臺北高等行政法院90年度訴字第6577號判決

裁判字號：臺北高等行政法院90年訴字第6577號判決

裁判日期：民國91年11月29日

裁判案由：有關土地事務

臺北高等行政法院判決九十年度訴字第六五七七號
原告甲○○訴訟代理人 丁志達 律師（送達代收人）
陳錫川 律師被告福建省金門縣地政局代表人 張忠民 (局長)訴訟代理人 林國明 律師右當事人間因有關土地事務事件，原告不服福建省金門縣政府中華民國九十年十月二日九十年度府訴決字第○一二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
壹、事實概要：
一、緣原告甲○○依廢止前金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例（下簡稱安輔條例）第十四條之一第二項，於民國（下同）八十四年二月二十一日，檢附鬮書及證明書，向被告福建省金門縣地政局請求發還坐落金門縣烈嶼鄉烈字一六二九六地號旁土地（經被告暫編為楊厝段四五九之一地號土地，下稱系爭土地），申請面積為一‧一一四九公頃，遭被告以無法證明鬮書內所載土地即為系爭土地為由，於八十八年四月二十八日（八八）地測字第一五六一號通知書否准原告所請，原告不服，提起訴願，訴願決定機關福建省金門縣政府以被告未通知原告補正為由，於八十八年十一月四日以八十八年度府訴決字第○二三號訴願決定撤銷原處分，並命被告另為適法處分。
二、案經被告重新審認，以所附鬮書難認係取得系爭土地之權利證明文件，請原告補正系爭土地確為其所有之登記原因證明文件及因軍事原因喪失占有之證明文件。原告提出證明書二份，經被告審查認定，原告並未依土地登記規則第三十四條規定就應補正事項完全補正，遂依土地登記規則第五十一條第一項第四款規定，以九十年三月二日（九○）地籍字第九○○八七六號函駁回原告申請，原告猶表不服，提起訴願，仍遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定、原處分均撤銷。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、程序部分：依福建省金門縣政府訴願審議委員會組織規程第三條規定，訴願審議委員會置委員七至十一人；另依原訴願決定書頁末署名之訴願審議委員會委員名單，共有十名委員，可知福建省金門縣政府訴願審議委員會依法設置之委員總計共有十名。惟查，原訴願決定機關於做成駁回原告訴願之決議時，十名訴願審議委員中即有五位請假，其決議顯未有過半數委員之出席，此有福建省金門縣政府九十年九月二十五日訴願審議委員會訴願案件審議紀錄及原訴願決定書末尾署名委員下之註記在卷可稽，是系爭訴願決定之做成，既有違訴願法第五十三條所規定之程序，而構成同法第九十七條第一項第三款之再審理由，其屬違背法令尚無可疑，自無再予維持之理由。
㈡、鬮書及證明書得否證明系爭土地確屬原告所有部分：
１、按契據者，契約字據之謂也，鬮書屬契據，應無疑議。又鬮書，乃民間傳統習慣，於家長年長或去世前後，將「家產」均分給諸子繼承，即按兒子數額（俗稱房份），把各種田園租業、厝宇、現銀以及欠款債項等，平攤分成鬮份，然後，各房代表在族長、公親和相關人士見證下，於正厝大廳神案前，抽鬮分產，並依抽鬮所得結果，作成之書面者，即稱鬮書，此為訴願機關所是認之事實。惟鬮書之作成，既謂家產之均分，則非家長已取得之財產（即所稱家產），庸有列入分析之理！況鬮份之平均、抽鬮之進行及鬮書之作成，均在族長、公親和相關人士之見證下，由各房代表拈鬮而成，果非家長已實際取得之財產，而列入鬮份中，焉有各房代表均甘受損害，而見證人亦無異議情事發生之可能，是被告及訴願機關，認定事實顯與論理及經驗法則有違，而有行政程序法第四十三條判斷事實真偽違背論理及經驗法則之違法。
２、被告對於原告所提出民國三十七年鬮書之形式真正並不爭執，應推定其為真，僅對該鬮書之實質真正有所質疑，即對鬮書所載土地之座落有所疑議，原告就此既提出鄰人 洪探 、 洪水草 及 洪海珊 等三人所出具證明系爭土地確係上開鬮書所載土地之保證書加以證明，自係對於自己主張有利於己之事實已盡證明之責，被告如主張其不實，參照民事訴訟法第二百七十七條舉證責任分擔之原則，及最高法院十八年上字第二八五五號判例意旨，被告對其反對之主張，亦應負證明之責，自須提出反證證明原告所為之主張虛偽或不實，其以「實質審查主義」為由，於未提出任何證據及說明下，徒以鬮書及證明書「尚難認為」係上開土地之登記原因證明文件，原告亦未舉證證明等語，遽將原告申請駁回，實難謂無行政程序法第九十六條第一項第二款行政處分未備理由之違法。
３、「兄弟分產之鬮書，雖非產權憑證，惟為重要佐證文件，故宜由該管地政機關併其他文件參酌，以個案審認之‧‧‧」，為內政部八十四年八月十日台（八四）內地字第八四八一三七三號函所明示，核其目的當在解決申請人雖無法提出登記審查辦法第四條第一項前段所規定之證明文件，但仍能提出類如鬮書等佐證文件時之情形，因此地政機關自不得以申請人未提出該登記審查辦法所規定之證明文件，率予駁回。本件原告所提出之三十七年鬮書，雖經被告認與登記審查辦法所揭示之權利證明文件有別，惟依前揭內政部函釋，仍不失為證明原告確實擁有系爭土地所有權之重要文件，被告自應併同原告所提之三份證明書內容加以審認，而不得遽予駁回；惟嗣后被告卻謂，內政部釋示所稱之「其他文件」，係指「該事實發生時之已存在之其他文件」，不包括原告事後補陳之證明書云云，果其如此，連職司土地相關事宜之被告，亦無事實發生時之先前資料可資比對確定，何況乎升斗小民，則被告前此命原告補正之行為，豈非多此一舉，毫無意義，亦將使土地登記規則第五十條規定及該內政部會商結論釋示因無適用餘地，而形同具文，是原處分機關所持理由，顯相矛盾，信無待論。況論證事實所需之證據，本屬綜合判斷，而無時空之限制，何以鬮書所參酌之判斷文件，需限於「事實發生時」之文件？原處分機關之論斷，顯有違證據原則，復與內政部上開函釋內容不符，而有違行政程序法第一百六十一條行政規則具有拘束下級機關效力之規定。
㈢、有關土地坐落：
１、原告所請土地，確為民國三十七年鬮書中所稱之「柴山埔」，雖上岐村村長 洪大偉 等三位耆老均稱系爭土地傳統土名為「烏山腳」，並非鬮書所稱之「柴山埔」，惟查事實上，柴山埔即位於烏山腳之中，而為烏山腳之一部，換言之，烏山腳為大地名，柴山埔則為小地名，其情形類似金門縣與上岐村之關係，被告對洪大偉三人所言之解讀，容有誤解。
２、原告前與被告會勘現場時，曾應被告要求指出申請登記土地之範圍並拍照存證，當時原告乃面對並立於 洪錫皮 君、洪大偉君之祖墳前方，指稱所申請登記之土地起自原告站立地點身後之範圍，故 洪君 之祖墳並未葬於原告申請登記之系爭土地上，此點得請被告提出照片徵實。
㈣、系爭土地是否曾因軍事原因致原告喪失占有部分：
１、按證明人洪探、洪水草二人，固於被告進行實地訪談時陳稱：「面積不清楚，本筆土地以前是取材薪」、「從以前無軍隊進駐使用」、「這塊土地一塊草埔地，從以前至今無任何軍隊進駐」，然觀其所出具之證明書，亦明白記載系爭土地於四十年至七十餘年間確有軍隊駐守，則何者與待證事實相符而為真實，行政機關於處分前，自應依職權調查證據，並於當事人有利及不利之情形，一律注意。惟查，被告及訴願機關，於認定系爭土地有無因軍事原因致原告喪失占有時，僅偏重著墨於真偽未辨、不利原告之證明人等之陳述，而置原告所舉迄今系爭土地上仍確實存在之碉堡、軍用地圖沙盤、砲坑等軍事設施之有利事實於不論，實有違上開行政程序法命行政機關就當事人有利事項亦應注意之規定。
２、金門防衛司令部先前檢送所屬部隊進駐時地等相關資料以觀，僅將其上有庫房、兵舍等「營區建築物」之土地列為曾遭其占有者，至其上有碉堡工事或闢為野戰場地、體能戰技訓練場之土地，則不與焉，其分類顯有不當，被告執此認定原告所請土地未因軍事原因喪失占有，已有未洽。且本案證明人洪探、洪水草皆聲稱，於被告訪談時，渠等並未主張本筆土地從未被軍方占用為營區使用，殊不知被告之訪談紀錄因何為此載述。況系爭土地上留存有一座軍用地圖沙盤及三座碉堡結構體，有原告委託正地測量工程顧問有限公司繪製之測量成果圖在卷足稽，該軍用地圖沙盤上「防禦陣地」之字跡雖斑駁卻仍依稀可見，亦有原告提出之照片數幀為憑。
３、安輔條例第十四條之一第二項所謂因軍事原因喪失占有，以該筆土地遭軍方占用，致所有權人無法為使用收益為已足，至其上是否有建築物、鐵絲網等設置，並非必要條件，況軍方佔用土地，或闢為營區，或設為野戰場地，或劃為體能戰技訓練場，非必皆於其上構築庫房、兵舍等營區建築物，並進駐人員使用，是凡事實上有其管領力者，均足當之。被告將因軍事原因喪失占有者，限定為「軍方進駐使用」者，排除為軍事演訓、體能戰技訓練等原因而占用者，其適用法規顯有錯誤。
４、以金門地區曾實施戰地政務之特殊背景及當時高壓之政治氛圍而論，縱如被告及訴願機關所言，上開留存之地上物僅足證系爭土地曾供軍事演訓之用，惟其既遭劃定為軍事演訓之用，所有權人焉有繼續於其上占有耕作之理，恐早遭軍方以叛亂份子逮捕拘禁，被告及訴願機關昧於此歷史背景，復未說明曾供軍事演訓用途之土地，為何非因軍事原因喪失占有者，亦難謂無認定事實違背經驗法則及理由不備之違法。
二、被告主張之理由：
㈠、程序部分：查「依前條審查結果，認為有瑕疵而被駁回者，得向該管司法機關訴請確認其權利，如經裁判確認，得依裁判再行聲請登記。」「公法上之爭議，除法律別有規定外，依本法提起行政訴訟。」「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．一、訴訟事件不屬行政法院之權限者。．．．」土地法第五十六條、行政訴訟法第二條、第一百零七條第一項第一款分別定有明文。故關於人民聲請土地登記事件，受理機關審查結果認申請人之主張有瑕疵而駁回者，土地法已有特別規定申請人應向司法機關（即普通法院）起訴，行政法院對該等事件並無管轄之權限，原告竟提起行政訴訟，顯不合法！
㈡、內政部台（八四）內地字第八四八一三七三號函會商結論釋示第六點意旨「兄弟分產之鬮書雖非產權憑證，惟為重要佐證文件，故宜由該管地政機關併其他文件參酌，以個案認定之‧‧‧。」觀其意旨，應係指事實發生時已存在之其他文件，絕非原告事後補陳之證明書。
㈢、再查本件原告提出民國三十七年之鬮書主張系爭土地為其所有，惟查該鬮書中所載之「柴山埔東平連白土仔又大山坵腳乙坵中至溝為限」，因原有地形地貌業已改變，實無法證明鬮書所載土地座落即為系爭土地。原告雖嗣後提出洪探、洪水草及 洪海瑚 等人出具之證明書，用以證明鬮書所載土地即為系爭土地，惟查被告依職權另行詢問系爭土地鄰近居民洪錫皮、 洪水皮 等人，皆稱系爭土地之傳統土地名為「烏山腳」，而非原告所稱之「柴山埔」，此有詢問筆錄可稽。顯見鬮書所載之土地並非系爭土地。被告於九十年六月二十六日再訪談 洪甲成 、洪探、洪水草、洪海瑚等人，其等皆明確聲稱系爭土地之傳統土地名為「烏山腳」，並非原告所稱「柴山埔」，也非「柴山埔」即位於「烏山腳」之中一小地名，則原告所提出之證明人，皆稱系爭土地傳統地名並非「柴山埔」，亦足以顯見原告所提出洪探等三人之證明書並不足以佐證系爭土地即為鬮書上所載之土地。而原告亦無法提出其他證明文件，足以證明其主張為真實，則被告駁回其聲請並無違誤。
㈣、依安輔條例第十四條之一第二項規定，必須係因軍事原因喪失占有始得申請土地所有權登記。經被告實地勘測，僅發現系爭土地為山坡地，雜林叢生，並無原告所稱之「防禦陣地」字跡，亦無駐軍之碉堡工事，只有小小的水泥標示沙盤地圖。且被告訪談洪錫皮，亦稱系爭土地從未駐軍，另訪談洪甲成、洪探、洪水草及洪海瑚等人亦稱系爭土地從以前至今從未被軍隊駐進或設立體能戰技訓練場。另被告函詢金門防衛司令部系爭土地曾否為軍事原因使用，經金門防衛司令部函覆稱並無占有事實且碉堡及五百公尺障礙訓練水泥牆亦無在系爭土地上。則系爭土地從未曾有軍隊使用實已足以證定，原告自亦不得依安輔條例提出申請土地所有權登記。
理由
一、本件行政訴訟起訴後被告之代表人變更，玆經現任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按訴願法第五十三條規定：「訴願決定應經訴願審議委員會會議之決議，其決議以委員過半數之出席，出席委員過半數之同意行之。」亦即訴願委員會決議之委員未過半數之出席，或出席委員未以過半數之同意行之者，均屬決定機關之組織不合法。另同法第九十七條規規定：「於有左列各款情形之一者，訴願人、參加人或其他利害關係人得對於確定訴願決定，向原訴願決定機關申請再審：三、決定機關之組織不合法者。」足見決定機關之組織不合法者，係屬重大程序違法事項，若有違反，應構成撤銷之事由。另按所謂超過者，自不連本數計算，是以十人之過半應為六人，合先敘明。
三、經查本件訴願決定機關即福建省金門縣政府訴願審議委員會委員共有十人，惟參與本件九十年第五次委員會議即九十年九月二十五日會決議之委員僅有五人，其餘均請假，此有訴願案件審議紀錄及訴願決定書可查，則本件訴願決定參與決議之人數顯未過半，揆諸上開說明，自屬決定機關之組織不合法，應將訴願決定予以撤銷，由訴願機關另為適法之處理，因本件係依程序上理由而為判決，故兩造實體上爭執尚無審酌之必要。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十一年十一月二十九日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官張瓊文
法官黃本仁法官劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十一年十一月二十九日
書記官黃明和