臺灣宜蘭地方法院105年度訴字第389號民事判決

裁判字號：臺灣宜蘭地方法院105年訴字第389號民事判決

裁判日期：民國106年07月06日

裁判案由：申租公有土地

臺灣宜蘭地方法院民事判決105年度訴字第389號原告 林銘甫 訴訟代理人 楊金順 律師被告財政部國有財產署北區分署法定代理人 黃偉政 訴訟代理人 陳敬穆 律師複代理人 劉德弘 律師上列當事人間請求申租公有土地事件，經本院於民國106年6月14日言詞辯論終結，判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴意旨：
㈠、緣坐落宜蘭縣○○鄉○○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地），原係由被告委託宜蘭縣政府代為管理，於代管期間宜蘭縣政府以「林地租約」出租予訴外人即原告祖父 林金海 ，嗣移還被告接管後，雖訴外人林金海並未向被告辦理換約續租事宜，然林金海於民國80年間因年邁而無力管理、撫育系爭土地上之林木，故將系爭土地上之林木讓與原告，惟因林金海與原告間為祖孫關係，故未立繼受讓渡書，原告確係繼受林金海租賃關係而取得前述林木，並由原告單獨管理、撫育前述林木至今。惟今被告遲不與原告續約，原告得依國有財產法第42條第1項，國有非公用不動產出租管理辦法（下稱出租管理辦法）第18條第2項規定，請求被告逕予出租系爭林地。既原告符合承租國有非公用不動產之資格，且繼承自林金海續為養護系爭土地上之林地，則被告基於行政程序法及民法誠信原則，理應將系爭土地出租予原告繼續養護管理，但被告卻故意以「援引拒絕出租」之方式，以與事實不符之理由，否准原告承租系爭土地。查被告行政機關，所為之行政行為自應當受行政程序法之拘束，行政裁量權乃係被告所掌握之行政資源，本件非公用不動產之出租事宜，係被告業務，被告過失消極不行使行政裁量權，已屬「裁量怠惰」。且系爭土地於82年7月21日前確已實際使用，並經營造林養護動作，此有大忠村村長所開立之使用證明書可茲證明，而80年間祖父林金海無力照護之際由原告繼受並接手單獨管理、養護，確符合國有財產法第42條規定，於法定期間前即有實際使用，原告亦願繳納歷年補償金，且未有出租管理辦法第18條所示不予出租之情形存在。又本件有出租管理辦法規定之適用，被告縱然擁有決定出租國有土地之裁量權，然被告無正當理由拒絕出租，已違權利濫用禁止原則、誠信原則及信賴保護原則，所為之裁量權行使難謂合法，被告應兼顧他人合法合理之權利，並依法規授權出租予原告，可使系爭土地其上林木得以受到照護，以達物盡其用。且若被告日後有任何需求，亦得依國有財產法第44條、國有非公用不動產租賃作業程序（下稱租賃作業程序）第51點規定，隨時解約收回。又原告本均配合被告辦理承租申請事宜，亦符合承租條件。據此，原告依據租賃作業程序第55點規定，以「造林利益分收百分之一」作為租金標準，請求被告將系爭土地出租予原告，並與原告簽訂契約。並聲明：被告應將系爭土地以國有土地（造林）租賃之方式，並按造林利益百分之一計算租金，出租予原告。
㈡、訴外人林金海之繼承人眾多，而林金海生前即決定將其與被告之林地租約讓與原告，惟未立書面，本件係由原告一人提出繼承系爭土地續為撫育、種植林木，衡諸租賃作業程序第10點規定，原告請求以切結書為憑繼承系爭土地續辦造林承租，實屬有據。另本次被告否准原告承租之理由，是被告要求原告須顧及訴外人林金海其他合法繼承人之權益，命原告提出林金海之繼承證明文件（繼承系統表及遺產分割協議書等），或由原告以代表人名義為全體林金海之繼承人辦理申租，而原告得以切結書代替全體繼承人同意之請求權基礎，已如前述，是原告自得出具切結書，單獨承租系爭土地，要無疑義。再者，系爭土地遭林金海繼承人之一 林換採 ，於91年5月及10月向被告申請承租皆已註銷；另繼承人之一 林銘錦 ，從未向被告申請承租。故原告得以切結書代替全體繼承人之同意，請求單獨承租本案系爭林地。
二、被告聲明請求駁回原告之訴，答辯意旨：
㈠、系爭土地於65年6月30日辦理新登錄為中華民國所有之前，原管理機關宜蘭縣政府係出租予訴外人林金海（當時系爭土地之地號○○○鄉○○段得子口小段171-17地號）為「造林」使用，租賃期間自41年4月26日起至86年12月30日止。嗣後林金海於89年11月30日過世，其繼承人為林銘錦、 林銘錫 、林銘甫、 林明賢 、 林春茶 、 林春蘭 、 林銘印 、林換採、林志忠、 林牡丹 等10人。後於100年間被告發現系爭土地上遭林金海繼承人中之林銘錦搭建木造鐵皮頂平房及其他工作物，被告即依民法第767條請求林銘錦拆屋還地，業經本院100年度宜簡字第25號判決，判決林銘錦敗訴確定在案，依該案判決結果，系爭土地有部分供建築使用，即不符合「仍作造林使用」之情形。是系爭土地於82年7月21日前之實際使用人乃訴外人林金海而非原告，而原告所提出村里長證明書並未檢附該立書人「 楊朝陽 」之身分證明文件及於82年7月21日前任職村里長之證明文件，是並無法用於證明原告於斯時前已將系爭土地為造林使用，故原告自不得依國有財產法第42條第1項第2款請求承租系爭土地；又國有財產法第18條第2項是規定曾成立租賃關係之土地，仍作農作、畜牧使用者，然系爭土地原本是做「造林使用」而非「農作、畜牧使用」，且由上開拆屋還地事件判決理由可知，系爭土地已有部分供建築使用，現亦不符合「仍作造林使用」之要件，原告不得依出租管理辦法第18條向被告請求承租系爭土地。再者，原告並非最近一次租約之原承租人，亦非最近一次租約之原承租人之繼承人（蓋其僅為繼承人之一），故亦不符合出租管理辦法第18條之要件。另行政程序法之比例原則與誠信原則係適用於行政機關之行政行為，於本件自無適用之餘地。又本件之情形並不符合國有財產法第42條第1項第2款、出租管理辦法第18條規定之要件，被告依法不得擅自將系爭土地出租與原告，故並無違反誠信原則之處。
㈡、因系爭土地原承租人林金海之繼承人除原告外尚有數人，若原告要主張因分割而由其個人繼承，需提出被繼承人林金海之繼承證明文件（即蓋有印鑑章之分割協議書及印鑑證明書等），然原告未能補正上開證明文件，故不符合租賃作業程序第35點第1項第10款之規定；又原告係以個人名義申租系爭土地，而非以代表人名義為全體繼承人辦理申租，亦不符合作業程序第35點第4項之規定，是原告之請求顯然於法未合。若原告主張申租系爭土地係因「單獨繼受」系爭土地，亦即原承租人林金海於生前即單獨將系爭土地之林地租賃關係轉讓給原告，符合國有財產法第42條第1項第2款要件，並依據國有租賃作業程序第10點第3項第5款規定檢附切結書，而單獨申請承租系爭土地，亦因系爭土地之承租權歸屬何人尚有爭議，而不符規定。蓋原告自述原承租人林金海於生前即決定將其與被告之林地租約讓與原告，然原告亦坦承未立任何書面，而原承租人林金海之其餘繼承人中之林換採、林銘錦在原告申租系爭土地前已向被告申請承租，並有毗鄰系爭土地之其他國有土地游姓承租人保證林換採、林銘錦於82年7月21日前已實際將系爭土地為造林使用，故系爭土地原承租人林金海於生前是否確有將其與被告之林地租約讓與原告一事顯有爭議。是縱使原告提出切結書亦無法證明其確從林金海處單獨繼受系爭土地之租賃權，因此原告無法證明其於82年7月21日前已實際使用系爭土地造林一事甚明；況原告亦自承其不知系爭土地上有訴外人林銘錦所搭建之木造鐵皮頂平房及其他工作物，是更足以佐證原告未單獨繼受系爭土地之林地租賃權並於82年7月21日前已實際使用系爭土地造林，是原告主張得以切結書代替全體繼承人同意云云顯無理由。
三、本件之爭點及本院之判斷：原告主張自身符合系爭土地之申租要件，被告應依國有財產法上開規定，並按造林利益百分之一計算租金之條件，出租系爭土地之情，為被告所否認，並以前詞置辯。是本件爭點厥為：原告請求被告應就系爭土地與其簽訂租約，是否有理由？茲認定如下：
㈠、按「非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰一、原有租賃期限屆滿，未逾六個月者。二、民國82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。三、依法得讓售者。」、「國有非公用土地屬農業發展條例施行細則第二條規定之農業用地或依法劃定專供造林之使用區或特定專用區，已實際作造林使用者，除有下列情形之一不予出租外，得依本法第42條第1項第2款規定辦理出租，訂定造林地租約...本辦法民國102年12月25日修正施行前，已出租或曾成立租賃關係之土地，仍作造林使用者，得出租予最近一次租約之原承租人或其繼承人。但法令另有規定或經目的事業主管機關通知應收回者，不再出租。」，國有財產法第42條、出租管理辦法第19條分別定有明文。本件被告對系爭土地原承租人林金海於82年7月21日前已實際使用系爭土地作造林使用，雖無爭執；惟原告主張林金海於80年間因年邁而無力管理，故將系爭土地上之林木及承租權讓與其乙節，並未提出任何證據以為證明。雖原告提出大忠村村長之證明書（見本院卷第51頁），然該開證明書充其量僅能證明原告於82年7月21日前有於系爭林地實際造林，惟無法證明林金海確係有將系爭土地之租賃權讓與原告。而原告陳以願依租賃作業程序第10點規定提出「確與讓與人間有繼受關係，如有虛偽不實，無條件同意出租機關撤銷或終止租約，除願負法律責任，並交還土地外，所繳租金及歷年使用補償金等費用不要求退還，絕無異議」之切結書所引用之規定乃該點關於農作地、畜牧地、養殖地之規定，而非本件造林地之規定，所主張顯不可採至明。次按，租賃關係存續期間，承租人死亡，繼承人應於繼承開始之日起六個月內（不可歸責於繼承人或經各主管機關核准者，得申請展期）填具申請書，並檢附下列文件申請繼承換約：「…（十）分割遺產者，須檢附蓋有印鑑章之分割協議書及印鑑證明。前項第四款之繼承系統表，由申租人依民法有關規定自行訂定，註明『如有遺漏或錯誤，致他人受損害者，申請人願負法律責任』字樣，並簽名或蓋章。…。繼承人為二人以上共同繼承，因故無法全體會同依第一項規定申請繼承換約者，得視申請類別由部分繼承人為代表，依第33條第5項規定方式辦理，以全體繼承人名義申請繼承換約續租，租賃作業程序第35點第4項定有明文。原告雖主張得以切結書代替全體繼承人同意並辦理國有地申租云云，然林金海之繼承人除原告外，尚有其餘繼承人，若原告主張申租系爭土地乃依出租管理辦法第19條第2項及前開租賃作業要點之規定，以原承租人即林金海之繼承人或繼承人之代表身分申租，仍應提出前述租賃作業程序所規定之文件辦理，而非僅圖以切結書即認可代全體繼承人之同意而足辦理申租系爭土地。況原告亦不爭執有其他林金海之繼承人林換採、林銘錦亦曾向被告申請承租系爭土地，林銘錦甚而因占有系爭土地違法使用而經訴請拆屋還地之事實，則被告以無法認為原告為林金海之單獨繼承人或繼承人代表而未許原告承租，顯非無據。則原告主張被告未予其承租系爭土地，有違行政程序法或民法誠信原則云云，自亦非可採。
㈡、況以租賃係契約之一種，必須雙方當事人意思表示一致，始得成立；國有財產其非公用財產類不動產之出租，屬私經濟行為，應受契約自由原則之支配，雖得依法以標租方式辦理，但仍屬租賃契約性質。故82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者得逕予出租，國有財產法第42條第1項第2款固有明文。惟上開規定僅係申請租用人積極資格之一而已，非謂一旦自謂符合該資格者申請，管理機關即負有出租義務，申請人資格及其他要件是否確實與法令規定相符，如有多數符合資格之申租人時與何人訂約，甚或基於該財產之使用管理目的而均不予出租，管理機關仍均有其審查及決定之裁量權，自非謂一經人民申請，機關即有應予出租之義務，而得訴由法院判決命管理機關與之訂約。是本件原告雖以前述理由申租系爭土地，然就其資格及是否出租，被告仍有審查及決定權限，原告起訴請求本院判決被告應與之就系爭土地訂立租約，於法無據，不應准許。應予駁回。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經本院審酌後認與判決結果均無影響，爰不一一論述，併予敘明。
五、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中華民國106年7月6日
臺灣宜蘭地方法院民事庭
法官張軒豪正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中華民國106年7月7日
書記官曾至萱