裁判字號：最高行政法院98年判字第1313號判決
裁判日期：民國98年11月05日
裁判案由：有關土地登記事務
最高行政法院判決
98年度判字第1313號上訴人甲○○
送達代收人乙○○被上訴人福建省連江縣地政事務所代表人丙○○上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於 中華民國 96年9月6日臺北高等行政法院95年度訴字第3944號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、上訴人檢具印鑑證明、土地四鄰證明書、戶籍謄本等相關文件，於民國（下同）93年9月2日，以被上訴人同日收件連地登一字第001830號登記申請書，就福建省連江縣○○鄉○○段○○號土地（下稱系爭土地）向被上訴人申請為時效取得所有權登記。經被上訴人派員赴現場地會勘結果，系爭土地現況為福建省連江縣自來水廠東莒淨水場（下稱東莒淨水場）辦公用地，與上訴人土地四鄰證明書所填使用狀況不符，遂以其不合民法第769條、第771條及第940條等規定要件，依土地登記規則第57條第1項第2款規定，作成95年6月21日連地所登駁字第000018號土地登記案件駁回通知（下稱原處分），駁回申請。上訴人不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：土地法第55條規定所稱「審查」，乃指受理聲請之地政機關應就占有人所提證明為形式審查之謂，至實體上事項，則屬司法機關審理之範疇，尚非受理聲請登記之地政機關所得審究。本件上訴人依連江縣無主土地代管自治條例（下稱自治條例）第6條規定，與需地機關自來水廠訂定行政契約，就系爭土地5分之2部分，依土地原權利人之同意為借貸使用，非為侵奪，屬輔助占有人法律關係，自有信賴保護原則之適用。本件時效取得占有期間長達40年，僅憑被上訴人93年5月17日一天到場現地之地籍調查查註，不足以反映過去近40年之管領占有使用情況，上訴人在臺期間系爭土地由輔助占有人 劉清官 及親戚鄭貴俤看管及使用，占有時效不中斷。同性質事件之福建省連江縣○○鄉○○段○○○○號及同段1132地號土地（地上有消防局建築物），相對人依土地法第55條及第60條之形式審查原則，准予所有權登記，原處分竟否准上訴人申請，有違平等原則云云。
三、被上訴人則以：上訴人以時效取得為由，於93年9月2日申請登記為系爭土地所有人。經被上訴人派員赴系爭土地會勘結果，確認系爭土地現況為東莒淨水場占用，上訴人並無任何經營管理之跡，系爭土地現況與上訴人提出申請時檢附土地四鄰證明書所記載之使用狀態不符，認上訴人不具民法第769條、第771條及第940條等規定要件，否准上訴人之登記申請，並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：系爭土地現係東莒淨水場使用，業經被上訴人勘查明確，並有現場勘查照片及訪查紀錄表等件可按。被上訴人代表人到庭陳稱:「經現場勘查及拍照，系爭土地沒有耕種的事實，上訴人主張有種瓜果，也是訴願決定後打行政訴訟時才種的，之前都沒有種，有照片可證，被上訴人也有檢附地形圖套繪的資料，如果有耕種，從地形圖套繪的資料上都可以看得出來。」等語。上訴人提出之土地四鄰證明書亦記載:「...該土地被連江縣自來水場東莒淨水廠作為辦公室用地迄今」等語。則系爭土地現為東莒淨水場所占用，於被上訴人到現場勘查時，並無栽種瓜果之情事，核與土地四鄰證明書記載作種菜種地瓜使用情形不符，尚難認上訴人自提出申請時迄今，仍和平繼續占有系爭土地，為系爭土地之占有人至明。上訴人雖主張在系爭土地種地瓜種菜及瓜果等，並提出土地四鄰證明書為憑。惟查，訴外人 曹坤金 及鄭貴俤出具之土地四鄰證明書載明：「一、茲證明莒光鄉大坪村甲○○君（即上訴人），於民國55年開始至民國91年止，以所有之意思和平占有未登記土地，坐落大坪段3、4地號土地，而其占有之始為善意並無過失，申請所有權登記，如有虛偽不實，證明人願負法律上一切責任。二、申請人甲○○（即上訴人）確實在上列土地用作種地瓜、種菜使用。中華民國91年8月1日」等語。原審法院問上訴人是否出生在連江及如何占有系爭土地之情形，答稱:「是，我是00年0月出生，因為我工作的關係，在71年時來到臺灣，因為土地是祖傳的，到我父親52年過世後，我就獨立占有系爭土地，這是我們家必須耕作的土地，依民法第770條，從民國52年到62年就完成時效取得了。我90年6月又回馬祖，繼續占有系爭土地，我現在住馬祖。71年因為工作關係我來臺灣，不得已只好將土地交給劉清官、我叔叔鄭貴俤等人來占有使用。我現在住在馬祖，瓜果都是我種的」等語可知，上訴人於71年間，因工作關係，離開馬祖到臺灣，至90年6月間，始返回馬祖，則上開土地四鄰證明書記載上訴人於55年至91年間，在系爭土地種地瓜、種菜使用乙節，即有虛偽不實，不可採信。訴外人 曹碧霞 出具之之土地四鄰證明書載明：「一、茲證明莒光鄉大坪村甲○○君（即上訴人），於民國57年開始至民國92年止，以所有之意思和平占有未登記土地，坐落大坪段3、4地號土地，而其占有之始為善意並無過失，申請所有權登記，如有虛偽不實，證明人願負法律上一切責任。二、申請人甲○○（即上訴人）確實在上列土地用作種地瓜、種菜使用。備註：戶籍遷臺期間土地由親戚代為管理及使用。中華民國92年8月13日」等語。惟訴外人曹坤金及鄭貴俤於91年8月1日及訴外人 王喜官 於94年3月4日所出具之土地四鄰證明書均未記載系爭土地在上訴人戶籍遷臺期間土地由親戚代為管理及使用，則其嗣後加註，可信度即有可議之處。嗣曹碧霞於94年4月13日上午10時許，接受被上訴人承辦人員 黃秀春 訪查時表示：「（問：有關甲○○君申請大坪段3地號，可否說明?）答：甲○○君與其母親於50幾年開始使用（種菜及種地瓜），後來於70（約）年時全家遷臺後即不知道情形了。（問：為何保證至92年呢?）答：因為只知道土地是他們使用過」等語，有被上訴人登記案件訪查紀錄表可稽。是故，證明人曹碧霞就上訴人於70年時全家遷臺後，系爭土地之使用情形並不知悉，則其於土地四鄰證明書載明：「備註：戶籍遷臺期間土地由親戚代為管理及使用」乙節，即難憑信，不可採信。上訴人另主張其與東莒淨水場訂有行政契約，以所有的意思暫借給自來水廠用，並提出土地使用權證明書、申請書及福建省連江縣自來水廠94年5月13日連水工字第0940001024號函（下稱連江縣自來水廠94年5月13日函）等文件為憑。惟查，連江縣自來水廠94年5月13日函復略以:「一、該段土地權屬未定無法提供所須地籍資料...三、甲○○君（即上訴人）所述加註該段土地所有權人部分，其初 鄭君 有將意思表示，為考量仍有其他所有人及實際土地面積範圍本廠無法確認，故未將其所表示意見加註在內。四、鄭先生在本廠推動該項工作之初，同意本廠先行施工之配合，本廠深表謝意，如加註土地所有權後，仍有土地其他所有權人再提出，易造成本廠為背書該段土地所有權為鄭君所屬，為避免土地糾紛，無法同意加註，尚請見諒，唯請鄭君取得所有權證明後再行與本廠辦理徵收價購事宜」等語，有連江縣自來水廠94年5月13日函可按。足見，該廠無法確認上訴人為系爭土地所有權人，為免造成該廠背書及土地糾紛，故未於土地使用權證明書加註上訴人為系爭土地所有權人，而請上訴人於取得所有權證明後再行辦理徵收價購事宜。且上訴人迄本件言詞辯論終結時止，就其與福建省連江縣自來水廠訂有行政契約乙事，未能舉證以實其說，則上訴人與福建省連江縣自來水廠間就系爭土地係基於何種法律關係為占有，亦無從認定。上訴人此部分之主張，並非可採。再者，上訴人主張訴外人福建省連江縣自來水廠出具土地使用權證明書，證明上訴人為所有權人，有信賴保護原則之適用云云。惟該證明書係由福建省連江縣自來水廠作成，並非被上訴人所作，上訴人要難執此對被上訴人主張信賴保護之利益。至上訴人主張坐落福建省連江縣○○鄉○○段○○○○號及1132地號土地（地上有消防局建築物），登記機關准予所有權登記，本件上訴人卻遭否准，有違平等原則云云。惟前開土地可否准予所有權登記，係另一問題，且被上訴人陳稱其與本案情形不盡相同（參見原審卷第142頁），上訴人以被上訴人違反平等原則云云，亦無足取等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠土地使用權證明書為公文書，而證明人 劉榮華 （議員）及 曹天金 （村長）均為具有公信力之人，若上訴人與系爭土地無涉，何以會簽名於前開證明書上？且占有為事實，重點在於事實上之管領能力，福建省連江縣自來水廠94年5月13日連水工字第0940001024號函中，亦證明上訴人對系爭土地有事實上管理能力。況系爭土地所有權人若為另有爭執之第三人，何以政府開放無主土地登記時，甚至自來水廠完竣後，均未有第三人出面主張權利？又上訴人聲請傳喚之第三人劉清官、曹坤金、曹碧霞、鄭貴俤、王秀金，或為上訴人託以管領土地之人，或出具四鄰證明書之人，均為上訴人是否符合民法時效取得構成要件之重要證人，依行政訴訟法第133條規定，原審法院有依職權調查之責任；且福建省連江縣○○鄉○○段599、1132地號土地之所有權人，係如何取得該土地，是否如上訴人所稱，實有調查之必要，惟原審法院就上開有利於上訴人之事實均未調查審究，顯有誤。㈡依土地法第54條規定，土地四鄰證明書為法定證明文件，被上訴人應依土地法第55條規定，以該證明文件為土地登記實質審查，惟原判決棄採該法定證明文件，竟以無證據能力之傳聞資料—「訪查紀錄表」為判決論斷基礎，顯違反證據法則。再者，訴外人曹碧霞出具之土地四鄰證明書備註事項，與訪查紀錄表內容核對，原審既認為有可議之處，自應傳喚曹碧霞證明其真意為何，惟原審未予傳喚，亦未作成調查證據筆錄，顯有應行調查之證據未予調查之違法。㈢參照土地法第55、57、59、60、62條規定，並參酌臺中高等行政法院92年度訴字第898號判決、內政部95年7月6日內授中辦地字第0950047983號函暨內政部90年1月16日台（90）內地字第8918054號函，並土地法就審查時效取得土地所有權登記相關事項，為特別法，應優先適用，本件既由上訴人提出申請登記為系爭土地之所有權人，被上訴人即應依上訴人提出之證明文件內容，為實質之形式審查，不為實體上實質之確認，並於權利公告時，同時通知國有財產局，公告期間如國有財產局提出異議，則依土地法第59條第2項規定之程序辦理，並無被上訴人所稱就時效取得土地所有權，應先依行政程序法第36條至第43條現地實體調查勘驗審查之程序，上訴人上開主張，為言詞辯論時當事人提出之攻擊防禦方法，惟原判決未於判決理由項下表達法律之意見，顯有判決理由不備及不適用法規之違法。㈣連江縣自來水廠94年5月13日函中「該段土地權屬未定」等語，係指上訴人尚未完成土地所有權登記，並未否定上訴人為系爭土地所有權人；而該函中「鄭先生（即上訴人）在本廠推動該項工作之立初，同意本廠先行施工之配合，本廠深表謝意…」等語，即為肯認系爭土地為上訴人所有；至於該函中「如加註土地所有權後，仍有土地其他所有權人再提出，易造成本廠為背書該段土地所有權為鄭君所屬，為避免土地糾紛，無法同意加註…」等語，僅為說明應依土地法登記程序，完成土地所有權登記，並無否定上訴人為系爭土地所有權人之意；該函中「請鄭君取得所有權證明後再行與本廠辦理徵收價購事宜…」等語，為再度肯認該未登記之系爭土地為上訴人所有，在未完成登記、辦理徵收價購前，屬借貸之輔助占有關係。況且，原審之審判長並未闡明土地使用權證明書為何不能視同行政契約？亦未闡明「無償借用」何以不屬於輔助占有關係？上訴人信賴自治條例第3、6條及土地法第208、5
4、55、60條規定，而為時效取得測量及登記申請，將系爭土地交由需地機關使用，如何沒有信賴表現？原判決顯違反闡明義務，亦有消極不適用法律及認定事實違反採證原則之違誤。另原判決稱有關福建省連江縣○○鄉○○段599、1132地號土地，係屬另一問題，惟查事務本質相同案件何以為另一問題？與本案情形如何不盡相同？原判決均未予說明，亦有判決理由不備之違法云云。
六、本院按：㈠行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，行政訴訟法第125條第1項定有明文，是行政法院在審理案件時應盡闡明義務，使當事人盡主張事實之能事，並盡職權調查義務，就行政機關所應適用法令之構成要件事實之調查與認定是否合法為調查，以查明事實真相。又「以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」民法第769條定有明文。而占有有直接占有與間接占有之分，凡直接對物有事實上之管領力者，為直接占有；自己不直接占有其物，而對於直接占有其物之人，本於一定之法律關係有返還請求權，因而對其物有間接管領力之占有，為間接占有，民法第941條規定：「質權人、承租人、受寄人或基於其他類似之法律關係，對於他人之物為占有者，該他人為間接占有人」即是。㈡經查，上訴人於71年間來臺，至90年6月間返回馬祖，固為原審所確定之事實，然上訴人於原審即主張其在臺期間，系爭土地交給劉清官、鄭貴俤占有使用，並提出劉清官於95年7月1日所出具之證明書為據，此關係上訴人是否符合民法時效取得之要件，原審本應依職權查明是否屬實，詎僅以訴外人曹坤金及鄭貴俤於91年8月1日及訴外人王喜官於94年3月4日所出具之土地四鄰證明書並未記載系爭土地在上訴人戶籍遷臺期間土地由親戚代為管理及使用，及曹碧霞於92年8月13日出具之土地四鄰證明書雖載明：「備註：戶籍遷臺期間土地由親戚代為管理及使用」，然參酌曹碧霞於94年4月13日在被上訴人承辦人員訪查時表示：「甲○○君與其母親於50幾年開始使用（種菜及種地瓜），後來於70（約）年時全家遷臺後即不知道情形了」等語，遽予認定曹碧霞出具之土地四鄰證明書上該備註之記載為虛，而就上訴人所提出之上揭事證恝置不論，即認上訴人上該主張不足採，自有疏略。㈢又占有除間接占有外，另有所謂「輔助占有」，民法第943條規定：
「受僱人、學徒或基於其他類似之關係，受他人之指示，而對於物有管領之力者，僅該他人為占有人。」即屬之。本件上訴人於71年間至90年6月間固未住於馬祖，然非不得指示他人為占有輔助人，倘有此情形，即難謂上訴人非為占有人，則尚不能以上訴人於71年間至90年6月間未住於馬祖之事實，即認訴外人曹坤金及鄭貴俤於91年8月1日出具之土地四鄰證明書所載：「上訴人於民國55年開始至民國91年止，在上列土地用作種地瓜、種菜使用。」一事，即不足採信。原審以上訴人於上該時間住於臺灣，逕認訴外人曹坤金及鄭貴俤出具之土地四鄰證明書所載不足採，尚嫌速斷。㈣復查，上訴人於93年9月2日以時效取得為由，向被上訴人申請將系爭土地登記為所有人，而系爭土地於上訴人申請時，為東莒淨水場所占用，為原審所確定之事實。惟上訴人主張其以所有之意思將系爭土地暫借給東莒淨水場使用等情，業據其提出連江縣自來水廠91年1月8日出具之土地使用權證明書、上訴人94年4月29日向連江縣自來水廠申請開具上揭「土地使用權證明書」內有加註「甲○○先生聲明為土地所有權人」證明書之申請書及連江縣自來水廠94年5月13日函等件為憑，參酌上該「土地使用權證明書」內確有上訴人之簽名蓋章，而連江縣自來水廠94年5月13日函針對上訴人之申請，於說明欄記載：「一、經查本廠於91年間為改善東莒地區用水品質，興建東莒淨水場管理大樓所需用地○○○鄉○○段3、4號土地），該段土地本廠函請地政事務所提供所須地籍資料，地政事務所函復該段土地權屬未定無法提供所須地籍資料，為順利推展該工程興建工作，避免爾後本廠與土地所有權人造成訴訟事件，故請東莒供水站 李加庚 詢查東莒大坪地方人士該段土地所有人為何人，經詢後得知為甲○○君及土地公廟宇委員會所有。……三、甲○○君所述加註該段土地所有權人部分，其初鄭君有將意思表示，為考量仍有其他所有人及實際土地面積範圍本廠無法確認，故未將其所表示意見加註在內。四、鄭先生在本廠推動該項工作之初，同意本廠先行施工之配合，本廠深表謝意，……。」等語。由上揭文義，可知連江縣自來水廠為興建東莒淨水場管理大樓所需用地，乃徵詢其認知之系爭土地所有權人即上訴人，同意其先行使用系爭土地，待上訴人取得系爭土地之所有權後，再行辦理徵收價購事宜，則上訴人主張其係以所有之意思，基於所有權人之地位，同意連江縣自來水廠使用系爭土地，似非全然無據，原審亦應依職權調查連江縣自來水廠係基於何法律關係使用系爭土地，此事關上訴人是否屬民法第941條之間接占有人，而仍繼續占有系爭土地之部分，詎仍未完盡職權調查義務，逕以上訴人所提出之事證，無法認定其與連江縣自來水廠間就系爭土地係基於何種法律關係為占有，仍嫌速斷。㈤綜上所述，原判決駁回上訴人申請就系爭土地為所有權登記，尚嫌速斷，上訴人執詞指摘，求予廢棄，為有理由，因上訴人是否占有系爭土地及連江縣自來水廠係基於何法律關係占用上該土地，事實尚未臻明確，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審詳為調查後重為妥適之判決。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年11月5日
最高行政法院第六庭
審判長法官吳明鴻
法官鄭小康法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻以上正本證明與原本無異中華民國98年11月6日
書記官葛雅慎