高雄高等行政法院107年度訴字第177號判決

裁判字號：高雄高等行政法院107年訴字第177號判決

裁判日期：民國107年11月21日

裁判案由：建築執照

高雄高等行政法院判決
107年度訴字第177號民國107年11月7日辯論終結原告 徐錦乾 被告高雄市政府工務局代表人 蔡長展 訴訟代理人 魏振軒
沈崑章 余佩君 上列當事人間建築執照事件，原告不服高雄市政府中華民00000000000市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要︰緣原告於民國91年7月18日，在其所有屬非都市土地○○○○區0000000市○○區○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）興建自產農產品加工室（面積273平方公尺，下稱系爭建物），領有高雄市美濃區公所(下稱美濃區公所000000000鎮0000000000000號農業設施容許使用同意書（下稱系爭同意書），並經合併改制前高雄縣政府（下稱縣府）建設局核發建造執照(下稱建照)及使用執照在案。嗣經高雄市政府觀光局（下稱觀光局）於103年9月29日執行聯合稽查時，發現原告將系爭建物出租他人作為民宿（市招：戀戀美濃SPA民宿，下稱系爭民宿）使用，與原核定用途不符，遂於103年10月22日通知高雄市政府農業局（下稱農業局），經該局於103年10月31日轉知美濃區公所依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱審查辦法）規定查處。美濃區公所乃於103年11月18日函請原告限期恢復原核准內容使用，並同意其申請展延改善期限至104年1月31日。嗣美濃區公所派員於104年2月3日前往複查，發現系爭建物仍未完成改善。案經美濃區公所審酌調查事實及證據後，核認原告違反審查辦法第33條第1項規定之事實明確，爰依同條第2項規定以104年2月4日高市○區00000000000000號函(下稱104年2月4日函)廢止其系爭同意書。被告乃於106年9月8日通知原告給予陳述意見之機會，原告雖於106年10月19日提出書面意見，惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，仍依行政程序法第123條規定以106年10月26日高市工務建字第10638195700號函(下稱原處分)廢止系爭建物之建照及使用執照。原告不服，提起訴願，經遭駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨：
1、本件應適用休閒農業輔導管理辦法（下稱管理辦法）第4條及第17條之規定，原告之營業計畫表既經政府核可，即符合管理辦法之要件，且申請建照時被要求應向休閒農業課申請而非農業課，興建系爭建物作為休閒農業設施，卻因原告工作時意外受傷，停止經營酒莊，但仍有農產品製作販售，如今被裁罰違反區域計畫法，又不准合法經營管理辦法第17條規定之其他項目，將使系爭建物淪為蚊子館。
2、本件經美濃區公所承辦人於104年2月3日至現場勘查拍照存證，系爭建物未作農業使用，惟承辦人僅拍攝證明系爭建物分租給系爭民宿，並未拍攝廚房冰箱內有本地小農手工及自產加工的紅豆、黑豆包裝及發酵紅麴、醋等釀造發酵食品，是日原告忙於稻作耕種，而承辦人次日即廢止系爭同意書。
3、由原告所提營運計畫表可瞭解系爭建物是因應休閒農業，並非一般農產品加工室。原告主要產品為米酒類，系爭建物是經縣府建設局核可興建，絕非被告所稱本件只屬於農業產銷設施。營運計畫表所列除系爭建物外，尚有綠化及停車場。營運計畫表中未來5年營收及預估內容已詳細記明為農村休閒觀光產業，依管理辦法定義之休閒農業，係指利用田園景觀自然生態環境資源結合農村資源，提供國民休閒，營建計畫已符合管理辦法之規定。是除了製酒亦可作為住宿、餐飲及農產品加工買賣銷售，因原告受傷始將餐廳部門出租系爭民宿，並未違反管理辦法之規定。因承辦人不瞭解本案時空背景，又不懂營運計畫表有農村觀光休閒內容，美濃區公所草率廢止系爭同意書，致被告廢止系爭建物之建照及使用執照。
(二)聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1、系爭土地於領有美濃區公所核發之系爭同意書，復興建系爭建物並取得縣府建設局核發之建照及使用執照，嗣經美濃區公所審酌調查事實及證據後，核認原告違反審查辦法第33條第1項規定之事實明確，爰依同條第2項規定以104年2月4日函廢止系爭同意書，農業局以106年4月16日高市農務字第10430956200號函核認系爭土地非屬農業使用，原告不服美濃區公所104年2月4日廢止系爭同意書之處分提起訴願，案經高雄市政府105年3月4日訴願決定駁回，原告復未就該訴願決定提起行政訴訟救濟。依行政程序法第110條第3項規定，行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在，及內政部營建署101年11月19日營署建管字第1012926008號函，被告據以系爭廢止建照及使用執照，於法並無不合。
2、農業用地作農業設施容許使用同意書者，倘因未依計畫內容使用，經原核定機關廢止其農業設施容許使用之許可後，則原據以申請建築執照之理由即失所附麗。是以，為考量落實農地農用的管理及農業的永續經營，被告得據此依行政程序法第123條第1、3、4款規定，廢止系爭建照及使用執照，此為行政院農業委員會(下稱農委會)101年6月15日農企字第1010113717號函、內政部營建署(下稱營建署)101年11月19日營署建管字第1012926008號函，已有明示，於法自屬有據。
(二)聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：被告以原處分廢止系爭建物之建照及使用執照，是否適法？
五、本院的判斷：
(一)前提事實：本件爭訟概要欄所載事實，業經兩造分別陳述在卷，並有觀光局103年10月22日高市觀產字第10331704200號函(本件原告與美濃區公所因系爭同意書遭廢止案訴願卷【下稱農業設施使用訴願卷】第136頁)、旅宿業現場會勘紀錄表(農業設施使用訴願卷第137頁)、美濃區公所91年7月18日美鎮農字第9100008165號函(農業設施使用訴願卷第160-161頁)、103年12月22日高市○區00000000000000號函(農業設施使用訴願卷第141頁)、104年2月4日函(農業設施使用訴願卷第162-163頁)、農業局106年9月6日高市農務字第10632549600號函(訴願卷第94頁)及被告106年9月8日高市工務建字第10636831100號函(訴願卷第107頁)等資料附卷可稽，應堪認定。
(二)被告以原處分廢止系爭建物之建照及使用執照，應屬適法：
1、按行政程序法第123條第4款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：．．．四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。」農業發展條例第3條第5款、第6款及第12款規定：「本條例用辭定義如下：‧‧‧五、休閒農業：指利用田園景觀、自然生態及環境資源，結合農林漁牧生產、農業經營活動、農村文化及農家生活，提供國民休閒，增進國民對農業及農村之體驗為目的之農業經營。六、休閒農場：指經營休閒農業之場地。‧‧‧十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。‧‧‧。」第63條規定：「(第1項)直轄市、縣(市)主管機關應依據各地區農業特色、景觀資源、生態及文化資產，規劃休閒農業區，報請中央主管機關劃定。(第2項)休閒農場之設置，應報經直轄市或縣(市)主管機關核轉中央主管機關許可。(第3項)第1項休閒農業區之劃定條件、程序與其他應遵行事項，及前項休閒農場設置之輔導、最小面積、申請許可條件、程序、許可證之核發、廢止、土地之使用與營建行為之管理及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」管理辦法第1條規定：「本辦法依農業發展條例第63條第3項規定訂定之。」行為時第17條規定：「(第1項)同意籌設之休閒農場，應取得土地之合法使用權並依經營計畫書內容辦理設施容許使用或興辦事業計畫，於完成經營計畫書內容且取得各項設施合法文件後，報請直轄市或縣（市）主管機關勘驗，經勘驗合格者，轉報中央主管機關申請核發休閒農場許可登記證。(第2項)申請設置休閒農場，‧‧‧經勘驗合格且符合經營內容者，核發同意籌設文件，並轉報中央主管機關核發許可登記證。‧‧‧。」農業用地興建農舍辦法第1條規定：「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第18條第5項規定訂定之。」第2條規定：「依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：‧‧‧直轄市、縣（市）主管機關為辦理第1項申請興建農舍之核定作業，得由農業單位邀集環境保護、建築管理、地政、都市計畫等單位組成審查小組，審查前2項、第3條、第4條至第6條規定事項。」第15條第2項規定：「直轄市、縣（市）政府或其他主管機關為加強興建農舍之農業用地稽查及取締，應邀集農業、建築管理、地政、都市計畫及相關單位等與農業專家組成稽查小組定期檢查；經檢查農業用地與農舍未依規定使用者，由原核定機關通知主管建築機關及區域計畫、都市計畫或國家公園主管機關依相關規定處理，並通知其限期改正，屆期不改正者，得廢止其許可。」申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第33條第2項規定：「直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。‧‧‧。」農委會101年6月15日農企字第1010113717號函釋略以：「二、‧‧‧倘因未依計畫內容使用，經原核定機關廢止其農業設施容許使用之許可後，則原據以申請建築執照之理由即失所附麗‧‧‧。三、至經廢止農業設施容許使用之建築物，其原領得使用執照之處理事宜，查內政部前於94年12月8日以台內營字第0940011948號函(影本如附件)說明略以：『‧‧‧本案如經貴府查明確有違規之情事，其建築執照之廢止，因建築法尚無規定，應請原處分機關就個案事實，依行政程序法規定本於職權核處。』故其原領得之使用執照，仍請貴府建築主管機關應依行政程序法規定，作適法之處置；並建議宜建立優先排拆措施，以收遏阻之效。」營建署101年11月19日營署建管字第1012926008號函釋略以：
「‧‧‧農業設施之容許使用經農業主管機關廢止後，應通知區域計畫或都市計畫主管機關分別依據區域計畫法第21條或都市計畫法第79條規定查處。‧‧‧前揭違規使用之農業設施依區域計畫法或都市計畫法等規定予以強制拆除後，主管建築機關得按農業設施已滅失之事實，據以註銷其原領建築執照；如違規使用之農業設施依區域計畫法或都市計畫法等規定之處置結果，無涉強制拆除之處分方式，建築法縱無廢止建築執照之規定，惟按貴會94年6月21日函釋，農業設施之建築物部分，因原核發之許可文件業經廢止，則原據以申請建築執照之理由即失其附麗。是以，主管建築機關得據此依行政程序法之規定廢止其原領建築執照。‧‧‧。」
2、經查，系爭土地前經美濃區公所91年7月18日美鎮農字第9100008165號函同意興建自產農產品加工室，使用面積273平方公尺，並經縣府建設局核發建照及使用執照。嗣經觀光局於103年9月29日執行聯合稽查時，發現原告將系爭建物出租他人作為民宿（市招：戀戀美濃SPA民宿）使用，與原核定用途不符，遂通知農業局，經該局轉知美濃區公所依審查辦法規定查處。美濃區公所乃於103年11月18日函請原告限期恢復原核准內容使用，並同意其申請展延改善期限至104年1月31日。嗣美濃區公所派員於104年2月3日前往複查，發現系爭建物仍未完成改善，乃審酌調查事實及證據後，核認原告違反審查辦法第33條第1項規定之事實明確，爰依同條第2項規定廢止其農業用地作農業設施容許使用同意書等情，有觀光局103年10月22日高市觀產字第10331704200號函(農業設施使用訴願卷第136頁)、旅宿業現場會勘紀錄表(農業設施使用訴願卷第137頁)、美濃區公所91年7月18日美鎮農字第9100008165號函(農業設施使用訴願卷第160-161頁)、103年12月22日高市○區00000000000000號函(農業設施使用訴願卷第141頁)、104年2月4日函(農業設施使用訴願卷第162-163頁)、農業局106年9月6日高市農務字第10632549600號函(訴願卷第94頁)及被告106年9月8日高市工務建字第10636831100號函(訴願卷第107頁)等資料附卷可稽，洵堪信實。
被告遂以系爭建物經美濃區公所依審查辦法第33條第2項規定廢止系爭同意書而失其附麗，爰依行政程序法第123條第4款「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者」規定廢止系爭建物之建照及使用執照，尚屬有據。
3、原告雖對於系爭建物有出租作為民宿一事，並不爭執，惟主張其已符合管理辦法規定，系爭建物係屬休閒農業範圍，並非一般農產品加工室，除製酒外亦可作為住宿、餐飲及農產品加工買賣銷售云云。惟查，本件原告所有系爭建物出租供戀戀美濃作為民宿，前經美濃區公所於103年11月18日以高市○區00000000000000號函通知原告限期改善，亦於104年2月3日派員現場複勘，發現系爭建物未實際作為農業使用，乃依審查辦法第33條規定廢止系爭建物之系爭同意書，並通知農業局及被告依規定辦理，經農業局審認非屬農業使用等情，有美濃區公所104年2月4日函及農業局106年9月6日高市農務字第10632549600號函附卷可憑。原告不服美濃區公所廢止系爭同意書之處分提起訴願，經高雄市政府105年3月4日訴願決定駁回，原告復未就該訴願決定提起行政訴訟救濟，為原告所是認(本院卷第286、312頁參照)，則美濃區公所廢止系爭同意書之處分因而確定。是以系爭建物因原核發之許可業經廢止，則原據以申請建照之理由即失其附麗，參以依審查辦法之規定，農業設施須與農業經營有關，並應依其經營計畫使用；而農業用地准許興建「農產品加工室」，其立法目的乃在提供有心經營農業者得於該農地上興建與農業生產經營、農糧產品加工所需相關之建築物，具有促進農業發展之公益目的。又行政程序法第123條第4款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：．．．四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。」可知，原處分機關於作成決定後，發生對決定具有重要性之新事實；而基於該變更後之事實，原處分機關依原來之法律規定有權不作成原授益處分，且不廢止原授益處分對公益將有危害，原處分機關即得廢止原授益處分。是以，被告於核發系爭建照及使用執照後，因發生原告將系爭建物未實際作為農業使用，致美濃區公所依審查辦法第33條規定廢止系爭同意書之新事實，除原告原據以申請系爭建照、使用執照之理由失所附麗外，系爭建物亦已與促進農業發展之公益目的有違，故被告於考量符合「不廢止該處分對公益將有危害」之要件下，依行政程序法第123條第4款規定廢系爭建照及使用執照，難謂違法。至原告主張請求認定本案為休閒農業範圍，依管理辦法輔導其永續經營乙節，經查原告所提之營運計畫表(本院卷第179-180頁)係屬申請酒製作業設立許可執照，尚與依經營計畫書辦理設施容許使用或興辦事業計畫申請核發休閒農場許可登記證不同。原告並無休閒農場許可登記證明文件，亦未舉證申請核發休閒農場許可以實其說，是原告主張系爭建物符合管理辦法規定之休閒農場，除製酒外亦可作為住宿、餐飲及農產品加工買賣銷售云云，容有誤解，亦不可採。
4、另原告不服美濃區公所104年2月3日高市○區00000000000000號函及104年2月4日高市○區00000000000000號函，提起行政訴訟部分，由本院另以裁定駁回，附此敘明。
(三)本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
六、判決結論：本件原告之訴為無理由，應予駁回。中華民國107年11月21日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官戴見草
法官邱政強法官吳永宋以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年11月21日
書記官陳嬿如