最高行政法院87年度判字第352號判決

裁判字號：最高行政法院87年判字第352號判決

裁判日期：民國87年03月12日

裁判案由：空氣污染防制法

行政法院判決八十七年度判字第三五二號
原告東南碱業股份有限公司蘇澳總廠代表人甲○○被告宜蘭縣政府右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十六年九月二十四日（八六）環署訴字第四四三四八號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣被告環境保護局稽查人員於民國八十六年元月二十一日上午十一時至原告工廠稽查結果，發現原告蘇澳總廠內有關氯化鈣之生產製程（屬行政院環境保護署八十三年五月二十五日八三環署空字第一二九七五號公告「第二批公私場所應設置變更及操作許可之固定污染源」之範圍），未依空氣污染防制法第五十條規定於公告之日起二年內（即八十五年五月二十四日前）申請固定污染源操作許可證而仍從事氯化鈣製造生產，被告乃據以裁處新台幣十萬元之罰鍰，並函限於八十六年三月三十一日前檢附相關證明文件補正。原告不服，提起訴願及再訴願，遞遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨及其補充理由略謂：一、本廠之磷酸二鈣工場製造產品係礦物性飼料，磷酸二鈣於製程反應中產出，而廢液為含一六液體氯化鈣及其他雜質。本廠考量資源回收及配合環保減廢政策，並考量此種氯化鈣液體如加以再精製去除雜質，可運用於廢水處理問題。於是再投資設置設備，將一六的廢液氯化鈣經碱化濃縮成三三－三八濃度的液體氯化鈣，提供為他廠廢水處理廠之處理藥劑。按此資源回收濃縮處理程序，並無空氣污染物排出，亦無排放口設置之情事。二、第二批應申請之固定污染源設置變更及操作許可公告後，本廠氯化鈣濃縮程序因無空氣污染物排出，亦無設置排放口，本即不須申請，但為免日後困擾乃於八十五年十一月四日以八五東磩蘇環字第一○九○號函請宜蘭縣環保局。案雖經該局亦認定無空氣污染物排出，亦無設置排放口，但該局不能直接函復特於八十五年十一月九月以八五環二字第一一三九○號函再轉請台灣省政府環境保護處解釋。爾後行政院環境保護署於八十五年十一月三十日以八五環署字第六八七二五號函之說明三：「本案東南碱業股份有限公司蘇澳總廠倘確係為氯化鈣溶液濃縮製造程序，則非屬前述應申請設置變更及操作許可之製程行業，請貴處查明後通知該公司」，可知本廠氯化鈣工場（濃縮程序）係不需申報固定污染源設置變更及操作許可，應無庸置疑。三、之後宜蘭縣環保局卻於八十五年十二月十八日以八五府環二字第一三一五一號函示本廠：「經查該製程包含氯化鈣生產製造程序及其溶液濃縮兩部分，前者氯化鈣生產製造程序屬上述應申請設置變更及操作許可之製程行業，後者氯化鈣濃縮程序則非屬之。」，將本廠之磷酸二鈣製程逕為認定為氯化鈣生產製造程序，係屬第二批應申請之固定污染源。本廠接獲通知即遵依地方主管機關之認定，即行辦理填報作業，並於八十六年元月二十九日以八六東碱蘇環字第○一一九號函陳報申請。然宜蘭縣環保局於次日即八十六年元月三十日以八六環二字第一一九八號函通知處分本廠未依限申請，並限期於八十六年三月三十一日前完成申報改善，此項不法處分令本廠百思不得其解。四、本廠依飼料管理法製造之磷酸二鈣因製造之屬性不同，因而對其製造認定是否為公告所公佈者，在有疑義下積極向有關單位函詢，並無任何逃避責任之心態。且案於八十五年十二月十八日才由宜蘭縣環保局通知逕為將磷酸二鈣製程認定為氯化鈣製程係公告第二批應申請之固定污染源。然而行政院環保署復於八十六年三月二十七日八六環署空字第一六七四三號函再通知，本廠之磷酸二鈣製程為公告第三批應申請操作許可之化學肥料製造業固定污染源。本廠不了解，本廠磷酸二鈣為礦物性飼料並非化學肥料，應屬環保署所公告第四批應申請操作許可證之固定污染源，其申請最後期限為八十六年九月十六日，則本廠於八十六年元月十九日提出申請，應並未逾越期限。五、依八十五年七月十六日（八五）環署空字第三八五四三號公告從事氯化鈣之生產者，其製造方法係由氯化氫加石灰石而得．．．。從以上觀之，本廠礦物性飼料磷酸二鈣製程前為宜蘭縣環保局不法認定為氯化鈣製程，後又為行政院環保署錯認為化學肥料製造業之磷肥製程，令本廠對公告所指製程應為如何，再者本廠產品磷酸二鈣係為礦物性飼料，則前者及後者之認定均有錯誤，既為錯誤之認定，作為處分之依據於法自為不法。六、環保主管機關不法之認定，本廠雖不解但仍遵依其指示迅速辦理陳報作業並於八十六年元月二十九日正式陳報申請。而宜蘭縣環保局卻於次日八十六年元月三十日通知處分本廠未依限期提報。此種於本廠陳報後再處罰之作為，給本廠實事求是、守法遵法之熱情，無異是當頭捧喝，且與主管機關一再訓示呼籲之誠實申報原則，豈不是互相違背。七、為系爭之本廠礦物性補助飼料磷酸二鈣製造程序，行政院環境保護署已於八十六年十一月十四日（八六）環署空字第六九三五一號函示說明二：依本署公告．．．而公告屬第四批之飼料製造業及其他具有下列製造程序之行業＼飼料製造程序，係指從事飼料或飼料添加物之製造、加工、分裝之生產且依法應辦理工廠登記證者，已詳述明第二、第三及第四批公告程序之區別。本廠礦物性補助飼料磷酸二鈣製造程序為確實依法辦理飼料製造登記證及辦理工廠登記證之飼料生產業者，為屬環保署所公告第四批應申請操作許可證之固定污染源，並非被告所指稱之第二批氯化鈣製造程序及第三批磷肥化學肥料製造程序。綜上所陳，被告所為處分實屬違法失當。為此狀請鈞院判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷等語。
被告答辯意旨略謂︰一、查原告於再訴願書中自承其磷酸二鈣工場生產過程係將進口磷礦砂加入鹽酸在消化槽進行化學反應成消化液，消化液再添加石灰石粉去除雜質並於結晶槽中再反應生成磷酸二鈣結晶液，此結晶液經由過濾機分離出磷酸二鈣濾餅及生產含有一六之氯化鈣濾液（此含有一六之氯化鈣生產製造程序則屬行政院環境保護署公告第二批應申請設置變更及操作許可之固定污染源）；且原告於再訴願書亦自承其設立氯化鈣工場，因固體氯化鈣成品市場需求不佳，於八十五年四月十日起停止生產並函報經濟部中央標準局在案。原告仍積極研究修改氯化鈣蒸發濃縮製程，轉而生產液體氯化鈣，於八十六年元月初已正式試車，將其含有一六氯化鈣濾液濃縮成三八氯化鈣成品。惟本案被告於八十六年一月二十二日派員至原告磷酸二鈣工場稽查時，發現其氯化鈣製程流程（含有生產一六之氯化鈣製造程序及含有三八之氯化鈣蒸發濃縮製造程序）中含有生產一六之氯化鈣溶液製造程序，原告未依法申請固定污染源操作許可證而從事氯化鈣生產製造，被告遂據為本案處分之依據。次查原告於八十六年一月二十九日所檢具「固定空氣污染源」（包括磷酸二鈣化學製造程序及氯化鈣化學製造程序）操作許可申請，係屬原告違規後改善行為，尚難憑事後補正而推翻本案違規事實之認定。二、次查行政院環境保護署於八十五年七月十六日環署空字第三八五四三號解釋函，有關訴外人穎興化學工業有限公司從事氯化鈣之生產，其製造方法係將氯化氫（俗名「鹽酸」）加石灰石而得，雖其為密閉生產過程，仍可能有逸散空氣污染物之虞，尚且應依法申請固定污染源設置及操作許可。爰此，依前揭解釋，原告更須依法申請操作許可。另查原告所產生之濾餅再經乾燥即生產為含結晶水之磷酸二鈣成品，此磷酸二鈣化學製造程序，經行政院環境保護署於八十六年三月二七日以八六環署空字第一六七四三號函釋「其係為磷酸二鈣化學製造程序，則屬應申請設置變更及操作許可之製程行業（則屬行政院環境保護署公告第三批應申請設置變更及操作許可之固定污染源）」，特予陳明。依上述事實，原告所訴，誠屬臆測、卸責之詞，洵無足採。被告對原告所為之處分，於法有據。綜上所述，本件訴訟顯無理由，敬請鑒核，依法駁回其訴訟等語。
理由按：「公私場所於設置或變更經中央主管機關指定公告之固染源前，應檢具空氣污染防制計畫，自省（市）主管機關申請核發許可證後，始得為之。前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合排放標準之證明文件，向省（市）主管機關申請核發操作許可證，始得操作。」「公私場所違反．．．第十四條．．．者，處新台幣二萬元以上二十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」「依本法通知限期補正，改善或申報者，其補正、改善或申請期間，不得超過九十日。」「公私場所具有依第十四條第一項指定公告之固定污染源，且該固定污染源，係於公告前設立者，應自公告之日起二年內，依本法第十四條第二項申請操作許可證。」分別為空氣污染防制法第十四條、第三十六條第一項、第四十七條及第五十條所明定。次按行政院環境保護署八十三年五月二十五日環署空字第一二九七五號公告：「行業別：基本化學原料製造業及其他有下列製造程序之行業；第一類，適用對象－新設、變更及已設立固定污染源；製程別：氯化鈣製造程序。」本件被告環境保護局稽查人員於八十六年元月二十一日上午十一時至原告工廠稽查結果，發現原告蘇渙總廠內有關氯化鈣之生產製程（屬行政院環境保護署八十三年五月二十五日八三環署空字第一二九七五號公告「第二批公私場所應設置變更及操作許可之固定污染源」之範圍），未依空氣污染防制法第五十條規定於公告之日起二年內（即八十五年五月二十四日前）申請許可而仍從事氯化鈣製造生產，被告乃據以裁處新台幣十萬元之罰鍰，並函限於八十六年三月三十一日前檢附相關證明文件補正。原告不服，提起訴願及再訴願，遞遭決定駁回後，提起本件行政訴訟，主張：其工廠生產之磷酸二鈣係礦物性補助飼料，依法辦有飼料製造登記證及工廠登記證，依環境保護署八十六年十一月十四日（八六）環署空字第六九三五一號函，屬該署公告第四批應申請操作許可證之固定污染源。其申最後期限為八十六年九月十六日，原告於八十六年一月十九日提出申請，並未逾越期限，且於被告環保局函知原告後，填報申請，被告仍予處分，此不法之處分，令原告百思不得其解。至於磷酸二鈣製程反應中產出之含一六濾體氯化鈣。原告考量資源回收及配合環保減廢政策，乃投資設置設備，將一六氯化鈣碱化濃縮為三三－三八濃度之液體氯化鈣，提供他廠液水處理劑。此資源回收濃縮處理程序，並無空氣污染物排出，亦無排放口之設置。依環境保護署八十五年十一月三十日八五環署字第六八七二五號函，非屬應設置變更及操作許可之製程行業，不需申報固定污染源設置變更及操作許可，且原告已依被告環保局函示填報申請，被告仍認原告工廠磷酸二鈣製程為氯化鈣生產製造程序，屬第二批應申請之固定污染源，未申請許可而從事氯化鈣之製造生產，科以罰鍰，並命補正，不無違誤等語。查原告工廠磷酸二鈣生產過程，係時進口磷礦砂加入鹽酸，在消化槽進行化學反應成消化液，再添加石灰石粉去除雜質，並於結晶槽中再反應生成磷酸二鈣結晶液，此結晶液經由過澽機分離出磷酸二鈣濾餅，及生產含有一六之氯化鈣濾液，此為原告不爭之事實。且有原處分卷內所附磷酸二鈣及氯化鈣製造流程，及製程說明書可稽。此一六氯化鈣濾液雖為磷酸二鈣生產過程中之副產品，然為原告工廠所生產者，已堪認定。而此氯化鈣之生產程序屬環境保護署公告第二批應申請設置變更及操作許可之固定源。原告雖於八十五年十一月四日函請被告環保局釋示後填報申請，然於公告期滿後二年內即八十五年五月二十四日前仍未申請許可從事氯化鈣之製造生產。被告乃據以裁處罰鍰，並命補正，依法洵無違誤；訴願及再訴願決定遞予維持，亦無不合。至於原告所舉環境保護署八十五年十一月三十日八五環署字第六八七二五號函說明三、所云非屬應申請設置變更及操作許可之製程行業，係指氯化鈣濃縮製造程序而言，與前一階段之生產一六氯化鈣濾液無關；另同署八十六年十一月十四日八六環署字第六九三五一號函公告第四批應申請操作許可之固定源為原告生產之磷酸二鈣製造程序，亦與氯化鈣之製造無渉。原告執以為免責之依據，自非可採。其起訴意旨難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十七年三月十二日
行政法院第二庭
審判長評事 黃綠星
評事 廖政雄 評事 高啟燦 評事 彭鳳至 評事 黃合文 右正本證明與原本無異
法院書記官蘇金全中華民國八十七年三月十二日