裁判字號：高雄高等行政法院100年簡字第263號判決
裁判日期：民國101年03月30日
裁判案由：水土保持法
高雄高等行政法院簡易判決
100年度簡字第263號原告 陳彷周 被告高雄市政府代表人 陳菊 市長訴訟代理人 陳奕澄 上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國100年11月28日農訴字第1000143506號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告前於民國99年11月24日擬具簡易水土保持申報書(下稱申報書)，向改制前高雄縣旗山鎮公所(99年12月25日改制為高雄市旗山區公所)申請在改制前高雄縣○○鎮○○○段00000000、00000000及00000000地號等3筆土地上從事修築原有農路作業，案移被告水利局以100年2月8日高市水保字第1000005217號函核准原告在上開00000000、00000000地號等2筆土地(下稱系爭土地)從事修築農路334公尺(原地形不可改變。另同段00000000地號土地因非原告向財政部國有財產局【下稱國有財產局】承租土地範圍，故未准許)在案。嗣被告水利局分別於100年4月7日及同年5月11日派員會同相關人員及原告至現場勘查結果，發現原告未依核定之申報書內容施作，擅自於系爭土地上開挖整地、新設農路，違規開挖面積約0.02公頃，被告以其違反水土保持法第12條第1項第4款規定，乃依同法第23條第1項及第33條第1項第2款規定，以100年6月7日高市府四維水保字第1000059124號裁處書裁處原告新台幣(下同)6萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)依起訴狀附圖藍色線段為申報書上所載之平台位置，原告係依核准前到場履勘人員之建議，將原有水溝水流位置方向改變，並將挖掘的土石堆置於路旁草堆上，且因怪手挖掘，故有怪手車行痕跡，並非新設之道路，長度仍維持63m，原申請寬度為2m，但因挖掘出土石堆置在草堆上，致造成會勘時寬度達2.6m至3.2m，然實際上寬度仍維持在2m左右。100年1月24日核准前現場會勘當日，原告曾向會勘人員表示因平台旁的道路塌陷，無法行車，又不能填補，是否同意原告將藍色線段作為車道使用，致會勘人員誤以為原告故意將平台挖寬以通行車輛，而認原告新設道路，實際寬度仍為2m左右，並無拓寬，該等堆置在草堆上之土石如遇風雨沖刷則會流失，非屬可供行車之車道。
(二)起訴狀附圖黃色線段部分，係原告於100年1月24日核准前現場會勘時，曾向會勘人員表示，因該區之農地為原告所有，希望修築農路、整地後，道路可以全部通行，但因上開平台旁道路坍塌無法行車，原告勢必要從黃色線段通行車輛，但因該段道路過陡，車子無法上坡，修築農路時可能會挖到一小段山壁，並當場在現場拉線測量計算長、寬時，確有量到山壁位置，此部分會勘人員亦無意見，而原告事後實際挖掘寬度約1m左右，亦非如完工會勘所測量之寬3.lm。
(三)原告於系爭土地僅僱工以怪手作小面積整地，係單純修築農路以利耕作農業使用，實無其他開發利用行為，並無影響或侵害他人土地權益，亦無造成水土流失情事，被告承辦人員會勘時認有違法之嫌時，原告亦依照指示立即停工，並表示願意配合改善，惟被告未視情節輕重並依水土保持法第22條第1項規定先命原告限期改善即為罰鍰處分，有違比例原則等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
(一)系爭土地經被告水利局100年2月8日高市水保字第1000005217號函核准在案，並於100年4月7日會勘、100年4月28日到府說明及100年5月11日會勘確定，系爭土地上改變原有地形之新設道路經量測約為長63m、寬2.6m至3.2m不等，遭開挖之山壁長約16m、寬3.1m、高1.4m至6.8m不等，皆係在高雄市旗山區公所人員及原告在場時為施測，其尺寸與原告所主張並不相符。而原告欲施作之區域乃係依其個人意見所為，非依現場履勘人員之建議；另原告於100年4月28日到被告處說明時，係表示因原有道路坡度太大，致車輛無法行走，故另闢新路，顯見原告明知其施作項目與實際申報內容不符，則被告據以裁罰，並無不妥。
(二)原告明知其施工內容與申報內容不同，卻未向被告辦理變更設計即自行施作，縱無故意，仍難諉無過失，故被告之裁罰於法有據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在卷，並有原告申報書、切結書、被告水利局會勘紀錄、現場拍攝照片、100年2月8日高市水保字第1000005217號函、被告100年6月7日高市府四維水保字第1000059124號裁處書等附於原處分卷可稽，洵堪認定。原告雖以前揭情詞，資為爭執。
五、惟查：
(一)按水土保持法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第12條第1項第1款及第4款規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。‧‧‧四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」第23條第1項規定：「未依第12條至第14條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用。」第33條第1項第2款規定：「有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：‧‧‧二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」又水土保持計畫審核監督辦法第19條第1項規定：「水土保持義務人應依核定水土保持計畫或簡易水土保持申報書施工；如於開工前或施工中發現下列情形之一，應辦理變更設計，並申請目的事業主管機關轉送主管機關審查：一、變更開發位置及範圍者。二、增減開發面積者。但道路部分之增減未超過原計畫10%，不在此限。三、各單項水土保持設施，其計量單位之數量增減超過20%者。四、地形、地質與原設計不符者。五、變更水土保持設施之位置者。六、變更水土保持設施之結構體者。」第20條規定：「變更水土保持計畫或簡易水土保持申報書時，該變更部分應即時停工，並做好安全措施，俟變更計畫或申報書經主管機關核定後，始得繼續施工。但其停工對工程有重大影響，經主管機關同意者，得不予停工。」
(二)經查，系爭土地為國有財產局所有，原告向該局承租而為該地之使用人，有土地建物查詢資料單及國有耕地租賃契約書附卷可稽(原處分卷第38頁、44-46頁)。原告為系爭土地之使用人，核屬水土保持法第4條所稱之水土保持義務人。則查，原告前於99年11月24日擬具申報書與施工圖說向被告申請於系爭土地上從事修築農路作業，經被告水利局以100年2月8日高市水保字第1000005217號函核准在案(原處分卷第36-37頁、第39頁、第61-62頁)。依原告之申報書(原處分卷第37頁)，原告施作部分依序為項次①農路、②農路、③平台、④土溝；參以被告水利局100年2月8日高市水保字第1000005217號同意函(原處分卷第61頁)所依據之被告100年1月24日會勘紀錄(原處分卷第56頁)關於被告水利局水土保持科人員 陳弈澄 於意見欄加註意見：「一、本案申請之農路為原有之道路，申請人欲將雜草、樹木清除，並修復以供日後使用。二、本案修築農路原則可行，惟施工中不得將土石外運或運入，並不得改變原有地形。」及原告於100年1月24日會勘紀錄(原處分卷第56頁)表示：「我所申請的土溝、平台及農路都是以前就有的，現要修復以方便使用。」可知本件原告申請之事項及被告核准原告之簡易水土保持處理之內容均係就原告原已存在之設施(即土溝、平台及農路)，加以修復，不得改變原有地形，洵堪認定。然經被告水利局分別於100年4月7日及同年5月11日派員會同相關人員及原告至現場勘查，發現原告未依前開核定之申報書內容施作，現場新增多處開挖整地區域，其中原告申報書備註一、申報項次③之設施「平台」(原處分卷第37頁、本院卷第8頁原告起訴狀附圖藍色部分，該圖為路段平面圖，非立面圖)，遭原告挖取土方，使高度降低而成新設農路，經量測該新設農路長約63m、寬約2.6m至3.2m；另項次④設施名稱為「土溝」本係申請為整修，惟原告卻將其末端拓寬(原處分卷第37頁、本院卷第8頁原告起訴狀附圖黃色部分)，遭開挖之山壁約長16m、寬約3.1m、高約1.4m至6.8m公尺不等，開挖整地部分已超出原核定申報書之範圍等情，業據被告訴訟代理人於本院審理時陳述甚明(本院卷第45-48頁筆錄)，並有原告申報書、被告水利局上開同意函、100年4月7日及同年5月11日會勘紀錄、原告開挖前後之現場照片、原告開挖部分之高程圖、GPS定位圖等附原處分卷(第37頁、61-62頁、65-71頁、76-81頁)可稽，則原告未依核定之計畫實施水土保持與維護之違章事實，臻於明確。
(三)原告雖主張其係為改變水流方向，避免水流沖到下面田裡，倘作一般的水溝，沒有作用，必需將起訴狀附圖藍色線段(本院卷第8頁，即原處分卷第37頁欄位項次③部分)作成大凹型，才有引導水流功能云云。然如前述，並對照原告施作前後照片(項次③平台施作前相片見本院卷第49頁被告標示平台③部分，施作後為同相片標示「新設」部分，施作後情形見原處分卷第67頁編號2、3、4號相片；項次④施作後情形見原處分卷第67-71頁編號1、5、6、7、8、9、10號相片)及原處分卷第66頁高程圖所示，原告將項次③原平台開挖，使之變成可通車之緩坡道路，另項次④部分則開挖新設道路，此2部分均改變原有地形地貌甚明，此情並經原告100年4月28日接受被告調查時表示：「原有的路因為坡度太大，車輛無法上去，所以才改到另一條路。」等語相符(原處分卷第22頁)，益徵原告施作範圍與實際申報內容不符，洵堪認定。原告未依原核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護，而變更施作範圍，卻未依水土保持計畫審核監督辦法第19條第1項及第20條規定完成變更設計獲准，逕自為之，顯與前述法令規定不符。被告認定原告違反水土保持法第12條第1項第4款規定，並無不合。至原告主張起訴狀附圖藍色線段平台位置其係依履勘人員之建議，將原有水溝水流位置方向改變，並將挖掘的土石堆置於路旁草堆上及起訴狀附圖黃色線段部分，其曾於100年1月24日會勘時，向會勘人員表示其欲施作之情形，會勘人員當時並無意見云云，惟被告否認其情，且與前述會勘紀錄不符，原告就此部分亦無法舉證實說，亦不可採。
(四)又水土保持法第33條第1項第2款已載明祇要「違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護」者，即得「處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰」，本無待主管機關通知水土保持義務人遵守水土保持法第12條第1項第1款及第4款規定實施水土保持處理與維護後，仍不遵守，始構成處罰要件。再按行政罰法第8條本文明定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。」且違反水土保持法第12條第1項規定之義務，法律既未限以故意為必要，則水土保持義務人若有過失，仍應負行政責任。是原告身為水土保持義務人，未依原核定之申報書施作，擅自於系爭土地上開挖整地、新設農路，非但就系爭土地之使用未盡注意義務，亦未遵守水土保持技術規範，其「擅自開發行為」，難謂無過失，被告依水土保持法第23條第1項及第33條第1項第2款規定處罰原告，並無違誤。原告主張被告認有違法時，原告即停工並表示願意配合改善，惟被告未視情節輕重並先命原告限期改善即為罰鍰處分，有違比例原則云云，委無可採。
六、綜上所述，原告上開主張並不可採。被告以原告違反水土保持法第12條第1項第4款規定，乃依同法第23條第1項及第33條第1項第2款規定，裁處原告6萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果無何影響，爰不再遂一論述，併予敘明。另本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國101年3月30日
高雄高等行政法院第四庭
法官簡慧娟以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中華民國101年3月30日
書記官涂瓔純附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。