裁判字號：最高行政法院97年裁字第3778號裁定
裁判日期：民國97年07月24日
裁判案由：徵收補償
最高行政法院裁定
97年度裁字第3778號抗告人甲○○
丙○○乙○○相對人臺中市政府代表人丁○○上列抗告人因與相對人臺中市政府間徵收補償事件，對於中華民國96年8月23日臺中高等行政法院96年度訴字第198號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文原裁定廢棄，應由臺中高等行政法院更為裁判。
理由
一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、本案抗告人在原審法院，以相對人於95年7月19日作成之府地用字第0950145182號函為程序標的，提起撤銷訴訟。其背景事實、爭訟經過及抗告人提出之爭訟理由，詳如下述：
㈠背景事實部分：
⒈抗告人三人分別所有之臺中市○○區○○段○○○○號土地
（應有部分各為51/288、21/144、51/288），因內政部於92年9月8日作成之土地徵收處分（處分書之字號為「台內地字第0920067957號函」），而被徵收（土地改良物亦一併徵收）。
⒉而相對人則為徵收補償機關，因此92年9月16日作成徵收
補償處分，並連同前開徵收處分一併公告（處分及公告文號為「徵府地用字第09201437531號公告徵收」，公告期間為92年9月17日起至92年10月16日止）。
⒊抗告人於公告期間內之92年10月1日，向相對人提出異議
書，對徵收處分及徵收補償處分金額提出異議，相對人則分別按徵收處分及土地與土地改良物之徵收補償處分，為以下之對應答覆：
⑴徵收處分本身及土地徵收補償金額部分：
作成92年10月14日府地用字第0920153928號函，答覆抗告人稱：
①本件徵收處分作成前有經協議價購程序，因未達成協議而為徵收，因此徵收處分不違法。
②「徵收補償金額是按該土地經評定之92年公告土地現值加4成辦理補償」。
⑵土地改良物徵收補償金額部分：
作成92年10月17日府建土字第0920164227號函，答覆抗告人稱：「臺中科學園區臺中基地內拆遷建築物補償標準，係依『臺中市公共工程建築改良物拆遷補償自治條例』辦理，有關水溝、駁井、涵管、整地及土質改良等，均不屬於該補償自治條例內之項目，故不予補償..」：
⒋抗告人不服上開二個答覆，視之為行政處分，而於92年11
月4日提起訴願，並在訴願程序中提出以下二項實體爭點：
⑴本件土地徵收事前未經協議價購程序。
⑵土地改良物應一律給予補償。
⒌而訴願機關則於92年11月11日作成台內訴字第0920008092
號函，指示抗告人，如其爭訟理由為「土地徵收事前未經協議價購程序」，乃是以土地徵收處分為程序標的，無法在徵收補償處分之行政爭訟程序中予以審查，請抗告人另以徵收處分為不服對象，而提起行政爭訟。而抗告人收到上開函文後，其對應之處理方式如下：
⑴其一方面依循內政部指示之法律見解，以徵收處分為對
象而另提行政爭訟，該案業經原審法院以93年度訴字第324號判決，駁回抗告人之起訴。
⑵另一方面抗告人又於93年1月2日作成訴願說明書（見該
訴願卷第36頁所載），向內政部表明，有關土地徵收補償費之爭議，因為相對人已另於92年11月7日作成府地用字第0920174074號函，說明已將此等爭議另提地價評議委員會復議，故不在訴願請求範圍內。
⒍依本案訴願卷第38頁所載，抗告人曾於92年11月3日另外
書立「復議書」，表示對系爭土地之徵收補償價額不服。而相對人亦另於92年11月7日作成府地用字第0920174074號函，載明：「...原來地價補償費標準疑義部分，本府將提請本市地價及標準地價評議委員會復議後，再行函復」等文字，答覆抗告人。意即表明相對人打算依土地徵收條例第22條第2項之規定，踐行復議程序。這也是為何抗告人會在前開訴願說明書表明「土地徵收補償金額不在原來訴願範圍」之原因。隨後相對人於92年11月26日召開地價及標準地價評議委員會（見本案訴願卷第51頁），對抗告人此部分異議為復議，而會中決議仍維持原來之土地徵收補償金額。
⒎事後訴願機關內政部最後於96年2月12日作成台內訴字第
0960024814號訴願決定，駁回抗告人之訴願。抗告人於96年2月14日收受該訴願決定書，未於訴願決定書送達後2個月之不變期間內依行政訴訟法第106條第1項前段規定提起撤銷之訴。該行政爭訟程序因而終結。然而依該訴願決定書理由欄所載，僅針對「土地改良物補償爭議」部分作成決定，但土地徵收補償金額部分則未表明任何意見。
㈡抗告人提起本件行政爭訟之客觀經過：
⒈在上開行政爭訟期間內，抗告人曾又向相對人查詢，徵收
補償地價提出異議之處理情形（意指相對人曾於92年11月7日答覆其有關土地補償金額之爭議要送復議，但復議結果一直沒有通知其本人，為此查詢該復議結果）。
⒉為此相對人乃於95年7月19日作成府地用字第0950145182號函答復抗告人。其函文之內容如下：
主旨：有關台端查詢異議92年徵收補償地價一案，詳如說明，請查照。
說明：經查台端於92年9月30日就中科徵收補償地價向本
府提出異議，業經本府提請本市地價及標準地價評議委員會就該地價補償標準再行復議，經該會於92年11月26日召開會議決議：維持以92年公告土地現值加四成為標準予以補償。
⒊為此抗告人再視該函文為一行政處分，作為本案之程序標的，而又一次提起行政爭訟。
㈢抗告人在原審起訴時提出之法律論點：
⒈抗告人是在92年9月30日即對土地徵收公告之土地補償費
金額表示不服，提起書面異議。相對人本應依土地徵收條例第22條第1項之規定，應即查明函覆，但卻於95年7月19日方作成本件程序標的之函覆，則抗告人自可以該函覆為程序標的，提起行政爭訟。
⒉至於其事前以相對人92年10月14日府地用字第0920153928
號函為程序標的，所提出之行政爭訟程序，論之實質，是以「徵收有無先經協議價購程序」為內容，因此不是土地徵收補償地價之爭議。又因為相對人曾於92年11月7日作成府地用字第0920174074號函，表明全案要經地價評議委員會復議，所以其認為會另有處理，而未於訴願中請求。⒊而在實體法上，中科第一期土地徵收案，相對人於92年6
月6日公告依據92年公告現值加四成補償，合計每坪新臺幣（下同）15,000元。中科第二期土地徵收案，相對人於92年12月19日公告，卻以每坪25,000元為補償標準。徵收年度既為同一，公告現值亦為同一，卻有不同之補償標準，令人匪夷所思。若以中科第二期之補償標準為合理，則中科第一期土地補償之標準當然不合理，依法自應就迄今尚未領取補償費之行政救濟人比照同一標準辦理，方為合理。
三、原裁定則基於下述理由，認為本件程序標的非屬行政處分，而認抗告人本件起訴不合法，裁定駁回其起訴：
㈠所謂「行政處分」乃係指，中央或地方機關就公法上具體事
件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。
㈡本案之上開程序標的僅係將抗告人於92年間就中科徵收補償
地價所提異議一案之處理情形予以告知，為事實之陳述，尚不對外發生准駁之法律上效果，即難謂其屬行政處分性質。
四、抗告意旨則稱：「其已踐行土地徵收條例第22條之異議程序，若上開程序標的非屬行政處分，則人民尋求公法上救濟之權利將難以確保」等情。
五、本院按：㈠「行政處分」概念之產生，考究其歷史背景，不過是一個「
讓行政作為能受司法審查」的功能性、技術性概念而已，是一個「工具」特質，僅是人民提起行政爭訟，而受理機關與法院進行在案件合法性審查時，引為說理之過渡性媒介而已。所以應該儘量朝合目的性方向來掌握此一概念，讓對人民實體權利造成衝擊、而有必要接受合法性檢證之行政作為，能儘早獲得司法審查。
㈡而從以上客觀呈現之背景事實足知，抗告人對土地徵收補償
處分所核定之補償款金額自始即有不服，並遵循土地徵收條例第22條之規定程序，提出異議。而相對人亦曾於92年11月7日作成府地用字第0920174074號函，表明此項爭議將依土地徵收條例第22條第2項之規定，進行復議程序。則其應在92年11月26日復議程序終結後，立即將復議結果告知抗告人，以便其進行後續之行政救濟程序。
㈢但本案之卷內資料卻無法顯示，相對人曾為此等告知，且抗
告人已於訴願說明書內表明因相對人已提請地價評議委員會復議，不在該訴願請求範圍內，故內政部96年2月12日台內訴字第0960024814號訴願決定亦僅對於地上改良物或建築改良物之補償為決定，其效力未及於土地徵收補償部分。則抗告人在此情況下，向相對人查詢復議進行程度，相對人亦因此作成本件程序標的之答覆。此時若認為該答覆非屬否准調高土地徵收款之行政處分，則抗告人之救濟程序將無從進行。因此從行政處分所應具備之救濟功能考量，原審法院應先查明，到底本案中相對人有無另將上開依土地徵收條例第22條第2項規定所踐行之復議結果先告知抗告人，若有通知，此等在先之通知應構成一行政處分。抗告人若未於法定期間內提起行政救濟，即已確定。而本件程序標的，即可採取學理上「重複處分」之法理，認其僅屬原來舊處分法效意思之重申，而不生新的法律效果。但若在此之前，相對人別無通知者，則本案之程序標的應即詮釋為行政處分，而應進行實體審查。
㈣總結以上所述，本案原審法院應依本院前開表示之法律見解
，重為事實調查，而不得遽認本件程序標的非屬行政處分，而逕以起訴不合法，從程序上駁回抗告人在原審之訴。是以抗告人本件抗告為有理由，爰將原裁定廢棄，發回原審法院重新為審理調查。
六、據上論結，本件抗告為有理由，爰依行政訴訟法第272條、、民事訴訟法第492條，裁定如主文。
中華民國97年7月24日
最高行政法院第一庭
審判長法官鄭淑貞
法官姜仁脩法官鄭小康法官吳東都法官帥嘉寶以上正本證明與原本無異中華民國97年7月25日
書記官莊俊亨