裁判字號：最高行政法院94年判字第1918號判決
裁判日期：民國94年12月08日
裁判案由：採購
最高行政法院判決
94年度判字第01918號上訴人申武有限公司代表人乙○○訴訟代理人 羅子武 律師被上訴人臺灣電力股份有限公司核能火力發電工程處龍門施
工處代表人甲○○訴訟代理人 柯士斌 律師上列當事人間因採購事件，上訴人對於中華民國93年5月19日臺北高等行政法院92年度訴字第948號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由上訴人於民國90年2月13日參與被上訴人辦理之「勤務類及清潔維護類勞務性工作」採購案（下稱系爭採購案）投標並得標後，拒依被上訴人按決標總價與底價總價之比例調整後之契約單價辦理訂約，被上訴人乃沒收其押標金，並認其有行為時政府採購法第101條第7款「得標後無正當理由而不訂約或不履行契約」之情形，以90年3月7日 龍施 工務字第9003─0162號函（下稱原處分）通知上訴人如未依限異議，將刊登政府採購公報，上訴人不服，向被上訴人提出異議，被上訴人以90年4月6日龍施工務字第9004─0273號函復異議處理結果為押標金不予發還及刊登政府採購公報，上訴人於90年10月23日向被上訴人函請請退還該公司之前投標之押標金或儘速函請行政院公共工程委員會對該公司提出異議申訴之處理，經被上訴人以90年11月8日龍施工務字第9011─1334號函復，異議無理由歉難受理，上訴人仍不服，向行政院公共工程委員會提出申訴遭駁回後，提起行政訴訟，經原審判決駁回。
上訴人主張：（一）上訴人所請求撤銷者，經原審判決認確屬行政處分無誤（包含被上訴人所為之刊登政府採購公報等行為），惟原審判決認已將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報，上訴人所提撤銷訴訟欠缺訴訟之利益，無保護必要。然行為人之行為是否符合行為時政府採購法第101條第7款、第102條第2項、第3項之規定，雖被上訴人機關可為認定，惟此並非最終決定，蓋上訴人之行為是否構成前開條款之要件，司法機關仍須就此不確定之法律概念予以審查，始符合司法審查之核心，司法院大法官會議釋字第545號解釋亦同此旨。（二）系爭處分係屬公法事件並無疑義，原審即應為實體審理，而是否有訴之利益並非係以行政處分執行完畢與否而為判斷，應以系爭處分經撤銷後有無回復原狀之可能性為斷，再按「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商：二、有第101條第7款情形，自刊登之日起一年。但經判決撤銷原處分者，應註銷之。」政府採購法第103條第1項第2款定有明文。雖系爭處分刊登後已逾1年，然若經原審判決撤銷原處分後，上訴人即非屬不良之廠商，被上訴人所為刊登政府採購公報之處分即屬違法，而能還上訴人之名譽，此名譽之回復屬註銷之實益，亦屬有訴之利益。否則，原審率認系爭處分縱使違法，已侵害人民權益時，司法卻拒絕審查而使人民無救濟管道，並無可採，因此，原審判決業已違背政府採購法第103條第1項第2款之規定，其判決當然違背法令。（三）依政府採購法第6條第2項、行政程序法第8條及第9條規定，可知招標機關在為採購案件時，亦屬行政行為之履行，即應遵從政府採購法及行政程序法之規定為之，末按行政院公共工程委員會89年6月8日（89）工程企字第89015993號函，就政府採購行為，按不同之性質，表列出錯誤行為態樣，其中第10點決標程序：第6項，即明文政府採購時，倘在決標程序階段，不明確指出得標廠商所訂單價何處不合理，而逕以招標機關之計算調整單價者，即應屬政府採購錯誤之行為。而依上訴人所訂之各項人月單價，既合標約意旨、且符法令規定而合理可行，惟依被上訴人調整後之契約所載之各項人月單價，即已明顯違反系爭投標需知規定並違法令強制規定，且會造成上訴人之嚴重損失；況系爭採購案各項勞務性外包人員人月單價之底價，與臺灣電力股份有限公司核能火力發電工程處90年度經常單位各類外包單價上限之客觀條件不同，不可作為比較參照之用。另查系爭採購案訂價單中，勤務類服務費與清潔維護類服務費二者性質不同，採購契約要求人月單價內容不同，當然不可作同一認定。反觀上訴人所提出報價係依據招標文件所要求為之，非但合理、合法，而且十分可行。
被上訴人則以：（一）本案前經行政院公共工程委員會訴字第90446號採購申訴案件受理在案，其審議判斷即認上訴人於得標後收受合約詳細價目表逾規定拒不簽約，被上訴人以其未依規定簽訂合約，而通知依政府採購法第102條第1、2、3項規定刊登政府採購公報並無違誤，被上訴人依法應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報，上訴人對上開事件提起行政訴訟，已欠缺訴訟之利益，而無訴之保護必要，況是否欠缺訴之利益，而無保護之必要，本即非單以行政處分執行完畢與否而為判斷，或係以系爭處分經撤銷後有無回復原狀之可能性為斷，原審係認依政府採購法第101條及第102條之規定，上訴人所提之申訴審議判斷業已指明不違反政府採購法或並無不實之處，被上訴人機關依法即應將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報為理由，而認本案之訴訟欠缺訴之利益，而無保護之必要。是認上訴人之法律主張尚屬有誤，兼之原處分業已執行完畢而消滅，上訴人之本案訴訟請求撤銷審議判斷及原處分自無理由，原審判決並無違背法令。（二）又上訴人於得標後，發覺其整體工程費用計算錯誤，依其方式計算全面調整，與被上訴人「投標須知」規定不符，上訴人拒不履約，被上訴人依約沒收其其押標金，並無不合。上訴人所謂依據政府採購法第6條第2項及行政程序法第8條、第9條之規定認被上訴人所辨之「勤務類及清潔類勞務性工作」採購投標案，於得標後故意違反「臺灣電力股份有限公司勤務類及清潔類維護類勞務性工作投標需知」第46條之規定，將系爭採購案勤務類服務費用項目底價之各項人月單價偏低造成不合理單價合約，有違上開政府採購行為錯誤態樣表第10點「決標程序」第6項：「不考慮廠商單價是否合理而強以機關預算單價調整廠商單價」，上訴人前述主張均非事實，蓋因系爭探購案投標須知第41條規定：「本採購決標方式為總標價決標」，第46條規定：「本採購工作契約訂價單之人月單價訂定原則，係以決標總價與機關底價總價之決標比例，按底價之各項人月單價依決標比例調整訂定之，契約簽訂後各項人月單價雙方不得變更（本人月工資及工地津貼兩項係固定金額，不隨標價調整）」。另依系爭採購案契約草本第14條第6項規定：「契約期間內，甲方如業務上需要得要求增減勤務人力及清潔面積，乙方須依照本契約所定之單價計算增減。」，而上訴人於參與投標決定標價前，即明知合約單價將按被上訴人原列底價單價，以決標總價與底價總價比例調整，且得標後將視被上訴人業務需要增減勤務人力，自應將影響合約及其盈虧有關事項一併考量在內，被上訴人並無違反政府採購行為錯誤態樣表第10點「決標程序」第6項之規定，上訴人所舉之例，與本案情形實非相同；再則系爭採購案包含勤務類及清潔維護類二大項目，上訴人係以總標價新台幣（下同）2,567萬757元得標，該金額為核定總底價3,173萬4,757元之80.89%，決標總金額並無過低，上訴人自不能於得標後以勤務類項目底價金額偏低、清潔維護類項目底價偏高，致比例調整後之單價不合理等理由拒絕簽約。上訴人根本未依系爭招標文件之規定，提出各項人月單價，上訴人所提估價基礎表，尚有缺漏項目未估價；被上訴人亦未強以被上訴人所訂不合理之其他費用內容，強要求上訴人按之簽約，致有違政府採購行為錯誤態樣表第10點「決標程序」第6項之規定。（三）被上訴人90年度N95勞務外包單價上限明細表本係被上訴人之底價估價單，在本案之各項單價當然係以之為基礎，且系爭上限明細表，當然包含所謂「周六之出勤費用」，另有工作說明書第9條第7項第10款規定甚明，本無所謂「34日」、「30日」計算單項費用之問題，上訴人所謂兩者之客觀條件不同，不可作為比較參照，並認行政院公共工程委員會未能詳查此點，即率爾認定被上訴人所定之人月單價，顯有不當之說法，並不可採（四）本案採取總價決標，並以合於招標文件規定，且於底價之內之最低標為得標廠商，至於廠商組成總標價之各項單價即本案之人月單價，並非部份標價，係僅於契約數量有增減時方有適用餘地，本案相關規定均載明於招標文件中，應為全體投標廠商於投標前即已知悉而得反映於總標價中，且投標廠商在估算工作成本，以決定投標價格時，即應審慎考量，雖「勤務類服務費」與「清潔維護服務費」二者之內容性質本有差異，但其總價決標精神及原則，則不容上訴人刻意忽略，而公程委員會所舉之上開二類服務費互有增減，僅為說明在符合系爭投標規範及總價決標原則下，被上訴人所為依契約調整人月單價之結果，並無不當，卻遭上訴人誤導成事，亦不足採等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人於90年2月13日參與被上訴人辦理之系爭採購案投標並得標後，未依被上訴人按決標總價與底價總價之比例調整後之契約單價辦理訂約，被上訴人乃沒收其押標金，並認其有行為時政府採購法第101條第7款「得標後無正當理由而不訂約或不履行契約」之情形，以原處分通知上訴人如未依限異議，將刊登政府採購公報，上訴人不服，提出異議，被上訴人函復異議處理結果押標金不予發還及刊登政府採購公報，上訴人於90年10月23日向被上訴人函請退還投標之押標金或儘速函請行政院公共工程委員會對該公司提出異議申訴之處理，經被上訴人以90年11月8日函復異議無理由歉難受理，押標金不予返還，並刊登政府採購公報，上訴人對被上訴人90年11月8日龍施工務字第9011─1334號函不服，向行政院公共工程委員會提出申訴，於91年12月20日經遭申訴駁回。上訴人既經行政院公共工程委員會審議判斷，指明被上訴人認定上訴人有行為時政府採購法第101條第7款規定「得標後無正當理由而不訂約或不履行契約者」刊登政府採購公報之情事，尚無違誤等語，揆諸首揭說明，被上訴人應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報，已不待原審審究，核無訴訟之利益。抑且，被上訴人已於92年1月27日以上訴人為拒絕往來廠商刊登政府採購公報，原處分業已執行完畢而消滅。從而，上訴人本件行政訴訟，請求撤銷審議判斷及原處分（90年3月7日龍施工務字第9003─0162號函），即難謂在行政訴訟制度上具有權利保護之必要性，其訴為無理由，應予駁回。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，固非無見。
本院查：按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願前置程序後，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，惟如行政處分已執行完畢或因其他事由而消滅，則應提起確認行政處分為違法之訴訟。此觀行政訴訟法第4條第1項、第6條第1項規定自明。高等行政法院不得以原告起訴時所選擇的訴訟種類錯誤，即原告聲明請求之事項，不在其所選擇的訴訟種類所提供保護的範圍之內，而駁回原告之訴。必須原告不理會法院闡明的結果，堅持一種錯誤的訴訟種類時，法院始可駁回其訴。此種情形不僅須記明於言詞辯論筆錄，且應於判決中敘明，審判長若未盡此項闡明之義務，逕行裁判，踐行之訴訟程序即有欠缺，法院所為之判決，即屬違背法令。本件上訴人於90年2月13日參與被上訴人辦理之「勤務類及清潔維護類勞務性工作」採購案投標並得標後，拒依被上訴人按決標總價與底價總價之比例調整後之契約單價辦理訂約，被上訴人乃沒收其押標金，並認其有行為時政府採購法第101條第7款「得標後無正當理由而不訂約或不履行契約」之情形，以90年3月7日龍施工務字第9003─0162號函通知上訴人如未依限異議，將刊登政府採購公報，上訴人不服，向被上訴人提出異議，被上訴人以90年4月6日龍施工務字第9004─0273號函復異議處理結果為押標金不予發還及刊登政府採購公報，上訴人於90年10月23日向被上訴人函請退還投標之押標金或儘速函請行政院公共工程委員會對該公司提出異議申訴之處理，經被上訴人函復，異議無理由歉難受理，押標金不予返還，並已於92年1月27日以上訴人為拒絕往來廠商刊登政府採購公報，且上訴人之停權期間於原審言詞辯論終結前亦已屆滿，原處分已執行完畢，為原審認定之事實，則上訴人於93年5月5日言詞辯論期日本應轉換訴訟類型為確認行政處分為違法之訴訟，原審審判長應予以闡明，其所選擇的訴訟種類錯誤，必須上訴人不理會法院闡明的結果，堅持提起撤銷訴訟時，法院始可駁回其訴。通觀原審審判筆錄記載，並無審判長闡明之旨意，則原審審判長就此並未行使闡明權，原審判決即以原處分業已執行完畢而消滅，上訴人請求撤銷審議判斷及原處分，難謂在行政訴訟制度上具有權利保護之必要性，駁回上訴人之起訴。揆之前開之說明，非無違法，上訴人提起上訴，雖非持上開理由，惟依行政訴訟法第251條第2項規定，本院於調查此違法事項時，原得不受上訴理由之拘束。原審判決既有可議，應認上訴人之上訴為有理由，爰就原審判決予以廢棄，發回原審另為適法之裁判。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國94年12月8日
第四庭審判長法官趙永康
法官鄭淑貞法官黃淑玲法官侯東昇法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國94年12月8日
書記官莊俊亨