裁判字號：最高行政法院98年判字第1291號判決
裁判日期：民國98年10月29日
裁判案由：回饋金
最高行政法院判決
98年度判字第1291號上訴人臺北市政府代表人甲○○訴訟代理人 李建賢 律師被上訴人乙○○
丙○○共同訴訟代理人 蔡進良 律師上列當事人間回饋金事件，上訴人對於中華民國96年11月15日臺北高等行政法院96年度訴字第525號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣被上訴人前依水土保持法規定擬具簡易水土保持申報書，就坐落臺北市○○區○○段2小段28-2、28-3、28-4、28-5號土地（下稱系爭土地）申請就地整建工程，並依水土保持法規定，於民國（下同）95年5月17日委由水土保持技師提出簡易水土保持申報書及其附圖。經上訴人審查通過核定在案，並依「山坡地開發利用回饋金繳交辦法」（下稱回饋金繳交辦法）及「山坡地利用繳交回饋金之乘積比率」（下稱回饋金乘積比率）核算，被上訴人需繳交山坡地開發利用回饋金新臺幣（下同）1,301,688元（下稱系爭回饋金），被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審為「訴願決定及原處分均撤銷」之判決，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人（原審原告）於原審起訴主張：㈠上訴人所屬工務局養護工程處於87年間辦理北投石仙路西側道路新築工程，將系爭土地上之房屋於上開工程範圍內部分拆除，被上訴人故於94年1月18日就上開房屋賸餘部分依「臺北市政府拆除合法建築物賸餘部分就地整建條例」申請就地整建，並未涉及山坡地開發整地之行為，非屬森林法第48條之1及回饋金繳交辦法第3條、第4條及第6條之「山坡地開發利用」行為，上訴人所為繳交回饋金處分於認定事實、適用法令有所違誤。㈡依森林法第48條之1第2項前段規定，所謂「山坡地開發利用」之內涵必須具有確定「山坡地開發利用回饋金義務人之範圍」之機能。而依同項後段授權中央主管機關訂定之回饋金繳交辦法第3條規定，所謂山坡地開發利用，指「依水土保持法施行細則第8條第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。」，然該第8條早於93年8月31日即經中央主管機關行政院農業委員會（下稱農委會）修正刪除，則如何認定回饋金繳交辦法所稱之山坡地開發利用行為？於法實有疑義。㈢上訴人訂定之回饋金乘積比率違反「受委任不得再委任」原則，應屬無效之法規，故據以而作成之繳納系爭回饋金之處分，即屬違法而應予撤銷。㈣縱認本件得適用回饋金繳交辦法，惟查上訴人核算系爭就地整建案時應適用回饋金乘積比率時，未依開發利用程度之類別，適用降低乘積比率，一律以最高比率即12％計算，顯有裁量怠惰之違法。再退萬步言，縱認上訴人得以最高乘積比率核算回饋金，然依回饋金繳交辦法第5條第1項規定及農委會92年12月8日農林字第0920168933號函（下稱92年函）、93年4月14日農授林務字第0931606727號函（下稱93年函）、94年4月6日農授林務字第0941606382號函釋等，核算山坡地開發利用回饋金，其算式應為：核准開挖整地面積公告土地現值乘積比率；且應以「核准開挖整地面積」為計算基礎，無開挖整地之土地面積當然不得計入；本件上訴人未審酌被上訴人實際整建之範圍，而以「系爭土地總面積」核算，顯屬重大明顯之錯誤等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、上訴人（原審被告）則以：㈠依農委會92年函及93年函等內容可知，山坡地開發利用者只要一提出山坡地「開挖整地」之「水土保持計畫」或以「簡易水土保持申報書」代替且經核定，皆須繳交山坡地開發利用之回饋金，則被上訴人於95年5月17日委由水土保持技師提出簡易水土保持申報書及其附圖，送請審查辦理，經上訴人以95年6月15日府建四字第09570375300號函核定在案。觀之簡易水土保持申報書所附平面配置圖，除原擋土牆之修復外，尚包括有懸臂式擋土牆、集水井、排水溝、填方區、挖方區、滯洪沉砂池等開挖整地工程設施，足證被上訴人主張就地整建，並未涉及山坡地開發整地行為云云，顯不足取。㈡回饋金繳交辦法係行政機關基於法律授權所訂定之法規命令，有關山坡地開發利用之回饋金繳交義務人之計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項等辦法，由農委會擬訂，並報請行政院核定，係基於法律授權發布之命令，乃屬「特定授權」，其授權之目的、範圍及內容，符合「具體明確」之條件，且未逾越法律授權之範圍與立法精神。依回饋金繳交辦法第5條第3項規定：「第1項類別及計算回饋金之乘積比率由『主管機關』公告之」，而上訴人屬該法所謂之主管機關，於92年8月8日以府建三字第09214929601號公告回饋金乘積比率，自屬有據。㈢水土保持法施行細則第8條規定之所以刪除，乃係將該條規定內容納入水土保持法第12條第1項，以符合法律保留原則，故回饋金繳交辦法第3條規定之效力及適用，應依水土保持法第12條第1項各款之規定。㈣回饋金繳交辦法第5條第3項規定應屬上訴人之「行政裁量」，並非轉委任之授權，被上訴人主張該項規定違反「轉委任禁止」之原則，尚非可採。㈤上訴人依森林法第48之1條第2項、回饋金繳交辦法第5條等規定，斟酌山坡地開發利用之程度，如屬開發建築，因其影響環境較為重大，故公告乘積比率時，明定應繳納回饋金乘積比率為12％，符合法律規定之意旨，尚無裁量怠惰之違法情事。㈥本件係屬建築用地舊地新建案件，其水土保持處理項目計有懸臂式擋土牆、填方等，其餘則為建築使用面積，依93年函可知本案屬全基地開發，上訴人依回饋金繳交辦法及回饋金乘積比率規定，核算被上訴人應繳交系爭回饋金之處分洵無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠審諸被上訴人於95年5月17日所提簡易水土保持申報書所附平面配置圖所示，除原擋土牆之修復外，尚包括有懸臂式擋土牆、集水井、排水溝、填方區、挖方區、滯洪沉砂池等工程設施，涉及土地之開挖，其工程規模甚大，顯非所謂經拆除部分建物，僅就被拆除後之建物予以整建之就地整建可資比擬。而系爭土地確為山坡地復為兩造所不爭執，復經上訴人為系爭處分前，以95年2月16日府建三字第0957025670號函詢農委會，系爭土地開發是否仍需繳交山坡地開發利用回饋金，經農委會以95年2月24日農授林務字第0950109088號函覆：「… 陳君 等人仍須負繳交山坡地開發利用回饋金之義務」，是系爭土地為山坡地，洵堪認定。被上訴人主張本件係就地整建，並未涉及山坡地開發整地行為云云，難謂可取。㈡依農委會93年8月31日農授水保字第0931842787號函所附「水土保持法施行細則部分條文修正總說明」可知，該施行細則第8條雖經刪除，惟該條規定之各款行為類型，業已移至母法水土保持法第12條第1項，並無「山坡地開發」各款行為實質刪除問題，上揭回饋金繳交辦法第3條所指水土保持法施行細則第8條之意旨，即係指修正水土保持法第12條第1項，而不生法令適用之疑義。㈢回饋金繳交辦法係行政機關（農委會）基於法律（森林法第48條之1第2項）授權所訂定之法規命令，並無違反法律保留原則及公課法定主義。又依森林法第2條及回饋金繳交辦法第5條第3項規定，上訴人於92年8月8日以府建三字第09214929601號公告乘積比率，自屬有據，不生再委任之問題。㈣依回饋金繳交辦法第5條第1項規定及農委會92年函及93年函，有關土地開發面積之計算基礎係採「開挖整地面積」，不包括無開挖整地之法定空地。而上訴人核處被上訴人應繳交系爭回饋金，係以系爭土地全部面積358平方公尺（90＋90＋89＋89）土地公告現值12％計算而來（計算式：30,300元358㎡12％＝1,301,688元）。然依上訴人95年6月14日核定之水土保持申報書，其開發整地面積明載為「217.7平方公尺」，足見上訴人計算系爭回饋金並未按所核定之開挖整地面積為核算，卻按系爭土地全部面積計算，自有錯誤。上訴人固稱被上訴人係以系爭土地之全部開發整地，然與上訴人前開所核定之書面文件面積與上訴人審理時陳述之面積不符，則系爭土地實際開發之面積到底為何，即有待舉證陳明。上訴人並無法提出系爭土地全部開挖之勘驗現場紀錄證明，而上訴人所屬建設局96年6月21日北市建四字第09632196900號函竣工會勘紀錄，係採抽驗方式查驗系爭土地工程竣工情形，並未全面檢驗，亦無法證明系爭土地確實經被上訴人全部開挖整地，復有該會勘紀錄附卷足佐，從而上訴人指稱被上訴人就系爭土地全部開發整地即屬無足證明，無法採信。被上訴人訴稱上訴人未按核定面積計算，卻按全部面積計算系爭回饋金，計算有誤等語，即非無據。訴願決定未糾正此瑕疵，仍予維持，自有未合，均應予以撤銷，著由上訴人另為適法之處分。
五、本院查：㈠上訴意旨略以：⑴本件簡易水土保持申報書所列開挖整地面
積一欄係指挖、填方面積之總和，非等同於回饋金繳交辦法第5條所稱「開發」面積，復循本件工程施工前現況、施工中及完工後之現場照片等，均可明白認定為「全基地開發整地」，則上訴人以系爭土地總面積358平方公尺核算系爭回饋金，即屬有據，原判決未依職權履勘現場，即撤銷原處分及訴願決定，顯有判決違背法令之情。⑵簡易水土保持申報書非一經核定後，主管機關即應依核定之開挖整地面積據以計算應繳納回饋金之數額，倘實際開發面積與申報書不符時，自應依實際面積總和計算應繳交回饋金之金額，原判決就此有判決違背水土保持計畫審核監督辦法第19條之情事。⑶被上訴人主張開挖整地面積僅217.7平方公尺，自應由被上訴人負舉證責任，原判決未依職權調查事實且謂上訴人未能舉證證明全部開挖整地，其判決不適用法規，亦有違背證據法則之情事等語。
㈡按「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其
基金來源如下：…山坡地開發利用者繳交之回饋金。…前項…第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」，森林法第48條之1定有明文。次按「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8條第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。」、「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積6％至12％計算。無公告土地現值時，以毗鄰之公告土地現值計算。第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」、「水土保持計畫經主管機關核定後，應核算本回饋金數額，並應通知繳交義務人於1個月內至指定地點，繳交本回饋金。」分別為行為時回饋金繳交辦法（農委會89年11月30日（89）農林字第890156162號令訂定發布）第3條、第5條及第6條所明定。又「開發利用程度類別為開發建築者，其計算回饋金之乘積比率為12％」，上訴人業已於92年8月8日以府建三字第09214929601號公告在案。
㈢經查，被上訴人前就系爭土地依水土保持法規定擬具簡易水
土保持申報書，申請就地整建工程，並於95年5月17日提出簡易水土保持申報書及其附圖（按此為第2次變更設計，其最初於94年7月28日提出申請，嗣於95年1月13日申請第1次變更設計）經上訴人審查後於95年6月14日核定在案，而被上訴人所有系爭土地為山坡地，依其95年5月17日所提簡易水土保持申報書所附平面配置圖所示，除原擋土牆之修復外，尚包括有懸臂式擋土牆、集水井、排水溝、填方區、挖方區、滯洪沉砂池等工程設施，涉及土地之開挖，其工程規模甚大，顯非所謂經拆除部分建物，僅就被拆除後之建物予以整建之就地整建可資比擬，且被上訴人亦分別陳明系爭土地屬「開挖整地」，並有挖方與填方數量之總計問題，足證被上訴人係在系爭土地開挖整地，上訴人認為被上訴人開發系爭土地，應依回饋金繳交辦法及回饋金乘積比率計算繳交回饋金，且上開相關規定並未違反法定公課主義及法律保留原則，上訴人認為被上訴人開發系爭土地，應依回饋金繳交辦法及回饋金乘積比率計算繳交回饋金，核屬有據，為原審認定之事實。經核與前揭規定相符，適用法律並無違誤。
㈣原判決雖肯認上訴人核課回饋金之行為，然認為回饋金之計
算應以實際開發面積為計算基礎。本件上訴人認定被上訴人就系爭土地係為全部開發，故應以358平方公尺為計算基準，然為被上訴人所否認（被上訴人主張應以上訴人所核定之
217.7平方公尺為計算基準），而依被上訴人之水土保持申報書所附平面配置圖所示，除原擋土牆之修復外，尚包括有懸臂式擋土牆、集水井、排水溝、填方區、挖方區、滯洪沉砂池等工程設施，涉及土地之開挖，致系爭土地之實際開發面積不明，而依上訴人提出之證據尚無足以認定系爭土地業經全部開發，認為如無其他證據證明時，即應以上訴人核定之217.7平方公尺為計算基準等詞，資為論據，因將原處分及訴願決定予以撤銷，著由上訴人再行調查實際開發面積後另為適法處分。查，本件係命被上訴人負擔公課之處分，故其要件事實需由處分機關即上訴人負舉證責任；而事實認定乃事實審法院之職權，原判決以依卷證內之資料無足支持上訴人主張之計算面積致原處分據以認定之事實不明，核屬原審證據取捨及事實認定職權之行使，並無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。至上訴人所檢據之證據即被上訴人第1次申請整地開挖至第2次變更設計等資料（含申請書及所附圖樣）與開挖過程、完工後等相關照片並未於原審完整提出，核屬新證據，原審自無從審酌，上訴人非不得於另行調查程序中為斟酌，並予敘明。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年10月29日
最高行政法院第七庭
審判長法官藍獻林
法官胡方新法官廖宏明法官張瓊文法官姜素娥以上正本證明與原本無異中華民國98年10月29日
書記官賀瑞鸞