裁判字號：最高行政法院101年判字第337號判決
裁判日期：民國101年04月12日
裁判案由：土地徵收
最高行政法院判決
101年度判字第337號上訴人 張瑞祥
張少典 共同訴訟代理人 汪團森 律師被上訴人內政部代表人 李鴻源
送達代收人 王裕光 上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國100年11月17日臺北高等行政法院100年度訴字第1187號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、被上訴人之代表人原為 江宜樺 ，民國101年2月6日改由李鴻源擔任，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣新竹市0000000街（000000000號）12公尺道路工程（下稱系爭工程），需用包括上訴人張瑞祥所有坐落新竹市○○段○○段○○○○○號、44-16號土地（下稱系爭土地）在內之20筆土地，面積0.015738公頃，乃檢附用地徵收計畫書、圖等有關資料，報經被上訴人以100年2月9日台內地字第1000030136號函（下稱原處分），核准徵收系爭土地，另一併徵收上訴人張少典所有坐落系爭44-15號土地上之門牌號碼新竹市○○街○○號建築改良物（下稱系爭建物），新竹市政府遂以100年2月16日以府地用字第10000152324號、第00000000000號函分別通知上訴人張瑞祥、張少典。上訴人不服，遂循序提起行政訴訟，經原判決駁回。
三、上訴人於原審起訴主張：㈠系爭土地曾由臺灣省政府於78年5月11日以府地四字第56418號函准徵收，卻因未公告地上改良物補償清冊，亦未發放改良物之補償費，案懸多年，致該項徵收失其效力，迄今已22年，顯無徵收之必要性。新竹市政府因上開理由停辦徵收後，復以「新竹市都市計畫公共設施保留地通盤檢討第9號綠地變更都市計畫說明書」作為徵收依據，顯欠缺必要性。另，新竹市○○街○○○道，無由8.5公尺向西側拓寬為12公尺之必要。再，依新竹市政府100年5月6日府都規字第1000050238號函二㈢所載，新竹市政府既取得新生之浮覆地產權，又不願以地易地而採以低成本取得高價地之徵收方式取得需用土地，侵害人民權益甚鉅，顯違法濫權。㈡本件徵收，需用地人新竹市政府表面上雖曾於99年8月20日舉辦收購協調會，惟由該次協調會所載「…本府以當期公告現值加4成協議價購…，未出席協議會或未於99年9月10日前提出價購同意書者，視為協議不成立，將依法辦法徵收」之結論，可知新竹市政府徒以形式上開會提出價構條件，不同意則徵收，使土地徵收條例第11條規定形同具文。㈢被上訴人核准本件徵收計劃前，未依行政程序法相關規定，給予上訴人陳述意見之機會，顯有違法。㈣新竹市政府於100年2月16日就本件徵收為公告，公告期間自100年2月21日起至100年3月23日，然其未就上訴人張瑞祥所有坐落系爭44-16號土地上、門牌號碼新竹市○○街○○號建物（下稱55號建物）應給之補償費造冊及發給補償費，依法自屬無效等語。求為「撤銷訴願決定及原處分」之判決。
四、被上訴人則以：㈠新竹市政府將系爭土地以71年10月14日府建都字第14500號公告實施之「變更新竹都市計畫綠九案」（下稱原都市計畫），變更為以98年11月11日府規都字第09801189623號公告發布實施之「擬定新竹（含香山）都市計畫（市中心地區）細部計畫」（下稱新都市計畫），並依都市計畫法第19條規定公開展覽30天及舉行說明會，將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知。故上訴人質疑新竹市政府仍以「新竹市都市計畫公共設施保留地通盤檢討第9號綠地變更都市計畫說明書」為本件徵收依據云云，尚無可採。又信義街有實際交通上需要，故由原計畫之8.5公尺寬向西側拓寬為12公尺。㈡新竹市政府已以高於市價許多之價格協議價購系爭土地，然上訴人張瑞祥於協議及陳述意見期間內，並未提出其認為滿意之協議價購方式，供新竹市政府參考或簽辦，致協議價購不成，該府基於工程需要，依土地徵收條例第11條規定，報經被上訴人以原處分核准徵收，並無不合。又新竹市政府分別於99年8月20日及9月20日通知上訴人及其他被徵收之土地所有權人，參加用地取得協議會，會中已說明道路工程用地取得協議價購之價格、作業程序，並與所有權人協議，故已確實踐行土地徵收條例第11條規定之協議價購程序，復於會中、會後及公告期滿後，給予所有權人陳述意見，上訴人主張被上訴人未予其陳述意見之機會，應屬誤解等語，資為抗辯。
五、原判決以：㈠需用土地人新竹市政府於98年11月11日以府規都字第09801189623號公告發布實施新都市計畫，並已依都市計畫法第19條規定公開展覽及舉行說明會。上訴人張瑞祥所有系爭土地（屬道路用地）因屬該都市計畫中之工程用地範圍，新竹市政府因興辦交通事業之公益需要而檢附相關之徵收計畫書及圖等資料，報經被上訴人以原處分核准徵收系爭土地，與土地徵收條例第3條第2款規定相符，並無不合。
上訴人主張新竹市政府仍以原都市計畫作為本件徵收之依據云云，即非可採。上訴人另主張新都市計畫將原本商業區土地，調整變更成價值較低之綠地、停車場、廣場，少部份維持商業區，尚須附條件始得開發，難令人甘服及新竹市○○街○○○道，無拓寬之必要乙節，事關變更都市計畫及其細部計畫之適法或妥當性與否之範疇，與本件徵收是否適法，要屬二事，自難執為本件徵收適法與否之論據。上訴人於新都市計畫發布實施後始爭執其有關計畫並非妥當，遽予指摘本件徵收並無必要性，殊無足取。㈡新竹市政府於報請徵收系爭土地及地上改良物前，曾於99年8月20日及9月20日召開用地取得協調會，與土地及地上改良物所有人進行徵收前價購協議。上訴人張瑞祥均有出席，上訴人張少典則曾出席99年8月20日之會議，上訴人張瑞祥除會議當場提出協議價構之正式行政程序與價購之價格及對當事人較有利方式補償等相關問題外，並於99年10月22日及11月11日提出陳述書，主張協議價購程序不合法等爭議，足見新竹市政府於申請徵收系爭土地及地上物前，已就價購系爭土地及系爭建物之事進行協議，履踐協議價購之程序。上訴人張瑞祥既以陳述書表明不同意新竹市政府價購系爭土地，上訴人張少典亦未依99年9月20日之會議結論，於同年月30日前就系爭建物提出價購同意書，顯見雙方就價購無法達成協議，與未踐行實質協議價購程序有別，上訴人之指摘並無足採。新竹市政府係基於核准徵收機關之協力地位參與徵收程序，已給予上訴人陳述意見機會，並將相關陳述內容送交被上訴人，被上訴人為原處分前，已充分瞭解上訴人就本件徵收之意見，無重複踐行行政程序法第102條所定程序之必要。另，新竹市政府以100年8月15日府工土字第1000087284號函稱因目前無適當土地可供與上訴人交換，且鑑於道路開闢之使用為永久性，以設定地上權、租用等方式取得用地均不可行，與新竹市市有財產管理自治條例第60條規定不符等情，可知新竹市政府於申請徵收前，曾斟酌考量多種使用系爭土地之方式，上訴人主張新竹市政府率予申請徵收云云，並非可採。㈢土地徵收條例第5條第1項規定一併徵收土地改良物，不以同一徵收處分為必要，上訴人張瑞祥所有之55號建物，並非原處分徵收之標的，新竹市政府另以一行政處分，核准徵收並無不合，且不影響原處分徵收之效力等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。
六、本院查：㈠查，原處分係核准徵收包含系爭土地在內之20筆土地及有關
地上物，故系爭土地、系爭建物及55號建物均為原處分核准徵收之標的。而系爭土地乃上訴人張瑞祥所有、系爭建物為上訴人張少典所有，至55號建物原為 陳淑燕 與 張竹軒 所有，於100年1月28日出售予上訴人張瑞祥，並於100年2月8日繳納契稅完畢。而撤銷訴訟，依行政訴訟法第4條規定，需經訴願前置程序，參酌上訴人之訴願書係請求訴願機關撤銷被上訴人有關系爭土地、系爭建物及55號建物之徵收處分，足見上訴人不服之範圍限於系爭土地、系爭建物及55號建物部分，僅為原處分之一部分，然上訴人於原審竟訴請撤銷原處分全部，原審未予闡明，固有未洽，然觀之上訴人之書狀所載及於原審審理時之陳述，均僅針對系爭土地、系爭建物及55號建物而為之，足見其起訴真意亦僅限於上開部分，本院亦僅就此部分審酌，合先敍明。
㈡按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地
；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：…交通事業…」「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。」「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」行為時土地徵收條例（下稱土地徵收條例）第3條第2款、第5條第1項前段、第11條、第13條分別定有明文（該條例於101年1月4日曾為部分條文修正或增訂，但不影響本件結果）。
㈢上訴人以原判決違背法令，其主張意旨略以：⑴依原處分卷
附之「系爭道路工程用地徵收土地改良物清冊」所載「擬徵收土地改良物坐落之土地標示：新竹市○○段○○段○○○○○號土地」、「土地改良物所有權人：陳淑燕、張竹軒」及新竹市政府100年2月16日府地用第00000000000號函（其正本收文者含陳淑燕、張竹軒），可證55號建物應在原處分徵收範圍，原判決卻認定上訴人張瑞祥所有之55號建物，並非原處分徵收之標的，顯有認定事實與卷證資料不符之違法。又55號建物原為陳淑燕與張竹軒所有，於100年1月28日出售予上訴人張瑞祥，並於100年2月8日繳納契稅完畢，而新竹市政府100年2月16日之公告及通知所有權人部分，就55號建物部分仍對原所有權人陳淑燕及張竹軒為之，並未通知上訴人張瑞祥，且未於應發給補償費之法定15日內由上訴人張瑞祥領取補償費完竣，依內政部85年8月28日台內地字第8507209號、90年1月17日台內地字第9072118號等函釋意旨，原處分對張瑞祥所有55號建物部分，因未於公告期滿15日內發放補償費而失效，原判決有誤認事實及遺漏事實之違誤，亦有不適用土地徵收條例第20條第3項前段規定之違法及理由矛盾。
⑵依原處分卷附99年8月20日用地取得協議會議紀錄，主持人報告僅提及法令依據，業務單位報告僅提及協議價購價格，未提及其他方式取得方案，甚且對地主 周建國 提出「案內房屋可否1次整建，後面浮覆地部分可否採以地易地……」之問題亦未回答，原判決卻採信被上訴人不實之答辯，實有錯認事實之違法，亦違反臺北高等行政法院91年度訴字第1642號判決意旨。又系爭土地於71年間即已劃定為公共設施保留地，依都市計畫法第50條之2第1項規定，茍為交換可不受土地法、國有財產法及各級政府財產法令之限制，新竹市政府僅履行形式上之價購會議，並未真正考量以地換地之事宜，原判決竟認定新竹市政府業已考量，亦屬認定事實錯誤。⑶原判決復以上訴人於新竹市政府申請徵收系爭土地前已表達意見，故被上訴人無重複踐行行政程序法第102條所定程序之必要，顯忽略新竹市政府係基於土地徵收條例第11條需用土地人地位及土地徵收事業計畫擬定階段，而請上訴人表達意見；被上訴人基於核准徵收機關之地位，請上訴人對同條例第13條程序表達意見完全不同。甚且，該條於101年1月4日修正時，增訂第2項中央主管機關應審查之事項，原判決之見解，顯誤認行政程序法第102條規定之意旨。又原判決未表示不必再通知上訴人表示意見係符合同法第39條亦或第103條何款規定，為判決不備理由等語。
㈣惟查，新竹市政府早於71年間即以原都市計畫，將系爭土地
列為道路用地，嗣因該都市計畫執行困難，乃以98年11月11日府規都字第09801189623號公告發佈實施新都市計畫，而系爭土地位於新都市○○○道路用地範圍內，新竹市政府為辦理系爭工程，有使用系爭土地之需要，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被上訴人以原處分核准徵收系爭土地及系爭建物，並由新竹市政府公告，且以100年2月16日府地用字第10000152324號、第00000000000號函分別通知上訴人張瑞祥、張少典等情，乃原判決所認定之事實，並有相關資料在卷可稽，復為兩造所不爭。則原判決據以認定原處分就系爭土地及系爭建物部分符合土地徵收條例第3條第2款之規定，依上開規定及說明，其認事用法並無違誤，並已論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人於原審所為：新竹市政府未於報請徵收前進行用地取得價購協調會議、原處分違反行政程序法第102條之規定等主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當或判決理由矛盾等違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項，仍執詞主張原判決維持原處分，有違土地徵收條例第20條第3項前段及行政程序法第102條等規定及理由矛盾，無非係執其歧異之法律見解為爭議，要難謂為原判決有違背法令之情形。
㈤次查，土地徵收條例第24條第1項亦規定「被徵收土地或建
築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準。但於公告前因繼承、強制執行、法院之判決或其他依法律規定取得土地或建築改良物之所有權或他項權利而未經登記完畢者，其權利人應於徵收公告期間內，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請將其權利備案。」，其目的在於確定徵收補償之對象，茍無前開但書所定情形，土地徵收之補償費，應以土地登記簿所載之所有權人為發給對象，於為徵收補償處分、公告時，自應依該規定為之。本件依新竹市政府100年1月7日府地用字第1000000832號函檢送之系爭工程用地徵收計畫書及原處分所載內容，除系爭土地及系爭建物外，55號建物亦屬原處分核定之徵收標的，僅其列載之所有權人為陳淑燕及張竹軒（按為上訴人張瑞祥之妻及子），100年1月28日陳淑燕及張竹軒將該建物出售予上訴人張瑞祥，並於100年2月8日繳納契稅完畢，此節亦為上訴人張瑞祥所不否認。足認新竹市政府100年1月7日報請被上訴人核准徵收時及被上訴人之徵收審議委員會審議時，有關土地及建物所有人之資料並無錯誤。又55號建物為未保存登記之建物，上訴人張瑞祥雖於新竹市政府報請徵收核定之後之100年1月28日與陳淑燕及張竹軒訂立該建物之買賣契約，並於100年2月8日繳納契稅、辦理稅籍變更登記，然仍無法辦理55號建物之所有權移轉登記，僅取得55號建物之事實上處分權（即應受補償人之地位），是以，被上訴人所為之原處分及新竹市政府100年2月16日之徵收公告仍以陳淑燕及張竹軒為55號建物之應受補償人為對象，則依上開規定及說明，即無違誤。況新竹市政府於公告後查悉上情，於100年3月22日所為補償費之發放通知已以上訴人張瑞祥為對象通知，復以100年4月11日府地用字第1000032515號復上訴人略以：「主旨…說明…55號建物於本府送請內政部徵收審議委員會審議通過後，辦理所有權人移轉事宜，本府將另案報請內政部辦理所有權人更正事宜。」（見訴願卷第12頁、第18頁）。是以，難謂新竹市政府未於公告期滿後之法定期限內通知上訴人張瑞祥領取該55號建物之補償費，此與需地機關未於徵收公告期滿法定期限15日內給付徵收補償費之情形不同。至新竹市政府100年5月5日府地用字第10000496553號函係就55號建物之應受補償人為更正公告，及於100年7月15日依內政部86年8月16日台內地字第8607777號函釋意旨為徵收土地改良物清冊之更正，並非被上訴人另為徵收55號建物之處分，而係新竹市政府依內政部86年8月16日台內地字第8607777號函釋所為之更正，原判決就此部分雖因誤認致理由有未盡妥適之處，然其駁回之結果並無二致，故就此部分，仍應予以維持。上訴人指摘原判決有適用內政部86年8月16日台內地字第8607777號函釋錯誤及不適用土地徵收條例第20條第3項前段規定之違法及理由矛盾云云，亦非可採。
㈥綜上所述，原判決並無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年4月12日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官姜素娥法官吳慧娟法官許瑞助法官李玉卿以上正本證明與原本無異中華民國101年4月12日
書記官賀瑞鸞