裁判字號：最高行政法院88年判字第222號判決
裁判日期：民國88年02月04日
裁判案由：菸害防制法
行政法院判決八十八年度判字第二二二號
原告英商德記有限公司台灣分公司代表人甲○訴訟代理人 李宗德 律師
連玉君 律師被告臺北市政府衞生局右當事人間因菸害防制法事件，原告不服行政院衞生署中華民國八十七年六月四日衛署訴字第八七○二○三五四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告代理進口MARLBORO品牌香菸，於八十六年十月四日經被告所屬中正區衛生所派員稽查發現原告於台北市○○街○段○○號一樓之蜜鄰便利商店張貼「新紅萬寶路淡菸」海報一張，其上書寫「凡購買一條即贈手錶乙支，送完為止」之文字，由內向外張貼於該超商大門旁邊透明玻璃櫥窗上。被告乃據以認有違菸害防制法第九條規定，依同法第二十二條科處罰鍰新台幣十萬元。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭駁回，遂提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、原處分決定侵害原告從事商業廣告行為之權利。㈠商業廣告自由係屬憲法所保障之言論自由權及財產權，除有法律明文限制外，不得恣意限制人民此種權利，而「利用傳播方法，以達招徠銷售目的之商業廣告行為，乃為獲得財產而從事之經濟活動，並具商業上意見表達之性質，應受憲法第十一條暨第十五條之保障」，司法院大法官會議釋字第四一四號解釋著有明文。準此，原告作為從事私經濟活動之權利主體，只要其銷售之商品非屬法律所禁止之違禁品，原告自有藉由各種傳播管道及方式，進行商業廣告之自由權利，此於商業交易型態日趨多元，市場競爭現象益趨激烈之現代，更屬尤然。又按限制人民權利義務之事項，需以法律有明文規定之情形始足為之，我國憲法第二十三條暨中央法規標準法第五條均明斯旨。是以不論是財產權或言論自由等憲法所明文保障之基本權利，在與其他公共利益相衝突時，其行使固應受若干規制，惟此乃以法律有明文規定為前提，且縱然法律定有明文，其限制之要件及法律效果，亦需符合明確性、適當性、比例性等憲法第二十三條所列舉之要件，否則即有違憲無效之嫌。循此，商業廣告行為既屬憲法所保障之基本權利，原則上且為得由人民自由享有及行使之權利，惟於發生與公共利益等相衝突之情形，始得例外限制其行使之範圍，故就具例外性質之限制人民權利之法規範，於解釋及適用時，即需嚴格審慎為之，不容國家機關恣意擴充以免侵及人民受基本權利保障之領域。㈡「菸害防制法」第九條所列舉之限制規定，應作嚴格限縮解釋。承上，民國八十六年三月十九日公布，同年九月十九日施行之「菸害防制法」既在管制菸品擴散等之政策目的下，就菸品之使用對象、場所及菸品之廣告促銷行為設有諸多限制，則就此等規定之內容而論，無疑已屬對從事菸品製造、銷售業者之基本權利所為之限制性規定，觀之本案所「菸害防制法」第九條之條文，縱其就菸品之促銷活動、廣告方式設有幾近全面禁止之嚴密規定，然因其性質上乃屬限制人民基本權利之規定，故於相關條文之解釋及適用上，即應採取嚴格審慎之解釋原則，不容行政機關恣意擴充侵及人民本得享有之財產權及言論自由權。然查，本案訴願決定及再訴願決定機關卻以第九條之列舉規定，屬對菸品廣告促銷行為全面為禁止之規定方式為由，主張於解釋第十條時，應採例外從嚴之解釋原則，實完全未顧及商業廣告自由本屬原告受憲法所保障之基本權利，更且任何以立法方式劃定若干限制基本權利行使之領域，性質上均屬例外規定之本旨，故凡屬「菸害防制法」第九條所未規範之場合，即應回歸原則不受限制之解釋原則，方屬妥適。據此，倘就本案所及之事實而論，不論就相關法文之法條文義，亦或依立法之目的或意旨而論，原告所為之行為，實均無違法可言。二、原告係在合法之場所進行合法之菸品促銷行為，訴願決定及再訴願決定之駁回理由，顯不足採。查訴願決定書及再訴願決定書之內容，主要係認定原告張貼系爭海報之行為構成二項違反「菸害防制法」之行為：其一係海報上書寫「凡購買（香菸）一條即贈手錶乙支」之文字，屬「菸害防制法」第九條第一項第三款禁止之「以其他物品作為銷售菸品之贈品或獎品」之促銷活動；其二則認原告於銷售菸品之場所對外招貼海報，並非「菸害防制法」第十條所允許之行為，故不能排除第九條第一項第一款之適用，然查，原告所張貼之海報，不論就海報之內容或張貼之處所而論，均屬「菸害防制法」所明文允許之合法促銷行為，原告在合法場所進行之合法促銷活動，實無任何違法不當可言。㈠系爭海報所之贈品附送活動本身，屬「菸害防制法」第九條第一項第三款但書所允許之合法促銷活動；系爭海報對贈品活動所為之說明，屬第十條所允許之以海報對產品所為之合法廣告行為。處分機關援引「菸害防制法」第九條第一項第三款作為處分依據，實屬謬誤。⒈按「菸害防制法」第九條第一項規定：「促銷菸品，不得以左列方式為之：以廣播、電、電影片、錄影物、報紙、看板、海報、單張．．．或其他文字、圖畫或物品為宣傳。以折扣方式為宣傳。以其他物品作為銷售菸品之贈品或獎品。但隨菸附送菸品價格四分之一以下之贈品，不在此限。
．．．」，此外，於同條第二、三項，則另對以雜誌進行菸品促銷行為，或以菸品業者之公司名義所為之贊助活動，設有若干要件規定。是以由第九條之條文內容及規範方式，即可得知：除第一款是規範透過文字圖畫等媒介所進行之廣告活動外，其他各款所列舉之類型，如附送贈品、折扣、搭售等，乃是指透過實際活動所進行之促銷。故倘欲於本案審酌系爭海報所之附送贈品活動本身是否合法，乃須以第九條第一項第三款但書所規定之要件，即附送之贈品價格有無逾越菸品價格的四分之一加以檢驗；而倘係針對張貼書寫有贈品活動之海報判斷是否合法，則須考慮者乃係有無符合第十條於銷售菸品之場所張貼海報之要件，進而得排除前條第一項第一款禁止以文字圖畫等媒介物為廣告行為規定之適用。易言之，第九條第一項第三款所規範之行為類型，既係透過實際之贈品附送行為，以達成促銷之目的，與同條文第一款透過文字、圖畫等廣告媒介，以達成促銷目的之行為，即顯不相同。蓋任何以文字、圖畫、海報等方式為菸品促銷之行為，非屬第九條第一項第一款，即屬第十條之規範範圍。因此就本件海報之張貼問題，斷無以第九條第一項第三款作為處分之依據，訴願決定未附任何理由即以「菸害防制法」第十條所排除者，僅包括同法第九條第一款第一項之行為，不包括第九條第一項第三款之行為，遽以認定系爭書寫贈品活動之海報，構成第九條第一項第三款之違法促銷活動，實係未諳第九條各款條文對促銷行為類型所作之區分，其適用及解釋法律之謬誤，洵屬灼然。再訴願決定就原告所爭執之此項違誤，卻略而不談，其心態亦屬可議。又第十條所規範之重點既係廣告場所，只要是在銷售菸品之場所內所為之海報、廣告等以文字、圖畫等方式所為之促銷行為，即屬合法，而系爭海報所張貼之場所確為銷售菸品之場所，此即符合第十條之合法要件，而得排除同法第九條第一項第一款之適用，故對原告在合法場所張貼有關合法贈品附送活動之海報，實無任何違法而得適用第九條第一項第三款之餘地。⒉又查，「促銷菸品，不得以左列方式為之．．．以其他物品作為銷售菸品之贈品或獎品。但隨菸附送菸品價格四分之一以下之贈品，不在此限。．．．」「菸害防制法」第九條第一項第三款著有明文，則系爭海報所之附送贈品活動，既為隨菸附送，且所附贈品價格亦未超過菸品價格的四分之一，則已明顯符合第九條第一項第三款但書所明文允許促銷活動之要件，就此事實，業經台北市政府衛生局於民國八十六年十一月五日作成調查筆錄在，故系爭海報內容所及之隨菸附送贈品活動，乃係合法之促銷活動，要無疑義。⒊再查，系爭海報內容所及之隨菸附送贈品活動，既為「菸害防制法」所明文允許之合法促銷活動，而無適用同法第九條第一項第三款予以處分之空間，則針對原告張貼海報之行為，所應審究者乃係是否符合第十條於銷售菸品之場所張貼海報之要件，而得以排除前條第一項第一款禁止以文字圖畫等媒介物為廣告行為之規定。而徵之第十條之條文內容，既僅就「場所」－即海報等廣告物之張貼地點予以規定，即無容許行政機關另就海報內容額外設限之理。況如前述，本件海報內容所之贈品促銷活動，為合法之促銷活動，而系爭海報所張貼之地點又確係在零售店內緊臨擺設菸品櫃台之玻璃上，則原告張貼海報之行為，實已完全符合第十條之要件，而屬在合法地點就合法之附送贈品活動，所為合法之海報張貼行為，自得以排除第九條第一項第一款之適用。㈡系爭海報對外張貼行為，屬「菸害防制法」第十條所允許之合法行為，又訴願決定及再訴願決定均以菸品之廣告或促銷以禁止為原則，故對例外允許之行為應予以嚴格解釋為由，主張第十條所指之「銷售菸品之場所內」之廣告或促銷，以對進入該場所內之人為促銷或廣告為限，故認原告對外所張貼之海報，與第十條之要件有違，姑不論依第九條之規範體例－－「菸品之促銷或廣告，不得以左列方式為之：
．．．」，如前所述，並非屬原則禁止例外允許之規範型態，且商業廣告行為原屬原告依法本得享有之基本權利，行政機關在依法行政原則之要求下，於法文已明確規定時，即無恣意擴充解釋之空間，縱有解釋之必要，亦應與立法目的意旨相符，據以作成之行為方屬適法。而徵諸本件事實，不論就法條文義或立法意旨觀之，系爭對外張貼海報之行為，均屬合法之促銷行為。⒈就「菸害防制法」第十條之法條文義而言，並未對海報張貼之方向加以限制。⑴查再訴願決定機關以原告所張貼之海報係面向外為由，認定原告之行為不適用「菸害防制法」第十條之除外規定；惟查，依該條文之內容：「於銷售菸品之場所內展示菸品、招貼海報或以文字、圖畫標示或說明其銷售之菸品者，非屬前條之促銷或廣告。」暨依同法施行細則第四條之定義：「所謂銷售菸品之場所內，係指陳列菸品供銷售之處所。」故只要是在陳列菸品以供販賣之銷售場所範圍內，不論是以招貼海報或其它方式銷售其所銷售之菸品，皆屬合法之行為，不受「菸害防制法」第九條之限制。該條文既未另對海報張貼之方向附加額外之限制規定，是以行政機關於個案中，依法僅得判斷系爭海報是否係張貼在銷售場所範圍內，對於張貼方向實無另為解釋之空間。揆諸本件受處罰之海報，既係張貼在零售店內近櫃台之玻璃上，系爭海報之張貼實屬「菸害防制法」所允許之合法廣告行為。則該行為既非屬同法第九條所禁止之廣告或促銷，再訴願決定以原告違反「菸害防制法」第九條為由，駁回原告之訴願，即非適法。⑵又按行政機關針對具體個案適用法律時，僅在法條之構成要件與個案中的法律事實相符合的情形下，方能作出具法律效果之處置，核諸「菸害防制法」第十條之規定，如個案中的海報係張貼在銷售場所內，即已符合「菸害防制法」第十條之合法構成要件，而得以排除第九條之適用，特別是及人民權利義務之事項，行政機關更無任意再為解釋或裁量的餘地，蓋條文之構成要件中並未及海報或廣告物張貼或放置之方向，倘行政機關任意擴張法律之限制，實構成行政解釋權之濫用，屬於違法瑕疵之行政行為。⑶另詳究「菸害防制法施行細則」第四條：「所謂銷售菸品之場所內，係指陳列菸品供銷售之處所」之規定之立法理由，其目的亦僅係在避免於大型賣場（如百貨公司）各層樓皆可張貼菸品廣告，然本件系爭海報張貼之地點係屬於小型便利商店，實已充分符合該施行細則第四條之要件。⒉就「菸害防制法」第九及第十條之立法原意而言，係允許菸品業者於銷售場所定點為廣告促銷之權利，與海報張貼之方向無。⑴緣溯及「菸害防制法」於立法院之審議過程，行政院於最初提出之草案中（草案第九條），本欲全面禁絕菸品之廣告促銷行為，惟於草案進入立法院審議階段，諸多立法委員在肯認香菸為合法准許生產、進口、銷售之產品之前提下，多次連署提案修正行政院之版本，使「菸害防制法」於正式三讀通過後之條文，不惟刪除原第九條第九款禁止「於銷售菸品之場所，標示菸品商標、製造商商標或展示菸品或菸品包裝」之規定，同時因原審查通過之草案第十條條文規定過於「嚴苛」，而將其內容由「製造、輸入或販賣菸品者，於銷售菸品之場所，以文字或圖畫標示其為銷售菸品之場所，或以列表方式標示所售菸品品牌名稱或價格者，非屬前條之促銷或廣告。」，修改為「於銷售菸品之場所展示菸品，以文字或圖畫標示其為銷售菸品之場所，或者標示所售菸品品牌名稱或價格者，非屬前條之促銷或廣告。」，最後更修正為目前三讀通過之「於銷售菸品之場所內展示菸品、招貼海報或以文字、圖畫標示或說明其銷售之菸品者，非屬前條之促銷或廣告。」等情，合先敍明。⑵徵之諸多立法委員提案修正第九條及第十條之理由，主要即是鑑於「菸害防制法」旨在管制菸品之使用場所及年齡，並約束其廣告促銷行為，而非禁止菸品之販售，故應准許業者在零售點作基本廣告及陳列，方能保障其基本經營權利，同時參照行之有年之「北美事務協調委員會與美國在台協會間菸酒協定」（簡稱中美菸酒協議）第六條Ｂ款有關將菸品之促銷限於批發商、經銷商及零售商之營業處所，並以展示、掛招牌、張貼海報、贈送樣品或贈品及分發說明書之方式為之之規定，容許菸商於銷售菸品之定點為廣告促銷。是以「菸害防制法」第九及第十條之立法意旨實係是在保障菸品之相關業者促銷商品之基本經營權利考量下，同意如上開中美菸酒協議之規定內容，允許業者於定點（無關乎廣告物之「向內或向外」展示）為廣告促銷行為。職是之故，綜觀第九條及第十條條文於立院審議階段歷次修正之內容，及其修正理由，均足證「菸害防制法」之制定雖係在管制菸品之使用，然仍考量菸品業者經營促銷商品之基本權利，故有刪除原草案第九條第九款之禁止規定以及設有第十條之例外規定，允許菸品定點廣告之促銷方式，以平衡相衝突之利益。再訴願決定機關於解釋第十條之立法旨意時，實已忽略立法意旨同時就保障業者合法經營權益之原意與設計。原告雖同意「菸害防制法」第十條已對海報張貼處所設限，但其限制既已在法文中明定為「銷售菸品之場所內」，即不容行政機關在法律無明確規定之情形下，未具任何理由，除認海報應張貼在銷售菸品之場所，更對張貼之方向作限制，而罔顧原告之合法權益，逕稱「菸害防制法」第十條之菸品展示或海報僅得對場所內民眾為之。訴願決定及再訴願決定對原告所提出之此項明確之立法目的均隻字未提，顯是刻意規避行政機關解釋適用法律應符合立法目的意旨之義務，逕以主觀之詞率爾認定原告之行為已違反「菸害防制法」之立法精神，實難令原告心服。⒊系爭張貼行為並未損及管制菸品之立法目的，又再訴願決定援引例外規定應從嚴解釋之原則，主張第十條所指之「銷售菸品之場所內」之廣告或促銷，乃以對進入該場所內之人為促銷或廣告為限，因此促銷或廣告之對象須侷限於該特定場所內之人，方符合第十條規定之立法目的，而得以排除第九條第一項第一款之適用，並認原告對外所張貼之海報，足使不特定之過往行人均能認知該商店之菸品促銷行為，故非屬第十條所允許之範圍云云。姑不論此種解釋已違背第九及第十條之允許定點廣告之立法意旨，原處分機關之推論亦欠缺合理之基礎。蓋「菸害防制法」一方面固係在規範菸品之使用對象、場所，以及菸品之廣告促銷行為，然同時也顧及業者銷售菸品之從事商業行為之基本權利，此併行之立法目的亦為訴願決定及再訴願決定所肯認在案。是以就對外張貼海報之行為，是否會損及管制菸品之目的或侵及立法機關對業者權益之保護範圍，即有予以深究之必要。而就第九及第十條之允許定點廣告之立法意旨部分，既如前述，已至臻明顯，只要是張貼在銷售菸品之場所內，不論其張貼方向、處所為何均應允許；另就海報對外張貼確否會損及管制菸品之立法目的問題，再訴願決定之推論亦欠缺合理之依據。而縱如再訴願決定所言，系爭海報會使不特定人認知促銷活動之存在，然其與不特定人是否會進而購買菸品間顯欠缺必要關聯，再訴願決定對此推論亦未提供全理之說明或依據。而「菸害防制法」公布施行之後，菸品之廣告或促銷行為幾已全面遭到禁止，則業者在無法利用電子或平面媒介對大眾為廣告或促銷之情形下，所餘者僅為在銷售場所之定點廣告，其廣告促銷效用實已所剩無幾；更何況針對青少年之保護，「菸害防制法」已另設有更嚴密之規定，縱青少年經過零售店時得以看到菸品海報，販售者在被課予確認身分之義務及罰則下，青少年事實上仍無法購得菸品，因此系爭海報雖係對外張貼，然其是否會對一般人民或青少年之吸菸行為造成影響，亦或其影響是否真如再訴願決定所言如此鉅大，實難令人信服，凡此，亦顯見訴願決定或再訴願決定之理由實欠缺合理之依據。二、行政機關對於限制人民權利義務之事項，須限於有法律明文授權方得為之，系爭處分顯無法律依據。就有關限制人民權利義務之事項，屬於「法律保留」之範圍，不惟是現代法治國家的立憲原則，我國憲法第二十三條及中央法規標準法第五條更定有明文。行政機關之行為不僅消極地不能牴觸法律，倘無法律明確授權，更不容許行政機關恣意限制人民權利。特別是有關限制人民權利義務之事項，更須有代表民意之立法機關透過公開辯論之程序，衡量各種相衝突之利益後經立法程序定之，方具民主正當性，不容行政機關擅自僭越，否則據此所為之處分即屬違法之處分，應予撤銷。此項「依法行政原則」不惟是當代法治國家之行政權所應服膺之基本原則，我國司法院大法官會議更已屢於釋字第三一三號、三九○號、三九四號、四○二及第四三二號等之解釋文中，明確貫徹「法律保留原則」在個案中之適用。揆諸本案事實，原處分機關如欲依「菸害防制法」之規定，對銷售場所內張貼海報之方向或內容加以限制或處罰，所依據之授權母法即須對處罰之構成要件及法律效果有明確的規定。惟今「菸害防制法」第十條，既僅明文允許在銷售菸品之場所內張貼海報，未對海報之內容及張貼之方向附加額外之限制，而系爭之海報又確係張貼在菸品銷售場所之「內」，則行政機關以行政命令或處分之方式另為解釋「向外張貼」並非法律明文之「場所內」，並據以對原告加以處罰，其處分之構成要件顯已逾越法律明定之範圍，而屬違法不當。訴願決定及再訴願決定機關無原告之權益，逕為駁回之處分，實有未洽。三、綜上，「菸害防制法」第九條第一項第一款雖禁止以電、電影、海報或其他文字、圖畫或物品等方式為菸品之宣傳，惟商業廣告自由不僅是人民財產權之體現，更係憲法所明文保障之言論自由內涵之一環，且徵諸「菸害防制法」制定之原意並非全面禁止販售香菸，是以香菸既為合法生產、進口及販售之商品，如在銷售菸品之場所，全面禁止擺售香菸、或張貼任何廣告物，勢必使香菸之販售實質上受阻，對於香菸製造、販售之相關業者，亦屬不公。在考量防制菸害與保障合法販售之利益下，「菸害防制法」乃設有若干允許廣告或促銷的規定，其中「菸害防制法」第十條即屬著例，允許業者行使對其所生產、販售之產品為廣告或促銷之基本權利。今本件受處罰之海報，既係張貼在零售店內之玻璃上，且緊臨擺設菸品之櫃台，核諸「菸害防制法」第十條之內容及立法原意，實屬該條文所允許於銷售菸品之場所內所為之定點廣告行為，在法文未對張貼方向及內容明文設限之情形下，原處分機關逕認定訴願人違法並科處罰鍰，已屬對條文不當擴充解釋、濫用其行政解釋權限之行為，然訴願機關及再訴願決定機關未予審究，竟駁回原告之訴願及再訴願，更已嚴重侵及原告之權益。是以綜上所陳，系爭受處分之海報既係張貼於銷售菸品之場所內，依法即屬「菸害防制法」第十條所明文允許之廣告行為，且依該條文之內容及立法原意，本即允許零售點之定點廣告行為，無意對海報張貼之方向或內容附加額外之限制，故不容許行政機關恣意擴張解釋，侵害相關業者之權利，訴願決定及再訴願決定機關對於原處分對原告處以罰鍰之決定竟予以維持，顯屬違法不當，應予以撤銷。
被告答辯意旨略謂︰一、按菸害防制法第九條第一項規定：「促銷菸品或為菸品廣告，不得以左列方式為之：以廣播、電、電影片、錄影片、錄影物、報紙、看板、海報、單張、通知、通告、說明書、樣品、招貼、展示或其他文字、圖畫或物品為宣傳。．．．以其他物品作為銷售菸品之贈品或獎品。．．．」第二十二條第一項前段規定：「違反第九條各款規定之一者，處新台幣十萬元以上三十萬元以下罰鍰。」及行政院衛生署八十六年十一月十九日衛署保字第八六○六四八六五號函釋：「．．．本海報內容『萬寶路淡菸凡購買一條即贈手錶乙支』顯已違反菸害防制法第九條第一項第一款以海報為宣傳促銷菸品之規定；另依菸害防制法之立法意旨，觀諸本法第九條及第十條之差異在於限制菸品展示，海報僅對場內之民眾為之，故即該海報內容在於『標示或說明其銷售之菸品』亦不可向外張貼。」二、查原告對於其派員至本市○○街○段○○號一樓之經銷商蜜鄰便利商店張貼「紅萬寶路淡菸」海報一張，其上書寫「凡購買一條即贈手錶乙支送完為止」之文字，由內向外張貼於該超商大門旁邊透明玻璃櫥窗上之事實並不否認，復有本市中正區衛生所所作查驗工作報告表及當場拍攝照片一張附卷可稽。原告書寫「凡購買（香菸）一條即贈手錶乙支」之文字，實已構成菸害防制法第九條第一項第三款之「以其他物品作為銷售菸品之贈品或獎品」之促銷行為，又於銷售菸品之場所內自內向外招貼海報者，非屬菸害防制法第十條所允許之行為，仍屬違反同法第九條之行為，復為衛生署八十六年十一月十九日衛署保字第八六○六四八六五號函釋所明認。是本件違規事證明確，從而本府衛生局以原告違反菸害防制法第九條規定，依同法第二十二條規定處新台幣十萬元罰鍰，即屬有據。三、至原告稱主張其張貼海報之行為屬第十條所允許而可排除第九條適用乙節，按菸害防制法之立法目的在為防制菸害、維護國民健康而對吸菸人口數、吸菸年齡層、菸品之擴散等事項加以控制、管理，特於第九條明定菸品促銷或廣告行為方式之限制，第十二條規定不得供應菸品予未滿十八歲者，但顧及菸品尚非違禁品，為利業者銷售菸品之實際需要，故明定特定行為非屬促銷或廣告行為。是以菸品之促銷或廣告以禁止為原則，例外允許之行為即應嚴格解釋。該法第十條規定：「於銷售菸品之場所展示菸品、招貼海報或以文字、圖畫標示或說明其銷售菸品者，非屬前條之促銷或廣告。」條文既明定為「展示菸品、招貼海報或以文字、圖畫標示或說明其銷售之菸品者」，其所排除者當限於第九條第一項第一款之一小部分，並非排除第九條全部之適用。又既云「於銷售菸品之場所內」，則第十條所允許者，當以對已進入該場所內之人為促銷或廣告對象為限，至主要目的在以對尚未進入該場所之人為促銷或廣告行為者，亦即使不特定之過往行人能認知商品正在促銷菸品之行為者，應認係違反同法第九條之規定。本件依原告所委任之 蔡振榮 八十六年十月十六日本府衛生局所作調查紀錄謂：「．．．本公司設計該海報係以雙面印製供經銷商招貼用．．．」可得知原告印製此雙面海報自始即有用來招貼於超商透明櫥窗以對店外往來行人廣告、促銷之脫法意圖，仍應依同法第九條禁止之。且衛生署函釋係針對個別案件類型得否適用第九條規定加以解釋，並非增加法律所無之限制，本府衛生局依衛生署函釋意旨為認定事實之標準並無不妥。另司法院釋字第四零二條解釋係針對以行政命令規定裁罰性處分而成，與本件原處分機關係依菸害防制法本文為處分依據有間，應無適用之餘地。
四、又原告主張菸害防制法施行時日甚短，主管機關對於諸多立法規範不明確之處，並未事先提供較具體明確之指導原則以供業者或一般人民遵循乙節，經查蔡振榮所作之調查紀錄謂：「本公司在該法（即菸害防制法）施行時，對該法已有相當的了解，以往若干有可能違法的張貼廣告均立即拆除．．．」且菸害防制法於八十六年三月十九日公布，公布後六個月方施行，應認原告對該法之規定應有充分之時間預為準備，故原告所辯尚不足採，從而本局斟酌原告違規情節，違規後態度等事項後，對原告處以法定最低額新台幣十萬元罰鍰，並無不合，應予維持。請駁回原告之訴。
理由按「促銷菸品或為菸品廣告，不得以左列方式為之：以廣播電、電影片、錄影物、報紙、看板、海報、單張、通知、通告、說明書、樣品、招貼、展示或其他文字、圖畫或物品為宣傳。．．．以其他物品作為銷售菸品之贈品或奬品。但隨菸附送菸品價格四分之一以下之贈品，不在此限。」「違反第九條各款規定之一者，處新台幣十萬元以上三十萬元以下罰鍰。」為菸害防制法第九條第一項第一款、第三款及第二十二條第一項前段所明定。準此可知，有菸害防制法第九條第一款、第三款前段所列之行為，固均屬同法第二十二條第一項前段處罰之對象，惟二者行為方式顯然有別，前者（第一款）係指以文字、圖畫等方法為促銷或廣告之宣傳而言；後者（第三款前段）則指為促銷或廣告而給與贈品或獎品之贈與本身。是以張貼海報，表示凡購買菸品即贈送特定物品者，如尚未有銷售菸品贈與特定物之行為，無非為促銷菸品或為廣告之宣傳，核屬菸害防制法第九條第一款之違法行為。本件原告代理洋菸進口行銷，在台北市○○街○段○○號一樓其經銷商蜜鄰便利商店張貼「新紅萬寶路淡菸」海報一張，上有「凡購買一條即贈手錶乙支，送完為止」之文字，由內向外張貼於該超商大門旁邊透明玻璃櫥窗上，使海報文字緊貼透明玻璃窗，可供窗外過往行人一望瞭然緊貼窗上之海報內容等情，有照片影本附原處分足按，並為原告所不爭執。被告因據以認定原告有以海報為菸品廣告、促銷之宣傳行為，乃處以罰鍰新台幣十萬元。揆諸首揭規定與說明，尚無違誤。訴願、再訴願決定遞予維持，均無不合。原告起訴主張：其行銷之菸品非違禁物，有從事商業廣告之權利。其在銷售菸品之合法場所內張貼海報，為合法促銷行為，乃菸害防制法第十條所允許，既不構成同法第九條第一項第三款之要件，也排除同條項第一款之適用，被告以本案海報向外張貼解釋為非同法第十條明文允許之場所內，已逾越法律明定範圍，據以對其處罰，有違依法行政原則。訴願、再訴願決定予以維持，亦顯違法云云。惟查菸害防制法第十條規定：「於銷售菸品之場所內展示菸品、招貼海報或以文字、圖畫標示或說明其銷售之菸品者，非屬前條之促銷或廣告。」所謂於銷售菸品之場所內招貼海報，固未對於張貼之方向設有限制，惟必足供場所內觀看海報之內容者，始足當之。此為法文限定於場所內招貼之當然解釋。若本案海報之張貼方式，其廣告文字該面緊貼透明櫥窗向外，足供在外過往行人觀看，在場所內反無從觀見廣告文字該面之內容，依上說明，自不該當於場所內招貼之要件。以本案海報張貼處所，如為不透明牆面，原告斷無如此張貼之理。正因該處為透明櫥窗，原告以廣告文字該面在裡面向外張貼，僅得由場所外觀看文字內容，無異在外張貼該海報，其非在場所內招貼，至為明確。原告未查海報在於其內容，內容不在場所內之情形，徒以貼在於場所內，即主張係在場所內招貼海報，自非可採。本案海報之內容，在於促銷菸品或為廣告之宣傳，已如前述。其張貼方式無異在銷售菸品之場所外為之，係菸害防制法第九條第一項第一款規定不得為之之行為。斯為法律對原告廣告行銷菸品權利之限制，無侵害原告基本權利之可言。被告認原告所為違反菸害防制法第九條第一項第一款規定，依同法第二十二條第一項前段規定從輕裁罰，於法自非無據。原告指為未經法律明文授權，以不當擴充解釋限制其權利，所為處分違法云云，並非可採。訴願決定認原告所為係違反同法第九條第一項第三款之規定，容有未洽，既經再訴願決定為正確論述，已予更正，且結論亦無不合，非不可維持。本案不符合菸害防制法第十條所定要件，該條之立法過程如何，與本案判斷不生影響。又見此海報內容之青少年能否購得菸品，為別一問題。均無庸論究。起訴意旨非有理由。本案事實無爭，所適用之菸害防制法相關規定，依文義解釋即明，無行言詞辯論之必要。附予敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年二月四日
行政法院第三庭
審判長評事 曾隆興
評事 趙永康 評事 高啟燦 評事 蔡進田 評事 鄭淑貞 右正本證明與原本無異
法院書記官郭育玎中華民國八十八年二月五日