臺北高等行政法院96年度簡字第703號判決

裁判字號：臺北高等行政法院96年簡字第703號判決

裁判日期：民國96年12月28日

裁判案由：醫療法

臺北高等行政法院判決
96年度簡字第00703號原告財團法人中心診所醫院代表人甲○○訴訟代理人林美倫律師
陳勵新 律師 張衛航 律師被告臺北市政府衛生局代表人 邱文祥 （局長）訴訟代理人丙○○
乙○○上列當事人間因醫療法事件，原告不服臺北市政府中華民國96年
7月6日府訴字第09670184800號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：㈠緣原告係醫療財團法人，經被告查認其於民國（下同）94
年間未依醫療機構收費標準收費而擅自收取「指定醫師費」，違反醫療法第22條第2項規定，爰依同法第103條第
1項第1款規定，以94年11月10日北市衛醫護字第09438369700號行政處分書處原告（負責醫師甲○○）新臺幣（下同）5萬元罰鍰。原告不服，於94年12月7日向臺北市政府提起訴願，案經台北市政府以受處分人顯不明確為由，以95年6月9日府訴字第09584362700號撤銷該原處分在案。嗣被告依上開訴願決定之撤銷意旨重新作成95年6月22日北市衛醫護字第09534411600號行政處分書，處原告之負責人甲○○5萬元罰鍰。甲○○不服，於95年7月
20日經由被告向臺北市政府提起訴願，案經台北市政府以95年12月20日府訴字第09585040800號訴願決定：原處分撤銷，由被告於決定書送達之次日起90日內另為處分在案。上開訴願決定撤銷理由略以：「……查財團法人中心診所醫院倘係依醫療法規定以醫療財團法人型態設立之醫療法人，而訴願人為其負責醫師。依醫療法就私立醫療機構及醫療法人分別定義之規定以觀，醫療法第115條規定之私立醫療機構是否包括第5條規定之醫療法人在內？即不無疑義；且被告以『財團法人中心診所醫院』之負責醫師即訴願人為處分之對象，其處分對象是否有誤？醫療法人未依醫療機構收費標準收費時，其處罰對象為何？亦非無疑；上開疑義容有報請行政院衛生署釋明之必要。
…」。
㈡其間，行政院衛生署亦以95年11月27日衛署醫字第
0950048561號書函釋示略以：「主旨：所詢醫療法第115條規範之私立醫療機構是否包括第5條之醫療法人在內疑義乙案…說明：…查醫療法第5條第1項規定，本法所稱醫療法人，包括醫療財團法人及醫療社團法人。另同法第33條第1項規定，醫療法人應設董事會，置董事長1人，並以董事長為法人之代表人。…所詢醫療法人醫院違反醫療法規，處分對像為醫療法人，其處分書內容記載之處分相對人之代表人，依前開規定，應為醫療法人之董事長。」，被告乃重新作成95年12月28日北市衛醫護字第09539927200號行政處分書，處原告5萬元罰鍰。原告不服，於96年1月19日提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
如主文所示。
三、兩造之爭點：㈠原告主：
⒈事實部分：
⑴緣原告為私立醫療財團法人，被告前於94年11月10日
以原告之法定代理人違反被告依醫療法第21條公告之「臺北市西醫醫院診所收費標準表」（以下簡稱：收費標準表），收取「指定醫師費」，屬於醫療法第22條擅立收費項目收費之情形，而作成北市衛醫護字第09438369700號行政處分，依醫療法第103條第1項第1款對原告處5萬元之罰鍰。原告至感不服而提起訴願，經臺北市政府訴願審議委員會審核認為受處分人顯不明確，原處分難謂無瑕疵。為求處分之正確適法，乃於95年6月9日作成臺北市政府府訴字第09584362700號訴願決定書，將原處分撤銷，令被告於收受決定書之次日起30日內另為處分。
⑵然被告於收受前開訴願決定後，復未斟酌原告提起訴
願之理由，再於95年6月22日作成北市衛醫護字第09534411600號行政處分書，以原告未依醫療機構收費標準收費，擅立收費項目收費（指定醫師費），依醫療法第22條第2項及第103條第1項第1款處負責人（即原告之法定代理人）5萬元之罰鍰。原告不服再次提起訴願，臺北市政府以仍有疑義須報請行政院衛生署釋明為由，於95年12月20日作成府訴字第09585040800號訴願決定撤銷原處分，令被告於決定書送達之次日起90日內另為處分。
⑶詎被告於收受前開訴願決定後，仍不願斟酌原告提起
訴願之理由，再於95年12月28日作成北市衛醫護字第09539927200號行政處分書（下稱：原處分），以原告未依醫療機構收費標準收費，擅立收費項目收費（指定醫師費），依醫療法第22條第2項及第103條第
1項第1款處原告5萬元之罰鍰。原告至感不服，於96年1月19日向臺北市政府提起訴願，惟臺北市政府未詳究原告之訴願理由，嗣於96年7月6日作成臺北市政府府訴字第09670184800號訴願決定書，駁回原告所提之訴願，並於96年7月12日送達原告。原告滿腹委屈無奈，祇得依法提起本件訴訟。
⒉理由部分：
⑴按本件經臺北市政府訴願審議委員會審查駁回原告訴願之理由，不啻下列數端：
①本件原告未依醫療機構收費標準收費，經被告查證
後，審認其向民眾收取之「指定醫師費」，並非被告公告之收費標準表中規定得收費之項目，有違反醫療法第22條第2項之情事。
②為確保就診患者之權利，避免醫療機構任意收取費
用，被告依醫療法第21條規定之授權，公告收費標準表，將得收取費用之項目列明；…且該收費標準表附註欄第4點載明：「指定醫師費之收取待行政院衛生署同意後，另行專案核定。」，而指定醫師費之收取，既未經行政院衛生署同意，亦未經被告核定。且查臺北市政府第2屆第1次醫事審議委員會有關提案二「指定醫師費收費標準」乙案，決議略以：「…依本市現行醫療機構收費標準，目前尚未開放指定醫師費之項目…。」，並有臺北市政府95年8月3日府衛護字第09535006500號函檢附之會議紀錄影本附卷可參。是原告就此主張信賴保護，恐有誤解，尚不足採。
③又同法（全民健康保險法）第39條規定，亦僅在區
分何種費用不屬該法所給付之範圍，並不涉及收費項目是否合法之問題，尚難以該法之規定即遽認本件原告之收費項目合於醫療法之規定。
④末查中央健康保險局既非醫療法之中央主管機關，
且該局健保醫字第0910014112號函「自立名目」之函釋對象，係全民健康保險法第58條對保險給付外之自立名目收費，與醫療法第21條、第22條為核定之收費標準，不得超收或擅立項目收費，係屬二事；原告執該函遽為主張，尚難對其為有利之認定。
⑵惟查：
①臺北市政府依法始為直轄市核定醫療費用之主管機
關，卻違反「受委任者不得再委任」之法理，委由欠缺法律授權之被告發布性質為「法規命令」之臺北市西醫醫療機構收費標準表，應屬違法：
按「本法所稱之主管機關：在中央為行政院衛生
署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「醫療機構收取醫療費用之標準，由直轄市、縣（市）主管機關核定之。」、「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」，醫療法第11條、第21條及行政程序法第150條分別訂有明文。從而，直轄市及各縣（市）醫療機構收取醫療費用之標準，因屬行政機關基於法律授權對不特定醫療機關就醫療收費事項所為，抽象而具有反覆、通案適用性質且對外發生法律效果之規定，應屬醫療法授權直轄市或縣（市）政府訂定之「法規命令」。依法實毋須先經行政院衛生署同意，可由當地主管機關，即各直轄市及縣（市）政府別核定，合先陳明。次按司法院大法官會議作成釋字第524號解釋，
於解釋文及解釋理由書分別指出：「法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，…。倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由所屬機關逕行發布相關規章」、「…行政院衛生署84年2月24日訂定發布之全民健康保險醫療辦法第31條…第
2項：『前項高科技診療項目及審查程序，由保險人定之。』…，其第2項在法律無轉委任之授權下，逕將高科技診療項目及審查程序，委由保險人定之，均已逾越母法授權範圍。」。可知訂定授權命令之機關，須為授權法律所明定之機關，否則將屬無權限之行為，而有無效或得撤銷之原因。若有權限之機關不自行訂定，交由下級機關擬訂，發布時仍以該有權限之上級機關名義為之。若有權限之上級機關不自行發布，而委由欠缺法律授權之下級機關發布，則涉及再委任之合法性問題，依「受委任者不得再委任」（再授權禁止原則）之法理，學者認為以不應允許為原則，業蒙司法院大法官會議所確認。
至此，行政機關自不得任意將法律授權訂定命令之權限，委由下級機關訂定命令並自行發布，否則即與「受委任者不得再委任」（再授權禁止原則）之法理有違，為行政程序法第158條第1項第1款牴觸法律之法規命令，應屬無效。
查依醫療法第11條及第21條之規定，直轄市醫療
機構收取醫療費用之標準，毋須先經中央主管機關行政院衛生署同意，即可由直轄市政府自行核定之。從而，本案臺北市西醫醫療機構收費標準表，此依醫療法授權訂定之發規命令，即應由臺北市政府自行核定始屬適法。即便臺北市政府交由被告（其下級機關）草擬法規命令之內容，最終仍須以臺北市政府名義公告發布，始屬於法無違。惟臺北市政府不圖此為，竟於法律未明定得「再（轉）委任」之情形下，公告將醫療法中有關其權限事項，委任被告以被告名義執行之，即與「受委任者不得再委任」（再授權禁止原則）之法理有違，是被告核定公告之臺北市西醫醫療機構收費標準表，係屬欠缺法律授權之下級機關所發布，為牴觸法律之法規命令，應屬無效。從而，被告違反法律授權而核定公告之收費標準表既屬無效，被告所引醫療法第22條違反收費標準而欲處罰原告之處分及訴願決定書，即失其依據，應併予撤銷之，始屬合法。
②依行政院衛生署之函釋，收取全民健康保險法不給
付項目之費用，不屬違反規定自立名目向保險對象收取費用，系爭訴願決定書遽認不涉及收費項目是否合法之問題，與醫療法認定擅立項目收費無關，殊嫌率斷：
按醫療法第21條、第22條第2項及第103條第1
項第1款分別規定：「醫療機構收取醫療費用之標準，由直轄市、縣（市）主管機關核定之。」、「醫療機構不得違反收費標準，超額或擅立收費項目收費。」、「有下列情形之一者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰：違反…第22條第2項規定或擅自變更核准之廣告內容。」，可知行政機關欲依醫療法第103條第1項第1款，以醫療機構有「超額」或「擅立」收費項目加以處罰者，前提為醫療機構之收費與「收取醫療費用之標準」不符。只是立法者制訂醫療法時，並未自訂「收取醫療費用之標準」，亦未明訂哪些項目絕非不可收取，而委由直轄市、縣（市）主管機關因地制宜分別核定。是以，由於醫療費用是否可合法收取暨收費標準如何，是否屬於「擅立」收費項目收費，醫療法並未自行律定，實有參酌、引用性質相類之全民健康保險法所訂醫療給付中，到底何謂自立名目收費及有哪些例外規定之必要，合先敘明。
次按「保險醫事服務機構對本保險所提供之醫療
給付，除本法另有規定外，不得自立名目向保險對象收取費用。」，全民健康保險法第58條訂有明文。依之，行政院衛生署於84年12月5日作成衛署健保字第84064117號函釋認為：「因此除本保險不給付項目或法定部分負擔外，如有再向保險對象收取費用或超收部分負擔等情，均屬違反規定自立名目向保險對象收取費用」。可見不但中央健康保險局認為指定醫師費為健保不給付項目而向保險對象收費者，不屬「自立名目」，醫療法之中央主管機關行政院衛生署亦認為若屬「健保不給付項目」或「法定部分負擔」所收取之費用，均非違反規定自立名目向保險對象收取費用，原訴願決定認定自立名目之函釋為非醫療法之中央主管機關作成云云，自屬率斷。
再按全民健康保險法第39條第5款規定：「下列
項目之費用不在本保險給付範圍：…指定醫師、特別護士及護理師。」，明白表示指定醫師費屬於非健保給付之項目，其用意主要雖在明確規範健保給付之範圍，然參酌全民健康保險法第58條之規定，從「體系解釋」之角度予以理解，可知第39條所列舉各款非健保給付項目，因屬全民健康保險法另有規定之情形，尚非違法自立名目收取費用，從而學者認為此類「醫療服務」依法仍可向病人收取費用，原訴願決定書稱全民健康保險法第39條僅在區分何種費用不屬該法所給付之範圍，不涉及收費項目是否合法之問題云云，要難遽信。是故，全民健康保險法第39條之規定不僅在區分何種費用不屬該法所給付之範圍，參酌全民健康保險法第58條加以體系解釋，更足以確認該法另有規定之收費項目（如：本案之指定醫師費）雖非健保給付項目，然性質上應屬合法，方符立法本旨。否則，臺中縣政府及臺中市政府豈會於「臺中縣西醫醫療機構收費標準表」及「臺中市西醫醫療機構收費標準表」分別核定「門診指定醫師費」及「手術指定治療費」之收費標準，俾供當地西醫醫療機構作為收費依據？抑且，若全民健康保險法第39條各款之「法定健保不給付之事項」，並不代表「合法」，那麼被告為何要將全民健康保險法第39條之掛號、證明文件（第10款）、膳食費、病房費差額（第9款）等項目，納入所擬收費標準表中？這樣難道還不足以彰顯全民健康保險法第39條各款收費之合法本質嗎？答案顯然均是肯定的，足證指定醫師費雖非健保給付項目，但性質上仍屬合法之收費項目。
再按原訴願決定又謂，全民健康保險法第58條所
規範者為「自立名目」收費，與醫療法第21條及第22條所核定之收費標準，不得「擅立項目」收費係屬二事，不得遽為主張。然查，所謂「自立名目」與「擅立項目」，均指以醫療機構擅自訂定之名目或項目向就診民眾收取費用，本質上並無不同。是以，若屬全民健康保險法第39條各款所定合法之非健保給付項目，因體系解釋上屬全民健康保險法第58條之「本法另有規定」，絕非「自立名目」向保險對象收取費用，本質上當然亦非醫療法所稱之「擅立收費項目」收費，被告不得任意處罰，原訴願決定之認定顯然有誤，亟待鈞院糾正之。
③臺北市政府之再委任即便合法，被告基於臺北市政
府之裁量授權，竟假藉須待非主管機關之行政院衛生署同意，始另行專案核定指定醫師費，非但「裁量怠惰」不願主動核定指定醫師費之數額，甚至「裁量逾越」對原告處以罰鍰，經原告提起訴願仍維持為處分，由於原處分及原訴願決定均屬違法，懇請鈞院併予撤銷之：
按行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量
權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」足見行政機關裁量權之行使並非毫無限制。而就裁量權行使之具體限制方面，鈞院90年訴字第4789號判決認為：「…授與行政機關裁量權之意義即在於，行政機關於適用法規對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法規劃定之範圍內擁有相當的自由決定權限。裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法規授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。裁量瑕疵主要有三種類型：『不為裁量』、『裁量逾越』、『裁量濫用』。行政訴訟法第4條第2項：『逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論』。第201條：『行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷』，雖然僅就『裁量逾越』與『裁量濫用』做規定，惟基於舉重以明輕之法理，解釋上尚應包括『不為裁量』」之瑕疵類型。因此，行政機關所為之行政處分，如有『不為裁量』、『裁量逾越』、『裁量濫用』之裁量瑕疵情形時，該行政處分自然構成違法而得予撤銷。」（91年訴字第344號判決亦同此見解）。足見若行政機關依法有權裁量作成行政處分，而消極不為任何裁量之情事，即屬「不為裁量」（「裁量怠惰」）之違法瑕疵，應以違法論，行政法院得命怠為處分之機關為適法之處分。而如行政機關裁量之結果，超出法律授權之範圍（如：未規定得處以罰鍰而擅自處以罰鍰者是。），該行政處分即有「裁量逾越」之違法瑕疵，行政法院即有權予以撤銷，自不待言。
從而退萬步言，即便鈞院認定被告依臺北市政府
之授權，有權自行核定並發布臺北市西醫醫療機構收費標準表，然查被告明知指定醫師費為全民健康保險法第39條所訂非健保給付之項目，並非自立名目或擅立收費項目而違法收取之費用，惟始終不願將指定醫師費納入收費標準表中，並以「指定醫師費之收取待行政院衛生署同意後，另行專案核定。」，消極不行使法律明文授與之裁量權限，將責任轉嫁予不具核可權限之行政院衛生署，再於逾越裁量權限處罰原告後強調並未禁止醫院收取，只是收取前應依程序向衛生局提報，送請醫事審議委員會審議通過，並依法公告後，始可收取。但令原告至感委屈無奈的是，根據行政院衛生署醫事處長 薛瑞元 之闡釋，顯然私人醫院並非絕對不可向病人收取指定醫師費，應屬合法之收費項目，並非「擅立收費項目」收費，亦無以動搖被告處罰原告之決心。嗣原告即使再三提出答辯，主張指定醫師費為合法收費項目，只是被告始終不願核定可收取之金額而已，並於95年2月8日檢送原告「指定醫師費」收費項目，恭請被告核備在案，被告仍始終堅持對原告處以5萬元之罰鍰。
要言之，縱肯認臺北市政府得再（轉）委任被告
核定臺北市西醫醫療機構收費標準表，被告亦僅有權核定臺北市西醫醫療機構收費標準表內之每項收費金額高低，無權遽認全民健康保險法第39條各款所訂非健保給付項目為「擅立收費項目」。由於行政院衛生署及中央健康保險局均確認非健保給付項目（含指定醫師費）屬全民健康保險法之另有規定，不屬於「自立名目」收費，體系解釋上及性質上亦應非屬醫療法上之「擅立收費項目」（否則，臺中縣及臺中市政府不會核定指定醫師費之收取標準）。故因被告無權怠為裁量，即無權以「指定醫師費之收取待行政院衛生署同意後，另行專案核定。」消極不行使臺北市政府授與之裁量權限，將責任轉嫁予不具核可權限之行政院衛生署；甚至原告備具本院之指定醫師費收費項目表主動函請被告核備，被告仍怠為處分（不核定亦不核備），再據以認定收受指定醫師費之原告違法。再者，被告亦無權逾越裁量權限，遽認相同位階之全民健康保險法第39條所訂非健保給付項目之指定醫師費，為醫療法第22條之「擅立收費項目」收費。是縱認被告有權核定臺北市之收費標準表（此點原告始終否認之），由於被告裁量之結果，自臺北市政府授權被告公告收費標準表後，迄今均怠為核定指定醫師費之收費標準，使指定醫師費之收取處於懸而未決狀態。復逾越醫療法第11條及第21條授權臺北市政府核定收費標準表之範圍，因原處分逾越權限，應以違法論，且原處分侵害原告之財產權益，經原告提起訴願仍未獲救濟，原告對之於法定期間內起訴請求撤銷原訴願決定及原處分，亦屬於法有據，懇請鈞院鑒察。
㈡被告主張：
⒈相關法律依據及解釋：
⑴醫療法第21條規定：「醫療機構收取醫療費用之標準，由直轄市、縣（市）主管機關核定之。」。
⑵醫療法第22條第2項規定：「醫療機構不得違反收費標準，超額或擅立收費項目收費。」。
⑶醫療法第103第1項規定：「有下列情形之一者，處
新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰：違反第15條第
1項、第17條第2項、第22條第2項、第23條第2項、第3項、第57條、第61條、第63條第1項…。」。
⑷醫療法第108條第1項第7款規定略以：「醫療機構
有下列情事之一者，處新臺幣五萬元以上五十萬元以下罰鍰，並得按其情節就違反規定之診療科別、服務項目或其全部或一部之門診、住院業務，處一個月以上一年以下停業處分或廢止其開業執照：…超收醫療費用或擅立收費項目收費經查屬實，而未依限將超收部分退還病人。」。
⑸行政院衛生署95年11月27日衛署醫字第0950048561號
函示：「查醫療法第5條第1項規定，本法所稱醫療法人，包括醫療財團法人及醫療社團法人。另同法第33條第1項規定，醫療法人應設董事會，置董事長1人，並以董事長為法人之代表人。所詢醫療法人醫院違反醫療法規，處分對象為醫療法人，其處分書內容記載之處分相對人之代表人，依前開規定，應為醫療法人之董事長。」。
⑹臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號
公告：「主旨：公告修正本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。…公告事項：修正後本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『…本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：㈩醫療法中有關本府權限事項。…』」。
⒉原告起訴理由略以：
⑴臺北市政府依法始為直轄市核定醫療費用之主管機關
，卻違反「受任者不得再委任」之法理，委由欠缺法律授權之被告發布性質為「法規命令」之臺北市西醫醫療機構收費標準表，應屬違法。
⑵行政院衛生署之函釋，收取全民健康保險法不給付項
目之費用，不屬違反規定自立名目向保險對象收取費用，系爭訴願決定書遽認不涉及收費項目是否合法之問題，與醫療法認定擅立項目收費無關，殊嫌率斷。
⑶被告基於臺北市政府之裁量授權，竟假藉須待非主管
機關之行政院衛生署同意，始另行專案核定指定醫師費，非但「裁量怠惰」不願主動核定指定醫師費之數額，甚至「裁量逾越」對原告處以罰鍰。
⒊按醫療機構收取醫療費用之標準由直轄市、縣（市）主
管機關核定之，不得違反收費標準，超額或擅立收費項目收費，為醫療法第21條、第22條第2項所明定。原告未依醫療機構收費標準收費，擅立「指定醫師費」收費項目收費，已違反醫療法第22條第2項之規定。雖原告主張「指定醫師費」為全民健康保險法第39條第5款法定健保不給付項目，故「指定醫師費」之收取應無違反全民健康保險法第58條之適用，經查全民健康保險法第58條規定：「保險醫事服務機構對本保險所提供之醫療給付，除本法另有規定外，不得自立名目向保險對象收取費用。」違反者，依同法第75條規定，「除退還收取之費用，並按收取之費用處以5倍之罰鍰」，而原告所提之健保局解釋函令亦係就全民健康保險法規範所為之解釋，並不及於醫療法，況各該法律均有其規範目的，自不適合比附援引。又原告所提被告公告之「臺北市西醫醫院診所收費標準表」附註3『以健保身分就診者，悉依全民健康保險法相關規定辦理』，主張信賴保護乙節，按前揭標準表之附註係指以健保身分就診者，其收費依健保之支付標準或部分負擔規定辦理；若以自費身分就醫或以健保身分就醫而需要自費項目者，則按本標準收費之意。原告遽引附註3之文字，主張其收取指定醫師費符合健保法規定，而求免責，顯屬誤解。
⒋次查被告於94年11月28日北市衛醫護字第09438378200
號公告修訂「臺北市西醫醫院診所收費標準表」之附註
4中已明訂：『指定醫師費』之收取待行政院衛生署同意後，另專案核定。另有關「指定醫師費」項目之訂定，業經95年2月13日臺北市政府醫事審議委員會第1屆第2次會議決議：「本案影響醫師之醫療行為、醫學倫理及醫病關係至鉅，雖醫療法第21條明定為直轄市、縣市主管機關核定之，但指定醫師費是否收取，涵概層面可影響全國，故函請行政院衛生署轉請該署公民會議討論」，另該院原向被告提案同意其收取「指定醫師費」乙案，於95年7月26日至臺北市政府醫事審議委員會第
2屆第1次會議討論，惟決議「…本案病人原則上並無選擇不指定醫師之權利與機會，與指定醫師費之精神不符，有增加病人負擔之疑慮，故不予同意，…請研議適當項目再提出申請，另就『指定醫師費』收取與否，請委員會組成專案小組討論後再議。」。
⒌另有關「指定醫師費」項目訂定與否，經被告調查各公
會、學會、醫改會及各醫學中心等意見分歧，復經96年
7月23日臺北市政府醫事審議委員會第3屆第1次會議，最終決議：「考量北市訂定此收費項目，影響之層面極大，建議如有此訂立之需求，應提報可支持該主張之相關資料；可先行以研究報告方式蒐集與本國社會保險制度相當、國情相仿的國家，…對於有社會保險制度下，如何處理『診療費』、『手術費』等差別定位之作法及目前實施『指定醫師費』情況分析，作為中央主管機關未來政策制度改革的依據參考資料。本案牽涉到政策面的改革，已屬全國性事務，且經過本會多次針對此議題討論，在客觀環境條件及仍無具體充分的理由下，尚難同意訂立，惟未來如醫療機構或團體，可提供具體證據及文獻資料，作為參考依據，另行提案再議。」。綜上，被告業已依法提出具體之審議程序在案，惟尚未通過收取「指定醫師費」之項目，原告在未經主管機關核定前，擅立「指定醫師費」收費項目收費，且原告是每個個案皆收取指定醫師費，等同是變相提高收費，巧立收費名目，性質上根本已經不是指定醫師費，原告實為擅立收費名目，變相增加患者的負擔。是以原告違法事證明確，洵堪認定，被告仍得據此處分。
⒍綜上論結，被告所為行政處分，揆諸首揭法條規定，應
無不合，原處分請予維持；本件原告之訴為無理由，敬請予以駁回。
理由
一、本件原告係醫療財團法人，經被告查認其於94年間未依醫療機構收費標準收費而擅自收取「指定醫師費」，違反醫療法第22條第2項規定，爰依同法第103條第1項第1款規定，以95年12月28日北市衛醫護字第09539927200號行政處分書，處原告5萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟，兩造之主張各如事實欄所載。
二、本院判斷如下：㈠按醫療法第2條規定：「本法所稱醫療機構，係指供醫師
執行醫療業務之機構。」第4條規定：「本法所稱私立醫療機構，係指由醫師設立之醫療機構。」第11條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第21條規定：「醫療機構收取醫療費用之標準，由直轄市、縣（市）主管機關核定之。」地方制度法第18條第9項第1款規定：「…直轄市自治事項：…九、…㈠直轄市衛生管理。」屬地方自治事項，及同法第27條第1項規定：「直轄市政府…就其自治事項，得依其法定職權…，訂定自治規則。
」行政程序法第15條規定；「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2條第1項、第2項規定：「（第1項）臺北市政府（以下簡稱市政府）辦理本市自治事項並執行中央政府委辦事項。（第2項）中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府依據行政程序法第15條、臺北市政府組織自治條例第2條第2項之規定，以94年2月24日府衛企字第09404404400號公告謂：「主旨：公告修正本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。…公告事項：修正後本府90年
8月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『…六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：…㈩醫療法中有關本府權限事項。…。』」將醫療法中有關該府之權限委任被告執行，是被告對本件應有管轄權。原告訴稱臺北市政府依法始為核定醫療費用之主管機關，其委由被告發布「臺北市西醫醫療機構收費標準表」，應屬違法云云，自非可採。
㈡次按醫療法第22條規定：「（第1項）醫療機構收取醫療
費用，應開給載明收費項目及金額之收據。（第2項）醫療機構不得違反收費標準，超額或擅立收費項目收費。」第103條第1項第1款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣5萬元以上25萬元以下罰鍰：一、違反…第22條第2項…規定…。」第115條規定：「本法所定之罰鍰，於私立醫療機構，處罰其負責醫師。但依第107條有併處行為人為同一人者，不另為處罰。」另行政院衛生署82年6月
9日衛署醫字第8227851號函略以：「…有關醫療機構診治病人自行設立指定醫師制度，其需要性及適法性，本署將另案審慎研議，以杜防醫院藉外聘醫師或指定醫師之名，向被保險人收取鉅額『指定醫師費』之不合理現象。」為中央主管機關為確保就診患者之權利，避免醫療機構任意收取費用，就指定醫師制度，其需要性及適法性尚待審慎研議所為釋示，該函釋並未增加法律所無之限制。被告依醫療法第21條規定之授權，以94年11月28日北市衛醫護字第09438378200號公告修訂「臺北市西醫醫院診所收費標準表」，將得收取費用之項目列明，並於附註欄第4點載明：「指定醫師費之收取待行政院衛生署同意後，另行專案核定。」並未違反母法或增加母法所無之限制。上開二函釋均未違反法律保留原則。關於指定醫師費之收取，迄未經行政院衛生署同意，亦未經被告核定，此為兩造所不爭，則揆諸前揭規定及函釋意旨，尚不得收取。
㈢卷查本件原告未依醫療機構收費標準收費，經被告查證後
，審認其向民眾收取之「指定醫師費」，並非被告機關公告之「臺北市西醫醫院診所收費標準表」中規定得收費之項目，有違反醫療法第22條第2項規定情事。次查卷附被告94年11月2日及12月5日訪談原告公關組組長 孫平社 之談話紀錄分別記載：「（案由欄）有關０００…於94年
9月16日至9月21日至貴院就醫，貴院收取『指定醫師費』14,500元乙案…（調查情形欄）答：…本院預將之前收取之『指定醫師費』…退還…本院實際收取…之指定醫師費用（包括指定醫師費10,000元，麻醉費『手術費25％1,500元』及5天住院診察費3,000元）共14,500元，…」及「（案由欄）…94年9月23日及94年10月6日…收取指定醫師費共10,000元…94年7月25日…收取指定醫師費共13,000元…94年7月28日…收取指定醫師費共3,500元…（調查情形欄）…答：醫院乃開放型醫院，醫師屬無薪制，與醫院為特約關係，病人來院指定醫師動手術，指定醫師費的收取乃經病人同意並簽署同意書後收取…，且病人來申請退費，皆如數退回…」並有原告費用項目明細及被告94年11月2日、12月5日訪談原告公關組組長孫平社之談話紀錄等影本在卷可稽，堪認定原告確有收取未經核定費用之行為；被告處以原告法定最低額5萬元罰鍰，揆諸前揭規定，自無不合。
㈣至原告主張「指定醫師費」為全民健康保險法第39條第5
款法定健保不給付項目，故「指定醫師費」之收取應無違反全民健康保險法第58條之適用乙節。經查全民健康保險法第58條規定：「保險醫事服務機構對本保險所提供之醫療給付，除本法另有規定外，不得自立名目向保險對象收取費用。」違反者，依同法第75條規定，「除退還收取之費用，並按收取之費用處以5倍之罰鍰」；而原告所提之行政院衛生署於84年12月5日衛署健保字第84064117號函釋：「因此除本保險不給付項目或法定部分負擔外，如有再向保險對象收取費用或超收部分負擔等情，均屬違反規定自立名目向保險對象收取費用。」係就全民健康保險法規範所為之解釋，並不及於醫療法；況各該法律均有其規範目的，自難比附援引。
㈤又查被告於94年11月28日北市衛醫護字第09438378200號
公告修訂「臺北市西醫醫院診所收費標準表」之附註4中已明訂：『指定醫師費』之收取待行政院衛生署同意後，另專案核定；此因有關「指定醫師費」項目之訂定，影響醫師之醫療行為、醫學倫理及醫病關係至鉅，雖醫療法第21條明定為直轄市、縣市主管機關核定之，但指定醫師費是否收取，涵概層面可影響全國，故須中央主管機關行政院衛生署作最後之決定。原告指稱被告假藉須待非主管機關之行政院衛生署同意，始另行專案核定指定醫師費，有「裁量怠惰」及「裁量逾越」之違法云云，尚有誤會。
㈥綜上，本件原告在未經主管機關核定「指定醫師費」前，
擅立「指定醫師費」收費項目收費，且原告是每個個案皆收取指定醫師費，等同變相提高收費，其為擅立收費名目，變相增加患者的負擔，至為灼然。原告所訴各節，均不足採。
三、綜上所述，原告所訴各節，均無可採，原處分認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求如聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟程序事件，依卷內資料及本院調查所得，事證已臻明確，故不經言詞辯論為之，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年12月28日
第七庭法官李得灶上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國96年12月28日
書記官蔡逸萱