裁判字號：最高行政法院87年判字第1369號判決
裁判日期：民國87年07月10日
裁判案由：土地徵收
行政法院判決八十七年度判字第一三六九號
原告乙○○
甲○○○被告臺灣省政府右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國八十六年五月二十二日台八十六訴字第二○七二三號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實本件需用土地人嘉義縣中埔鄉公所（下稱中埔鄉公所）為辦理八十五年度嘉義生活圈系統（嘉義縣中埔鄉和睦地區都市○○○號道路）建設計畫工程，需用坐落嘉義縣○○鄉○○段司公廍小段八七—六四地號等七十筆土地，面積二．○六七四公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由嘉義縣政府轉報被告以民國八十五年四月五日八五府地二字第一四九三七二號函核准徵收及附帶徵收其地上物，並經內政部八十五年四月十五日台（八五）內地字第八五○四三六四號函准備查，交由嘉義縣政府以八十五年四月三十日八五府地權字第○四七一四五號公告，並函知各土地所有權人。原告不服被告核准徵收處分，一再訴願，遞遭決定駁回。遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、原告等土地位於和睦地區都市計畫區域內（編定為農業區），按都市計畫區域內土地之徵收，應依都市計畫法有關規定辦理，都市計畫法第二條、第三條、第四十八條規定甚明。都市計畫法為土地之特別法，有優先於土地法之適用。被告適用土地法第二百零八條，核准徵收原告等土地，並依土地法第二百二十七條公告，其適用法令有誤違法。二、土地強制徵收為政府行使公權力，對人民之財產權利予以限制或強制移轉之公法上行為，此種公權力之行使，為確保公眾利益雖有必要，但其本質為對於特定人民財產權利之侵害，故政府行使此公權力，應儘量採行人民之財產權利所受之損失最少、最輕之途徑為之，都市計畫法第四十七條、第四十二條第二項、第四十四條等有關條文，仍以儘量減輕人民之財產損害為基本法例。同法第四十八條第一項雖將公共設施土地之取得以「徵收」、「區段徵收」、「土地重劃」三種方式並列，但官署非得任意孤行或漫無節制，應選擇人民財產所受損失最少最輕之途徑辦理始允符合立法原意。土地強制徵收，按土地公告現值補償，而土地公告現值，與市價差距極大，（甚有低於市價十分之一以下者），區段徵收或市地重劃，僅分擔公共設施用地，地主可取回近於二分之一土地，兩者比較，區段徵收或市地重劃，人民財產損失較少較輕，強制徵收人民財產損害巨大，需用土地官署中埔鄉公所既已與地主協調，不採行強制徵收而採行區段徵收分配土地，依法（與人民有約）及上述之立法原意應採行區段徵收方式辦理。被告卻核准強制徵收，使原告等財產蒙受重大損害，不無違約失信，其處分違法。三、再訴願決定書駁回原告之再訴願理由謂：「依行政法院五十四年判字第二四一號判例，土地所有人之協定手續，原非法律上規定土地徵收前之先行程序，土地在核准徵收前，是否召開協調會議，要與土地徵收之效力無何影響。」故所舉八十四年八月十五日中埔鄉公所與地主之協調會會議紀錄，並不影響本件土地徵收之效力云云。徵收土地有關法令，固無土地徵收前應行與地主履踐協商程序之規定。矧查鈞院同號判例意旨僅釋示，土地核准徵收前，是否召開協商會議要與土地徵收之效力無何影響，非謂土地核准徵收前需用土地官署與地主已成立之協議，對於土地徵收之效力無何影響，其字義涵意明確。本件地主已與中埔鄉公所與土地徵收前成立協議互約和睦二號道路用地之取得排除強徵收方式辦理，被告應受此協議拘束，與鈞院五十四年判字第二四一號判例要旨有異。再訴願駁回決定之理由不無指馬為鹿，混淆鈞院同號判例之意旨，顯然違法。四、都市計畫法第四十八條、第二十七條第一項第四款、同條第二項既准許需用土地官署鄉鎮（市）公所就公共設施土地（道路用地）之取得，得就強制徵收、區段徵收、市地重劃各方法擇一採用，並得逕行變更都市計畫方法配合辦理。故需用地土地官署於土地徵收前，八十四年八月十五日與全體地主互為同意，「採行區段徵收方法取得和睦二路道路土地，而不採行一般之強制徵收。地主亦願將土地無償先行提○○○鄉○○○○道路使用，僅保留其所有權及日後優先參加區段徵收分配土地之權利。」之協議。核其協議內容與都市計畫法第四十八條第一項第二款、第二十七條第一項第四款完全吻合，亦無逾越其職權，協議合法有效。且於協調會上嘉義縣政府及被告均有派員列席，不但明知有上述之協議，應認同意協議之成立。又土地需用機關就都市計畫法第四十八條所列取得土地之三種方式選擇「區段徵收」，其選擇權一經行使即為確定，不能再為推翻或相反之處分，其上級官署嘉義縣政府及被告同受其拘束。詎被告竟為推翻原協議而為核准強制徵收之處分，不無違法。五、土地強制徵收雖為政府行使公權力之公法上法律行為。惟對於特定之對象，就行使公權力之方法，例如對於開闢道路用地地主選擇強制徵收或區段徵收抑或市地重劃等任何一種方式等與地主協商成立私法上之協議，乃為法之所許，具有私法上契約行為之效力。除非該私法之協議有違法情事，上級官署根據行政監督權得予撤銷者外，締約官署（中埔鄉公所）及其上級官署（嘉義縣政府、被告）均不能否認其效力。八十四年八月十四日中埔鄉公所就和睦二號道路用地之取得與全體地主成立之協議，不但於法有據，亦無違法情事。至今未見其行政監督官署行使行政監督權撤銷該項協議。該協議仍屬有效。被告採行與該協議相反之土地強制徵收處分，顯然侵犯人民（地主）私法上享有之正當權益之違法行為。六、中埔鄉公所自認對地主（包括原告）採行土地強制徵收理虧，已就前述之協議（選擇區段徵收）提交同鄉都市計畫委員會討論議決通過，並由中埔鄉區徵收計畫呈報上級核辦中，此事實有中埔鄉公所八五中埔建字第0000－0000號函可證。就同一之土地，有被告之強制徵收處分，又有中埔鄉公所與同鄉都市計畫委員會之區段徵收計畫（處分）之兩種截然不同行政處分，兩者性質迥然不同（前者以低於市價十分之一現金補償，後者扣減公共計畫設施土地負擔後按比例分配土地歸還地主）。行政處分失去合法性與確定性，人民無所適從，不無違法。七、和睦二號道路全程一千三百五十公尺，其中南側約四百五十公尺依和睦地區市地重劃方式辦理市○○○○○道路用地，地主可望分配百分之五十五比率取回土地，北側約九百公尺，即被告依土地強制徵收取得道路用地，地主僅可受領低於市價十分之一之低廉價金補償，一路兩制，同為一條道路之地主，所受待遇卻天淵之別，甚不公平。又原告已在協議上同意無償提供土地供中埔鄉公所先行開闢道路，對於公共設施之建設不但毫無杯葛，政府如能俯順地主願望以區段徵收方式開路，即可節省新台幣一億二千多萬元之土地徵收補償金，於公於私均有兩益。被告之處分不但耗費公帑，且侵犯人民財產權益至為不當及違反節省公帑國策。應予撤銷以昭公允及維護人民權益等語。
被告答辯意旨略謂：一、按國家因交通事業之需要，得徵收私有土地，為土地法第二百零八條第二款所明定，又都市計畫法第四十八條規定，都市計畫公共設施保留地，得由該管政府以徵收方式取得。本案嘉義縣中埔鄉公所為辦理八十五年度嘉義生活圈系統（中埔鄉和睦地區都市○○○號道路）建設計畫工程，申請徵收坐落嘉義縣○○鄉○○段司公廍小段八七－六四地號等七十筆土地，計面積二‧○六七四公頃，經召開土地徵收協調會後乃擬具徵收土地計畫書、圖、冊等，報請核准徵收，經被告審核認與上開法令規定相符，乃以八十五年四月五日府地二字第一四九三七二號函核准徵收，並報奉內政部同意備查。由嘉義縣政府依法公告徵收，並通知原告，並於公告期滿後十五日內發放地價及地上物補償費。揆諸首揭法條規定，被告核准徵收之處分及嘉義縣政府之作法程序均無違誤。二、本案中埔鄉公所為辦理該鄉和睦地區都市○○○號道路工程，於八十四年十二月十四日召開土地徵收及地上物補償說明會後擬具徵收土地計畫書陳報徵收，經被告核准徵收，核與土地法第二百零八條及都市計畫法第四十八條規定並無不合。至於原告所稱渠等將保留道路用地之所有權，俾日後參加區段徵收權益部分，僅係需地機關於八十四年八月十五日協調會之會議紀錄（並無結論），對本案徵收效力並無影響。又參照鈞院五十四年判字第二四一號判例，土地所有人之協定手續，原非法律上規定土地徵收前之先行程序，土地在核准徵收前，是否有召開協調會議，要與土地徵收效力無何影響。三、按嘉義縣政府於民國七十四年一月十一日公布「和睦地區都市計畫」，載明附帶辦理市地重劃條件取得道路用地範圍，是故該範圍內之土地依規定辦理市地重劃，而其餘未有附帶規定之道路土地則以一般徵收方法辦理，並無違誤。亦無不公平情形。綜上所述，本件原告訴訟並無理由，請將原告之訴駁回等語。
理由按「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買。其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重畫。」「政府機關因實施國家經濟政策，得徵收私有土地，但應以法律規定者為限。」「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：一、需用土地人為省政府各廳處、縣、市政府或其所屬機關及地方自治機關者。二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。省政府為前項核准時，應即報請中央地政機關備查。」都市計畫法第四十八條、土地法第二百零九條、第二百二十三條定有明文。本件需用土地人中埔鄉公所為辦理八十五年度嘉義生活圈系統（嘉義縣中埔鄉和睦地區都市○○○號道路）建設計畫工程，需用系爭土地等，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由嘉義縣政府轉報被告以八十五年四月五日八五府地二字第一四九三七二號函核准徵收及附帶徵收其地上物，並經內政部八十五年四月十五日台（八五）內地字第八五○四三六四號函准備查，交由嘉義縣政府以八十五年四月三十日八五府地權字第○四七一四五號公告，並函知各土地所有權人，揆諸首揭規定，並無不合。原告不服被告核准徵收處分，循序起訴主張如事實欄所載。經查都市計畫內之公共設施保留地，依都市計畫法第四十八條規定，除公用事業用地外，由各有關機關依徵收等方式取得，其取得方式既包括徵收，除該法有特別規定者外，不排除土地法有關徵收規定。且該條既列有數種取得土地方式，究應採用何種方式，用地機關得斟酌實際情形酌採之，此屬該機關之職權。又都市計畫法第二十七條第一項第四款規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所應視實際情況迅行變更：一．．．四、為配合中央或省（市）興建之重大設施時。」係謂為配合中央等興建重大設施而依實際情況有變更都市計畫之必要者，方應變更，如都市計畫與中央或省興建之重大設施並無違背，即無變更之必要。且縱係為配合中央興建重大設施而有變更都市計畫之必要，法亦未規定取得該興建中央重大設施所需用地限於以區段徵收方式為之。系爭土地等係嘉義縣中埔鄉和睦地區都市○○○號道路用地，該道路於八十三年六月二十四日經行政院核定納入嘉義生活圈道路系統建設計畫，屬十二項重要建設計畫之一。兩者均將系爭土地等列為道路用地，就系爭道路部分而言，並非非經變更都市計畫即無法配合興建中央之重大設施，此由本件徵收即係為辦理中央重大建設之嘉義生活圈道路系統建設計畫及都市計畫自明。中埔鄉公所未為都市計畫變更，並待變更後再行辦理土地取得手續，並選擇以徵收方式取得土地，被告核准其徵收計畫，並無違法，原告主張系爭道路屬中央重大建設，故須辦理都市計畫變更並以區段徵收方式為之乙節，洵無可採。再查，用地機關與被徵收土地地主之協商手續，法律並未規定其為土地徵收之先行程序，都市計畫法亦未規定土地取得採用之方式，應經與地主協商程序，更無須待協商獲致結果後辦理，此有本院五十四年判字第二四一號判例可參。本案中埔鄉公所於八十四年八月十五日召開嘉義縣生活圈道路系統建設二號道路協調會議，依該會議紀錄記載：「七、會議討論紀錄：二號道路相關地主同意，保留該段道路所有權，並於日後參加區段徵收之權益，並同意無償提供中埔鄉公所先行開闢道路使用。中埔鄉公所承諾於下次和睦地區都市計畫通盤檢討，擴大畫設發展區時，優先考慮納入區段徵收範圍分配土地。」並無協商結論，僅出席地主主張以區段徵收方式辦理，中埔鄉公所同意於下次通盤檢討時優先考慮而已，並非同意選擇以區段徵收方式辦理。至於中埔鄉公所八十六年五月擬定變更中埔（和睦地區）都市計畫（部分二號道路用地開發方式）案，微論業經嘉義縣政府否准，在依法定程序變更，撤銷原徵收處分前，並不影響本件徵收效力。本件徵收係依法為之，與憲法第十五條規定並無牴觸，系爭道路南段以市地重劃方式取得用地，係用地機關職權審酌該段道路情況，採用其認為較妥適之方式，與系爭土地所在之北段情形，非必相同，不得執以主張本件徵收違法，原告所訴各節均無可採，原處分核准徵收，並無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合，原告之訴非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十七年七月十日
行政法院第五庭
審判長評事 葉振權
評事藍獻林評事 沈水元 評事 林清祥 評事 劉鑫楨 右正本 證明與原本無異
法院書記官彭秀玲中華民國八十七年七月十三日