令，應適用簡易程序，本院並依同法第233條第1項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：原告原於花蓮縣富里鄉吳江國民小學（下稱吳江國小）任職教師，嗣於94年8月1日調至被告花蓮縣瑞穗鄉奇美國民小學任職教師。原告93學年度成績考核，經吳江國小函送花蓮縣政府以94年8月18日府人訓字第09401168700號函核定依當時公立學校教職員成績考核辦法第4條第1項第3款考列，並核定獎懲為留支原薪在案，經吳江國小以成績考核通知書通知原告。被告乃據以依94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項第7點第3項規定，於94年12月底以口頭告知原告不予發給94年年終工作獎金。原告以口頭方式提出異議，經被告以94年12月29日（訴願決定書誤載為94年
12月30日）奇國人字第0940001305號函請花蓮縣政府釋示原告得否請領94年工作獎金，該府乃以95年1月6日府人褔字第09401912900號函轉教育部訂定94年公立學校教師年終工作獎金發給補充規定，並以95年1月6日府人福字第0950028820號函函復被告，略以：依94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項第7點第3款平時考核經功過相抵後，累積記過達3次或記1大過或年終考績（含另予考績）列丙等或受記過以上之懲戒處分者，當年不發給年終工作獎金，…。又查教育部94年12月30日台人（三）字第0000000000B號函，訂定94年公立學校教師年終工作獎金發給之補充規定，說明（三）：93學年度平時考核經功過相抵後，累積記過達3次或記1大過或成績考核（含另予考核）經考列原成績考核辦法第4條第1項第3款第2目以外之其他各目而留支原薪者或受記過以上之懲戒處分者，當年不發給年終工作獎金。以上述規定，原告不發給年終工作獎金等語。被告爰依上開花蓮縣政府95年1月6日府人福字第0950028820號函，以95年1月9日奇國人字第0950000035號函（下稱系爭函，原告以此為原處分）不發給原告94年年終工作獎金。
原告不服，提起訴願遭決定駁回後，遂提起行政訴訟。
三、原告主張：依93年度成績考核時公立學校教職員成績考核辦法第4條第1項第1款至第3款規定，教師成績考核與年終工作獎金沒有直接連結關係，被告以原告93學年度教師成績考核列第4條第1項第3款為理由，不核發94年度年終工作獎金，違反行政行為應以保護人民正當合理之信賴原則，更違背比例原則。原告依據花蓮縣立各級學校教師出勤差假管理要點申請病假，從未喪失現職專任教師身分；被告援引無法源授權依據之行政說明事項剝奪原告權益，違背法律優先與保留原則。94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項於原告受考績丙等不得獲發考績獎金後，再依同注意事項第7條第3款規定剝奪原告獲發年終工作獎金之權利，顯有同一行為受二次以上處罰之違法。況94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項違背法律保留原則；又被告稱年終工作獎金係增發性之臨時給與而非法定給與，非限制性剝奪權利之干涉行政範疇云云，顯牴觸教師法第19條規定。據此，依行政訴訟法第4條第1項、第8條第1項及教師法第19條規定，求為判決：「⒈訴願決定及系爭函（原告以此為原處分）均撤銷。⒉被告應給付原告年終獎金97,162元及自95年1月19日起至清償日止按年息5%計算之利息。」云云。
四、被告則以：年終工作獎金之發給，係行政院於每年農曆春節前，訂定各年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項而發放，該獎金之發給係對軍公教人員所為增發性之臨時給與，非屬法定給與，其目的實為安定軍公教人員生活，同時斟酌國家財政狀況等情形，而核發之臨時給與。申言之，年終工作獎金於俸給法或考績法等相關法律並未明文規定，對於軍公教人員僅屬給與獎勵、福利性質，並非限制或剝奪軍公教人員之權利，自非必以法規規範之，並不受法律保留原則之限制。依94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項第7點第3款規定：「平時考核經功過相抵後，…或年終考績（含另予考績）列丙等或受記過以上之懲戒處分者，當年不發給年終工作獎金，受申誡之懲戒處分者，發給4分之3數額。」花蓮縣政府95年1月6日府人褔字第09500028820號函釋示教育部94年12月30日台人㈢字第0000000000B號函釋，訂定94年公立學校教師年終工作獎金發給之補充規定，說明：「…㈢93學年度平時考核經功過相抵後，累積記過達3次或記1大過或成績考核（含另予考核）經考列原成績考核辦法第4條第1項第3款第2目以外之其他各目而留支原薪者或受記過以上之懲戒處分者，當年不發給年終工作獎金。…。」因原告合於94年軍公教人員年終金（慰問金）發給注意事項第7點第3款規定，年終考績（含另予考績）考列原成績考核辦法第4條第1項第3款留支原薪，當年不發給年終工作獎金之要件，故依上開行政院訂定之94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項及教育部訂定之94年公立學校教師年終工作獎金發給之補充規定，不發給原告年終工作獎金，求為判決駁回原告之訴等語。
五、依93年度成績考核時（即91年12月30日修正發布者）公立學校教職員成績考核辦法第4條第1項第3款規定：「各校教師之成績考核，應按其教學、訓導、服務、品德及處理行政之紀錄，依下列規定辦理：…三、在同一學年度內有下列情形之一者，留支原薪：㈠教學成績平常，勉能符合要求者。㈡有曠課、曠職紀錄者。㈢事、病假期間，未依照規定補課或請人代課者。㈣未經校長同意，擅自在外兼課兼職者。㈤品德生活較差，情節尚非重大者。」（94年10月3日修正發布公立高級中等以下學校教師成績考核辦法第4條第1項第
3款規定：「各校教師之成績考核，應按其教學、訓導、服務、品德生活及處理行政之紀錄，依下列規定辦理：…三、在同一學年度內有下列情形之一者，留支原薪：㈠教學成績平常，勉能符合要求。㈡曠課超過2節或曠職累計超過2小時。㈢事、病假期間，未依照規定補課或請人代課。㈣未經校長同意，擅自在外兼課兼職。㈤品德生活較差，情節尚非重大。㈥因病已達延長病假。㈦事病假超過28日。」現行條文並未修正）94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項第7點第3款規定：「適用本注意事項之人員年終考績（含另予考績）列丙等或依公務員懲戒法規定受懲戒或平時考核受記過處分或曠職者，其年終工作獎金應依下列規定發給：…㈢平時考核經功過相抵後，累積記過達3次或記
1大過或年終考績（含另予考績）列丙等或受記過以上之懲戒處分者，當年不發給年終工作獎金，受申誡之懲戒處分者，發給4分之3數額。…。」教育部94年12月30日台人㈢字第0000000000B號函：「主旨：訂定94年公立學校教師年終工作獎金發給之補充規定，請查照辦理。說明：茲參照『94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項』第
7點第1款至第3款規定及本部92年1月14日台人㈢字第0920006455號函補充規定，有關94年公立學校教師年終工作獎金之發給，訂定補充規定如下：…三、93學年度平時考核經功過相抵後，累積記過達3次或記1大過或成績考核（含另予考核）經考列原成績考核辦法第4條第1項第3款第2目以外之其他各目而留支原薪者或受記過以上之懲戒處分者，當年不發給年終工作獎金。受申誡之懲戒處分者，發給4分之3數額。四、93學年度請延長病假11個月仍列原成績考核辦法第4條第1項第3款而留支原薪者，不適用第3項不發年終工作獎金之規定。」
六、原告原於吳江國小任職教師，嗣於94年8月1日調至被告花蓮縣瑞穗鄉奇美國民小學任職教師。原告93學年度成績考核，經吳江國小函送花蓮縣政府以94年8月18日府人訓字第09401168700號函核定依當時公立學校教職員成績考核辦法第
4條第1項第3款考列，並核定獎懲為留支原薪在案，經吳江國小以成績考核通知書通知原告在案，為兩造所不爭，並有花蓮縣政府94年8月18日府人訓字第09401168700號函、吳江國小93年度教職員成績考核通知書附原處分卷，吳江國小服務證明書、目前在職證明書附訴願卷可稽，為可確認之事實。
七、關於訴之聲明第2項「被告應給付原告年終獎金97,162元及自95年1月19日起至清償日止按年息5%計算之利息。」部分。經查：
㈠按公立學校與教師聘約關係，由於適用法規如教師法、教育
人員任用條例等多具有強制性、公益性及公法性，且契約標的內容乃為實現國家教育高權之任務，故學界、實務界通說向來係以行政契約之公法關係定其屬性，司法院釋字第308號解釋及最高行政法院90年度判字第1262號判決、91年度判字第2281號判決參照。依教師法第11條第1項規定，高級中等以下學校教師係採聘任制。公立小學聘任之教師，基於聘約關係，於公立小學內從事教育工作。其與公立小學間聘約之內容，要在約定教師應提供公立小學對學生應履行之教育服務，及所得行使之公權力行政，性質上係屬公法上契約。教師基於此項聘約，負有於公立小學從事教學及研究工作之義務，而取得領取薪資之權利。
㈡教師法第19條第1項規定：「教師之待遇分本薪（年功薪）
、加給及獎金3種。」但未明定獎金內容及發給要件。可否領取何獎金、何種條件者可領取，應依其他法令定之，非可逕依該條規定請求發給。按司法院釋字第443號解釋揭櫫：
「…若欲對人民之自由權利加以限制，必須符合憲法第23條所定必要之程度，並以法律定之或經立法機關明確授權由行政機關以命令訂定…。」惟該號解釋理由書中亦同時揭示：「關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」關於軍公教人員之各項獎金，法律未能逐項詳細明定，僅規定可發給獎金，是行政院視預算情況頒訂94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項，授與人民利益之行政行為（最高行政法院91年度判字第2019號判決參照），無違法律保留原則。
94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項，其頒訂目的依第1條規定，係為安定軍公教人員生活，特發給年終工作獎金或慰問金。但並非曾任軍公教人員者均得發給，仍應符合該注意事項所定發給對象要件者，始可領取。
㈢依94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項第
7點第3款規定：「適用本注意事項之人員年終考績（含另予考績）列丙等或依公務員懲戒法規定受懲戒或平時考核受記過處分或曠職者，其年終工作獎金應依下列規定發給：…㈢平時考核經功過相抵後，累積記過達3次或記1大過或年終考績（含另予考績）列丙等或受記過以上之懲戒處分者，當年不發給年終工作獎金，受申誡之懲戒處分者，發給4分之3數額。…。」可知至年終功過相抵後，未達累積記過達
3次或記1大過或年終考績（含另予考績）列丙等或記過以上處分之人員均能支領全額年終工作獎金，而受申誡之懲戒處分者，發給4分之3數額。年終工作獎金（慰問金）之發給得以提升工作績效及服務品質，其手段係透過減發或不發年終工作獎金來激勵積極表現工作績效，故手段與目的間具有合理之關連性，與禁止不當連結原則無違。教育部94年12月30日台人㈢字第0000000000B號函：「主旨：訂定94年公立學校教師年終工作獎金發給之補充規定，請查照辦理。說明：茲參照『94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項』第7點第1款至第3款規定及本部92年1月14日台人㈢字第0920006455號函補充規定，有關94年公立學校教師年終工作獎金之發給，訂定補充規定如下：…三、93學年度平時考核經功過相抵後，累積記過達3次或記1大過或成績考核（含另予考核）經考列原成績考核辦法第4條第1項第3款第2目以外之其他各目而留支原薪者或受記過以上之懲戒處分者，當年不發給年終工作獎金。受申誡之懲戒處分者，發給4分之3數額。」係參照公立學校教職員成績考核辦法第4條第1項第3款規定，基於公立學校教師之成績考核係以一學年度為基準，此與一般公務員考績以一會計年度為基準有間，及公立學校教師之成績考核與公務人員成績考核列等項目、內容不盡相同，對於94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項第7點第1款至第3款規定，應如何解釋適用於教師，而為補充性之釋示，經核無違94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項及年終獎金之發放意旨，亦無違法律保留原則。
㈣本件原告93學年度成績考核，經吳江國小函送花蓮縣政府以
94年8月18日府人訓字第09401168700號函核定依當時公立學校教職員成績考核辦法第4條第1項第3款考列，並核定獎懲為留支原薪在案，經吳江國小以成績考核通知書通知原告，業如前述。且依兩造所不爭之原告於吳江國小事病假紀錄，原告並非有曠課、曠職紀錄，亦非屬93學年度請延長病假11個月之情形。是以，原告為94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項第7點第3款規定及教育部94年12月30日台人㈢字第0000000000B號函所規定年終考績經考列原成績考核辦法（即公立學校教職員成績考核辦法）第4條第1項第3款第2目（有曠課、曠職紀錄者）以外之其他各目，亦非屬93學年度請延長病假11個月之情形而留支原薪，自不合94年度年終工作獎金發給要件，不應發給94年度年終工作獎金。原告主張：不發給94年度年終工作獎金，即有違比例原則、信賴保護原則云云，有所誤解，要非可採。再者，是否發給94年度年終工作獎金與93學年度考績獎懲是否發給考績獎金，二者發給之依據及目的不同，係屬二事，原告主張：其同一行為受二次以上處罰云云，殊非可採。
八、關於訴之聲明第1項「訴願決定及系爭函（原告以此為原處分）均撤銷。」部分。經查：
㈠行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之
違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項定有明文。對於非行政處分提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，為不備起訴要件，應依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定裁定駁回之。
㈡承上所述，公立學校與教師聘約關係，其性質上係屬公法上
契約。教師基於此項聘約，負有於公立中學從事教學及研究工作之義務，而取得領取薪資之權利。教師法第19條第1項規定：「教師之待遇分本薪（年功薪）、加給及獎金3種。
」但未明定獎金內容及發給要件。本件關於發給終工作獎金內容及要件，應依94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項。該發給年終工作獎金請求權之性質為因公法上原因發生財產上給付之請求權（行政訴訟法第8條第1項規定）。教師符合依94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項所定發給要件者，即有該年終工作獎金請求權，而教師法或94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項並無規定教師向其現職服務學校〔參見94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項第5點第1款規定發給單位〕請求發給年終工作獎金，應由其現職服務學校核定其請求權，自得直接提起一般給付之訴。從而，原告於起訴前請求被告發給年終工作獎金，經被告以系爭函為拒絕，僅係拒絕原告請求發給年終工作獎金之事實通知，尚非行政處分。原告訴請撤銷，揆之首揭說明，此部分之訴難謂合法，原應以裁定駁回，惟本院以程序上更慎重之判決程序駁回該部分之訴。
據上論結，本件原告之訴一部不合法、一部無理由，依行政訴訟法第107條第1項第10款後段、第98條第3項前段、第233條第
1項，判決如主文。中華民國96年1月18日
第五庭法官胡方新上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國96年1月18日
書記官陳幸潔