最高行政法院89年度判字第2364號判決

裁判字號：最高行政法院89年判字第2364號判決

裁判日期：民國89年06月27日

裁判案由：礦業法

行政法院判決八十九年度判字第二三六四號
原告永興礦業有限公司代表人甲○○被告經濟部礦務局（原隸屬台灣省）右當事人間因礦業法事件，原告不服經濟部中華民國八十八年四月二十二日台經（八八）訴字第八八六三一八四二號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰
主文再訴願決定撤銷。
事實緣被告（台灣省礦務局，嗣改隸經濟部礦務局）分別以八十六年十二月二十九日八六礦行一字第○三七八四一號函原告，略以其所領嘉義縣番路鄉公田村地方台濟採字第五三○○號（礦業字第三一九二號）石灰石礦業權，業經奉經濟部八十六年十二月十一日經（八六）礦字第八六○三七七五一號及第00000000號函指定為石灰石國家保留區並公告，礦業權於有效期間屆滿後當然消滅，不得開採，否則屬違法私自開採，將依礦業法等有關規定處理等語。以八十六年十二月三十日八六礦行一字第○四○二一二號函原告，略以前述礦區報經經濟部八十六年十二月二十三日經（八六）礦字第八六○三九七八七號函示，所請展限採礦權案應予不准等語。原告就上開被告八六礦行一字第○三七八四一號及八六礦行一字第○四○二一二號函，訴經經濟部訴願決定，以被告八六礦行一字第○三七八四一號函，係將原告所領台濟採字第五三○○號石灰石採礦權之礦區經指定並公告為石灰石國家保留區之事實通知原告，為行政機關單純之意思通知，並非行政處分；至被告八六礦行一字第○四○二一二號函否准本件展期案，係被告自行所為之處分，訴願管轄機關為臺灣省政府，已移由臺灣省政府審理，遂從程序上駁回其訴願，嗣原告提起再訴願，案經行政院台八十七訴字第五四八八八號再訴願決定以究屬被告於本（省）主管機關職權所為單純之意思通知，抑或經濟部所為之意思通知，事訴願管轄機關之認定，尚有究明之必要。爰將原決定撤銷，由經濟部研明後另為適法之處理。經濟部爰以八十七年十二月八日經八七訴字第八七六一三九一一號函將原告不服被告八十六年十二月二十九日八六礦行一字第○三七八四一號函提起訴願部分移由台灣省政府辦理。台灣省政府決定駁回訴願，向經濟部提起再訴願亦經決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、本案訴願及再訴願決定，均有程序上重大瑕疵。㈠謹按人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願及再訴願。又本法所稱行政處分謂中央或地方機關，基於職權就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為而言。此為訴願法第一條、第二條第一項定有明文。查原告所領台濟採字第五三○○號石灰石礦業權，雖於八十六年十二月三十日期滿，依據礦業法第十六條及同法施行細則相關規定，自得申請展限並應獲准。詎知在申請展限案處理程序中，被告（原告係指經濟部）遽以⒓⒒八六礦字第八六○三七七五一號函，將台灣西部包括原告所領石灰石礦在內，指定為國家保留區並公告：保留區內不得設權，並於礦權有效期滿（⒓）後不以展限。致使原告遭受莫大損害。依上開法條，顯屬被告為違法不當之行政處分，原告自得提起訴願及再訴願，以資救濟。㈡被告此項不當處分，並未送達處分文件。而由主管機關台灣省礦務局先後以函及⒓函通知有關業者遵照辦理，否則以違法開採論處，函內並載明依據被告處分函辦理。因此原告檢附台灣省礦務局函為證明方法，其實係不服被告違法不當處分而提起訴願。請查原告訴願書狀載明以經濟部為原處分機關，敍述被告官署將原告所領石灰石礦指定為國家保留區並公告於礦權有效期滿後不得開採，更不准展限等之處分為無正當法源，因而提起訴願，請求撤銷原處分等語，可資佐證。㈢本案訴願受理機關包括經濟部、行政院、台灣省政府等各級訴願審議委員會，竟不察原告提起訴願之真意，故意認以原告係對台灣省礦務局函提起訴願，並以該函僅屬行政機關為單純意思之通知而已，並非行政處分為由，或為駁回訴願，或為撤省礦局函，或為移轉管轄處理等決定，歷經年餘，使原告訴願案，竟在原地打轉，遲遲未能就實體上理由加以論斷而為適法之決定，顯有程序上重大瑕疵。二、原處分為違法，不當且無法源。㈠按據礦業法第九條第一項規定：左列各礦即鐵礦等九種及其他由經濟部報准行政院指定者，經濟部認為有保存或調節之必要時，固得指定區域作為國家保密區禁止探採。但同法第二項明定：前項保留區經濟部認為並無保留必要時，如須國營得劃為國營礦區設定國營礦業權，適用前條規定，其未經劃為國營礦區者，得核准人民申請探採。顯見政府適用礦業法第九條第一項第十款規定，得劃定區域作為國家保留區禁止探採之礦種，限以未經核准人民探採者而言。經已核准人民探採之礦種自無此項法條之再適用可言。此外遍查礦業法並無已准由人民探採之礦種，得由被告隨時指定為國家保留區禁止探採之明文規定。因此被告竟將早已開放准由人民設權開採之石灰石，指定為國家保留區禁採並不准展限之處分，顯無正當法源。㈡被告官署因將早已核准由人民探採之石灰石，擅自指定為國家保留區並公告禁採，且不准展限處分，造成剝奪人民之工作權利、財產受損，更濫用礦業法第九條第一項第十款之法規，使其牴觸憲法第十五條：人民之生存權、工作權、財產權，應予保障之規定，因使法律牴觸憲法，依據憲法第一百七十一條，應為無效。㈢被告所以將台灣西部石灰石礦指定為國家保留區禁採係為支持行政院令頒「水泥工業長期發展方案」（下稱〞水泥方案〞並執行水泥工業東移政策。依據上開〞水泥方案〞第三點執行措施第十款規定「台灣西部地區己設定礦業權之石灰石礦，得以礦業法規定准予繼續展限至民國八十六年」。致使原告等西部石灰石礦業者，自民國八十一年以後之申請礦權展限案，一律僅得展限至民國⒓為止。此又牴觸礦業法第十六條：採礦權以二十年為限。但期滿後得申請經濟部展限二十年之規定，因行政命令牴觸法律，依憲法第一百七十二條規定，亦應為無效。三、政府施政除必須合法外，更須合情合理。㈠按石灰石除供作水泥原料外，尚可製造土壤硬化劑、石灰、電石或以碎石為地質安定處理等用途甚廣。不同政府執行水泥業東移政策而應受禁採處分。如果政府必須執行水泥工業東移政策，自應關西部水泥工廠即可。然則僅供水泥原料之石礦業者，因喪失供售對象，將自行放棄採礦，而尚有其他用途之石礦業者，仍得採礦供應，豈非兩全其美。況西部水泥工廠如不關閉、石灰石禁採後，勢須進口礦石或熟料，繼續生產。如此何以達到水泥業東移之目的，足證原處分，顯有偏差矛盾，並不公平。㈡原告所領石灰石礦業權，原係核准由〞連惠曼〞以台濟採字第五一四五號設權開採，其有效期間為自⒎⒌起至⒎⒋止。嗣於八十四年間實施改組，經原告申請移轉及展限後，被告於⒈⒗核發台濟採字第五三○○號採礦執照，並配合〞水泥方案〞第三點，第十款規定，得採礦期限，定自⒎⒋起至⒓止，使核准原告開採竟不到一年。似此以行政命令牴觸法律之作業，顯係違憲，應為無效。況原告辦妥礦權移轉後，立即規劃將行大量開採之際，忽遭禁採處分，豈有合情合理可言。㈢依據〞水泥方案〞第三點第十二款規定：「本方案於民國八十六年由經濟部即衝國內水泥供需情形檢討修訂」。工業局更委託台灣綜合研究院耗時一年製作有關未來水泥評估研究報告，並定於八十六年五月三十日邀集水泥公會，經濟部礦業司、台灣省礦務局等召開檢討會，竟無故停開。且據報載〞水泥方案〞東移政策，尚有諸多爭議。因此本案原處分，實令西部石灰石礦業者，難以信服。四、原告以經濟部為被告訴請撤銷其違法行政處分自屬合法正當。㈠原告請領嘉義縣番路鄉公田村地方台濟採字第五三○○號、即礦業字第三一九二號石灰石礦業權，因此八十六年十二月三十一日期滿，依法申請展限後，被告以⒓⒒經（八六）礦字第八六○三七七五一號函指定台灣省新竹、嘉義、台南、高雄、屏東等縣轄區內為石灰石國家保留區計九區，並公告，國家保留區內石灰石礦於期滿後，不得開採並不予展限等違法行政處分，致使原告蒙受極大損害。此項違法行政處分並未送達處分文件，僅由台灣省礦務局以⒓及⒓函知各該業者遵照辦理。㈡原告不服檢附台灣省礦務局上開函為證明方法，並以經濟部為原處分機關，提起訴願，請求撤銷經濟部所為指定石灰石國家保留區禁採並不予展限等違法行政處分。詎知各級受訴機關，竟不察原告訴願之真意，存心誤認原告係對台灣省礦務局函提起訴願，且以該函並非行政處分為由，駁回訴願及再訴願。㈢原告始終以被告經濟部為違法行政處分，使原告遭受損害為由，提經訴願及再訴願，仍無法達到救濟之目的，不得不提起行政訴訟。因此本訴顯符合行政訴訟法第一條之規定，並依同法第九條第一款規定，以經濟部為被告，自屬合法正當。五、台灣省礦務局固為主管機關，但無指定國家保留區禁採及准駁礦業展限之權責，且在本案並非被告當事人，又無被告之授權，竟以被告自居，逕為答辯，自有程序上瑕疵。為訴請撤銷被告官署將台灣西部地區石灰石礦指定為國家保留區禁止探採並經公告處分事件，具聲請事。六、被告官署主張：以⒓⒒經礦字第八六○○三七七五一號函，將台灣西部地區包括原告請領在內石灰石礦區，分為九區，劃定為國家保留區禁止探採，並經公告：於礦權有效期滿，當然消滅，不得開採之行政處分係適用「礦業法第九條第一項第十款」規定為依據，自屬合法等語。七、原告則主張：礦業法第九條第一項第十款所謂，得劃為國家保留區禁採之礦種，應限以新發現之稀有礦物，且未經核准人民設權開採者而言，此有左列依據及理由可按：㈠依據礦業法第九條第二項規定：「前項保留區（即同法條第一項計十種），經濟部認為無保留必要時，如須國營得劃為國營礦區，設定國營礦業權，適用前條（即同法第八條）之規定，其未經劃為國營礦區者，得核准人民申請探採。」之立法意旨甚明。查石灰石於數十年前，除准由國營事業台灣金屬礦業公司（現台灣糖業公司）設定國營礦區自行開採外，其餘核准人民申請探採有案。足認石灰石礦，顯已非屬礦業法第九條第一項第十款所定得劃定為國家保留區之礦種無疑。㈡依據礦業法第十條規定：「凡最先發現第八條及第九條所列各礦，應即申報經濟部，經查明確係該申報人最先發現，如認為必須國家自行開採或作為國家保留區時，應給與該申報人．．．獎勵金」，更足證明礦業法第九條第一項各款所定之礦種，係指新發現之稀有礦物且未經准由人民開採者，被告擅自將石灰石礦視作礦業法第八條及第九條所列各礦之一，遽據礦業法第九條第一項第十款規定劃定為國家保留區禁採處分，自有瑕疵。㈢依據礦業法第四十三條規定，礦業權撤銷之事由，以：「不依期內開工或無故停工，將礦權移轉與外國人，非法經營，欠繳礦區稅，或詐欺取得礦業權」為限。此外遍查礦業法並無經已准由人民開採之礦種，得由被告隨時指定為國家保留區禁採之明文規定。因此被告之本件處分，顯無正當法源。八、石灰石礦，准由人民設權開採後，被告適用礦業法第九條第一項第十款規定，劃定國家保留區並為禁採之處分，此舉係使法律牴觸憲法第十五條：人民之工作權、財產權應予保障之規定，即屬違憲行為，依憲法第一百七十一條第一項規定，應為無效。九、原告上開各項主張，敬請斟酌採行，被告之處分是否違憲，如有疑義，即請參照憲法第一百七十一條第二項及大法官審理案件法第五條第二項，送請司法院大法官會議解釋。十、綜上理由，事證、原處分並無正當法源。且與憲法、礦業法牴觸依法無效。而原訴願及再訴願決定，乃有程序上重大瑕疵，均無可維持，敬懇請求判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷等語。
被告答辯意旨略謂：依據行政訴訟法第一條規定，行政訴訟提起要件之一須有違法行政處分存在，探究被告八十六年十二月二十九日礦行一字第○三七八四一號函之真意，僅是通知原告經濟部劃定石灰石國家保留區令內容及告知將來可能之結果，應屬單純事實敘述理由說明，並非對人民請求有所准駁之行政處分。關於被告八十六年十二月三十日礦行一字第○四○二一二號函部分，雖經臺灣省政府訴願審議委員會八十七年八月一日八七府訴三字第一六二三四三號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為處理」，被告重新函報經濟部核辦，該部以八十七年八月十八日經（八七）礦字第八七○二四○八三號函不准其礦業權展限並經被告八十七年八月二十日礦行一字第二四六三二號函轉原告上述處分。截至目前，原告尚未就該處分另行提起出訴願。綜上所陳，原告聲請撤銷被告八十六年十二月二十九日礦行一字第○三七八四一號函、訴願決定及再訴願決定，為無理由，請求駁回原告之訴等語。
理由按受理訴願機關不得就訴願人未聲明爭執之事項為決定；又本件一再訴願決定均以被告為原處分機關，故本件行政訴訟仍宜列之為被告，否則行政爭訟之程序上當事人不一致，影響判決之效力。本件再訴願決定係以：「按人民提起訴願，以有行政處分存在為前提要件，所謂行政處分，係指中央或地方機關基於職權，就特定之具體事件，所為發生公法上效果之單方行政行為而言，審諸訴願法第一條及第二條第一項之規定，其意甚明。至機關所為單純之事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而發生法律上之效果，自非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，即非法之所許，行政法院著有六十二年裁字第四十一號判例可資參照。卷查台灣省礦務局（即被告，下同）以八十六年十二月二十九日八六礦行一字第○三七八四一號函再訴願人（即原告，下同），略以其所領嘉義縣番路鄉公田村地方台濟採字第五三○○號（礦業字第三一九二）石灰石礦業權，經本部（即經濟部，下同）八十六年十二月十一日經（八六）礦字第八六○三七七五一號及第00000000號函示指定為石灰石國家保留區，並公告，礦業權於有效期間屆滿後當然消滅，不得開採，否則屬違法私自採礦，依礦業法等有關規定處理等情。再訴願人不服，提起訴願到部，本部認該函係行政機關單純之意思通知，非行政處分，以八十七年五月二十日經
（八七）訴字第八七六三二三一八號訴願決定書駁回訴願。再訴願人不服，經向行政院提起再訴願，行政院以該函究屬台灣省礦務局本於省主管機關職權所為單純之意思通知，抑或經濟部所為之意思通知，事訴願管轄機關之認定，尚有究明之必要，以台八十七訴字第五四八八八號決定書將原決定撤銷。本部遂據以重為審議，以八十七年十二月八日經（八七）訴字第八七六一三九一一號函，將本案移由台灣省政府管轄。茲台灣省政府認該函係行政機關單純之意思通知非行政處分，以程序駁回其訴願，再訴願人固仍不服。第查臺灣省礦務局八十六年十二月二十九日八六礦行一字第○三七八四一號函係將再訴願人所領台濟採字第五三○○號（礦業字第三一九二號）石灰石礦業權，經本部函示指定為石灰石國家保留局，並公告等事實通知再訴願人，僅為行政機關單純之意思通知，並非行政處分，揆諸首揭法條規定及說明，再訴願人對之提起訴願、再訴願，殊非適法，原決定以所提訴願應不予受理，遂從程序上予以駁回訴願，難謂不合，自應予以維持。爰依訴願法第二十七條準用同法第十九條前段之規定決定如主文。至再訴願理由辯稱其不服之真意係對本部八十六年十二月十一日經（八六）礦字第八六○三七七五一號函提起訴願，並非不服台灣省礦務局之通知云云。經查再訴願人所指本部八十六年十二月十一日經（八六）礦字第八六○三七七五一號函係指定石灰石國家保留區，請台灣省政府建設廳依法公告，並轉知所在地縣政府分別公告。核該函之內容，單純為行政機關間內部意思交換之函文，並非行政處分；甚且該函並未送達再訴願人，而本部亦未請台灣省礦務局將該函轉送再訴願人。台灣省礦務局係本於省主管機關職權，主動將該函內容通知相關之業者，是再訴願人就台灣省礦務局之通知函，提起訴願、再訴願，自係以之為不服之標的，再訴願人顯有誤解，併此指明。」為由，駁回原告之再訴願，固非無見。經查，原告一再主張本案其係對經濟部八十六年十二月二十一日經礦字第八六○三七七五一號函不服而提起訴願等語，由原告於八十七年一月二十四日所具之訴願書係列經濟部為原處分機關，不服經濟部指定為石灰石國家保留區並公告（否准展限之處分經經濟部另移送台灣省政府另案處理），有該訴願書影本附於台灣省政府訴願可按，及經濟部礦務局（原為台灣省礦務局）八十七年二月十日八七礦字第四二六六號函亦記載「訴願人（即原告）不服大部（經濟部）八十六年十二月十一日經礦字第八六○三七七五一號函指定為石灰石國家保留區，不准展限，本局（即被告）八十六年十二月三十日八六礦行一字第○四○二一二號函轉為處分，訴願人於八十七年一月二十四日提起訴願，與訴願法第九條規定尚無不合。．．．」等語，則誠難謂原告係以經濟部礦務局（原為台灣省礦務局）為原處分機關，對其八十六年十二月二十九日八六礦行一字第○三七八四一號函不服，而再訴願決定就此重要事項未予詳究，即遽爾以經濟部礦務局（原為台灣省礦務局）八十六年十二月二十九日八六礦行一字第○三七八四一號函為原告不服之標的，而謂此函僅為行政機關單純之意思通知，非行政處分，從程序上駁回原告之再訴願，尚嫌疏略。原告起訴執以指摘，非無理由，應由本院將再訴願決定撤銷，由受理再訴願機關詳為查明，另為適法之決定，以昭折服。至原告主張本件原處分違憲，請求聲請司法院大法官解釋，本院認尚無必要，附此敍明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中華民國八十九年六月二十七日
行政法院第六庭
審判長評事 徐樹海
評事 尤三 謀評事 高啟燦 評事 蔡進田 評事 劉鑫楨 右正本證明與原本無異
法院書記官陳盛信中華民國八十九年六月二十八日