臺灣高等法院臺中分院104年度抗字第240號民事裁定

裁判字號：臺灣高等法院臺中分院104年抗字第240號民事裁定

裁判日期：民國104年07月29日

裁判案由：返還土地價金

臺灣高等法院臺中分院民事裁定104年度抗字第240號抗告人臺中市政府法定代理人 林佳龍 代理人 林國忠 律師上列抗告人因與相對人 鄭文昌 、 鄭文森 間請求返還土地價金事件，對於中華民國104年3月31日臺灣臺中地方法院103年度重訴字第623號所為裁定，提起抗告，本院裁定如下：
主文抗告駁回抗告程序費用由抗告人負擔。
理由
一、本件抗告人於原審起訴主張：相對人2人與第三人鄭○汀所共有坐落臺中市○○區○○段○○○○○○○號之土地（應有部分各3分之1，下稱系爭土地），於民國78年間奉准徵收為「臺中港特定區計畫第一期公共設施保留地00-00-0號計畫道路用地」，然徵收後經發現地號摘錄錯誤，系爭土地並未坐落於道路工程用地範圍內，乃依前臺灣省政府85年12月31日85府地二字第000000號函撤銷徵收，相對人2人與第三人鄭○汀於86年回復系爭土地所有權人地位。又系爭土地於80年間雖曾同時經改制前之臺中縣清水鎮公所奉准徵收為「臺中港特定區清水運五運動場」（下稱系爭運動場）用地，惟因土地登記簿已有前開78年道路工程徵收之註記，於未完成撤銷徵收前，無法重複辦理徵收，致系爭運動場工程核准徵收之處分不生效力。嗣改制前之臺中縣政府教育局（體健課）於89年辦理系爭運動場用地工程發包時，發現系爭土地尚為私人所有，伊遂與相對人2人及第三人鄭○汀辦理協議價購，並合意價購金額為新臺幣（下同）35,295,157元（其中地價補償為21,667,800元；地上物補償為13,627,357元），但系爭土地已受相對人2人及鄭○汀之數債權人分別向原法院民事執行處聲請假扣押在案，伊乃依該執行法院指示向該院提存所辦理提存金額28,072,557元，作為第三人鄭○汀、相對人鄭文昌債務清償分配予其債權人；另匯交支票2紙總金額為7,222,600元，作為相對人鄭文森債務清償分配予其債權人，但尚未及請求偕同辦理系爭土地所有權移轉登記。詎相對人明知系爭土地所有權應依兩造間89年間所成立之協議價購約定移轉登記予伊所有，竟基於一地二賣之意思，於相對人鄭文森之債權人即第三人○○商業銀行股份有限公司、相對人鄭文昌之債權人即訴外人○○（臺灣）商業銀行股份有限公司先後向原法院聲請強制執行，分別拍賣相對人2人所有系爭土地所有權應有部分3分之1程序進行中，未陳報系爭土地已非渠等所有，遲於拍定人拍定後，亦未即時聲明異議，致渠等各自所有系爭土地所有權應有部分3分之1，均遭拍定人拍定買受並取得所有權，是相對人就已無法依協議價購約定履行出賣人之給付義務，將系爭土地所有權移轉登記予伊之給付不能之結果，顯具有可歸責之事由，爰依民法第256條規定，以起訴狀繕本之送達作為解除系爭買賣契約表示，並依同法第259條第1款、第2款規定，請求相對人返還所受領之價金及自受領時起按週年利率5%計算之利息等語。
原法院以系爭價購協議係以達成代替徵收行政處分之行政目的所成立之契約，性質上屬行政契約，而認普通法院並無審理之權限，並依民事訴訟法第31條之2第2項規定，裁定將本件訴訟移送至臺中高等行政法院審理。抗告人對之不服，乃抗告前來。
二、抗告意旨略以：就兩造間所簽訂之協議價購契約，普通法院多數見解均認為依土地徵收條例第11條所簽訂之協議價購契約係屬私法契約；又自土地徵收條例之立法目的，應避免動輒以徵收公權力之行使取得私人土地所有權，並鼓勵透過私人協議價購方式達成使用土地之制度設計，且協議價購並未有公權力介入之情形，行政機關利用協議價購取得土地亦應屬於行政輔助行為。則依公法學界依行政法理論分析協議價購之性質，應以私法契約認定方與土地徵收條例與實務運作相符。惟原裁定僵化解釋並套用所謂公法契約判斷原則，未明土地徵收條例第11條關於協議價購行為與徵收行政處分間性質上之差異，且二者間亦不存在何種替代關係，更對於伊就興辦系爭運動場已作成之徵收處分之事實顯有認定錯誤之情事，其對於公、私法契約之判斷及認定，與普通法院實務及多數公法學者之意見相異，尚不足以作為否定其對本案仍具有審判權之依據理由。是原法院片面以契約目的理論對於土地徵收條例第11條協議價購契約遽為行政契約之認定，並將本件移送臺中高等行政法院，顯有違誤，為此，爰提起本件抗告，並聲明求予廢棄原裁定。
三、按我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（司法院大法官會議釋字第448號、第466號解釋參照）。又公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟；人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同，行政訴訟法第2條、第8條第1項分別定有明文。另對於公法人之訴訟，由其公務所所在地之行政法院管轄。其以公法人之機關為被告時，由該機關所在地之行政法院管轄，行政訴訟法第13條第1項亦有明文。且普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至受理訴訟權限之管轄法院，民事訴訟法第31條之2復規定甚明。
四、次按：公法上之法律關係得以契約設定、變更或消滅之，為行政程序法第135條所明定。惟訴訟事件是否屬普通法院之權限，應以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否私法上爭執為斷。且行政契約與私法契約之區別，學理上各有不同之學說，對具體之契約予以判斷時，應就契約主體（當事人之法律地位）、契約之目的、內容、其發生公法或私法上權利義務變動之效果及訂立契約所依據之法規性質等項為綜合考量。第按101年1月4日總統修正公布、同年月6日施行前之土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」準此，需用土地機關與土地所有權人依上開規定達成價購之協議，係以代替徵收行政處分目的之契約，亦即在徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收處分作成之前，當事人就需用土地人申請或即將申請徵收土地或土地改良物之際，為替代徵收行政處分之目的而達成協議，反之，若尚無任何徵收計畫，或開始徵收程序前，並無任何跡證證明隨之有緊密接連徵收程序開始發動者，僅是人民將其土地賣給行政機關，應屬私法上買賣關係，非屬公法爭議事件（最高行政法院94年度裁字第127號、95年度裁字第1327號、98年度裁字第1038號裁定參照，另最高法院92年度台上字第523號、99年度台聲字第1302號裁定參考）。
五、經查：
㈠、抗告人（改制前為臺中縣政府，下同）前為興辦系爭運動場，固曾於80年間將系爭土地列入徵收土地清冊，惟斯時系爭土地之登記簿上已有78年「臺中港特定區第一期公共設施保留第00-00-0號道路」工程徵收之註記，抗告人為避免重複徵收，並未辦理系爭土地及其地上物公告徵收，致前台灣省政府於80年5月10日所為核准系爭運動場徵收之處分，未於系爭土地及其地上物發生效力，且於103年3月21日經內政部核准撤銷。嗣系爭土地於86年間經發現未坐落於前開道路工程用地之範圍內，而依前臺灣省政府85年12月31日85府地二字第000000號函辦理撤銷徵收，相對人2人乃回復為系爭土地之所有權人。後因改制前之臺中縣政府教育局（體健課）於89年辦理系爭運動場工程用地，抗告人為取得系爭土地以進行公共設施興建，乃依當時即89年2月2日制訂公布並於同年月4日施行之土地徵收條例第11條規定，與包含相對人2人在內之系爭土地所有權人成立土地價購契約等情，為兩造所不爭執，並有臺中縣政府86年1月14日86府地權字第11198號函文及該函檢附之公告、臺中市政府地政局103年3月28日中市地用字第0000000000號函文在卷可稽（見原法院卷第15-17頁及第11頁、本院卷第35頁），自足採信。
㈡、又查，依卷附抗告人於89年間所發予包含相對人2人在內之系爭土地所有權人之函文，其中89年3月17日以89府教體字第00000號函文略以：「主旨：本府為辦理台中港定區清水運五運動場工程，需要徵收台端所○○○鎮○○段○○○○○○○號土地之需要，謹訂於八十九年三月二十日星期一下午二時前往現場查估…」等語、89年4月28日以89府教體字第000000號函略以：「主旨：本府為辦理台中港定區清水運五運動場工程之需要，擬徵收台端所○○○鎮○○段○○○○○○○號土地，茲訂於八十九年五月六日上午九時假本府教育局體健課召開價購協議會…說明：依據土地徵收條例第十一條規定辦理」等語、89年5月2日以89府教體字第000000號函略以：「主旨：本府原訂八十九年五月十六日上午九時前往台中港特定區清水運五運動場工程內銀聯段○○○○○○地號土地擬補辦徵收案內地上物工廠內機械搬遷補償費會勘乙案，因故改期至八十九年五月九日上午九時辦理…」等語，有前開函文在卷可憑（見原法院卷第182-184頁、本院卷第36-38頁），再參以抗告人所提出與原法院民事執行處往來之函文及聲明異議狀內，均記載：「本府八十九年度辦理台中港特定區清水運五運動場工程用地內有銀聯段○○○○○○地號土地漏辦徵收，按新公佈施行土地徵收條例第十一條規定…第三十一條規定…本案土地遵照前述規定先行與所有權人協議價購事宜」等語，亦有前開函文及聲明異議狀附於原法院卷可參（見原法院卷第27、33、35頁）；足見抗告人係為達成興建系爭運動場之行政目的，而以系爭運動場工程之徵收計畫，於系爭運動場用地之徵收程序即將發動之際，並在徵收行政處分作成之前，先行依修正前之土地徵收條例第11條規定，踐行與相對人就系爭土地達成價購之協議，堪認本件協議價購係以達成代替徵收行政處分之行政目的所成立之契約，揆之上開說明，自屬行政契約無訛。
㈢、抗告人雖抗辯：辦理協議價購與決定徵收之主體並不相同，協議價購並未有公權力之介入行使，故本件協議價購並非行政契約，而是一般私法性質之買賣契約云云；惟按行政機關依分層負責各有職掌之原理，為達成行政目的，所為之行政行為本可能先後由數個行政機關所作成，而本件中央主管機關內政部職掌土地徵收之核定，地方主管機關臺中市政府則職掌土地徵收之執行，雖主管之機關各有不同，然其為取得系爭土地供作興辦系爭運動場之行政目的則屬同一，尚難僅執本件職掌之行政機關不同，亦即作成行政處分之行政機關與締結行政契約之行政機關不同，即逕認本件協議價購為私法契約。另抗告人又提出法務部行政程序諮詢小組第34次會議紀錄，主張學者多數見解認定協議價購契約屬私法並非替代徵收處分，及協議價購非為徵收之法定先行程序而屬徵收程序之一環，並據此抗辯系爭協議價購契約為私法契約云云，惟此為學術論述，已不足作為認定系爭協議價購契約即私法契約之依據，且關於公、私法契約之定性乃對於契約內容之法律上評價問題，應自契約所約定權利義務關係及契約整體為客觀判斷與詮釋，屬於對法律解釋、適用範圍，係法官之職責，不受當事人主張法律見解之拘束，抗告人執此主張系爭協議價購契約應定性為私法契約云云，自不足取。
六、綜上所述，系爭協議價購契約既屬行政契約，抗告人依該價購協議請求相對人返還所受領之價購金核屬公法上之爭議，揆諸前揭說明，原法院並無受理訴訟之權限。則原法院以其無受理訴訟權限為由，裁定將本件訴訟移送至抗告人公務所所在地之臺中高等行政法院，於法並無不合。抗告人指摘原裁定不當，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件抗告為無理由，爰依民事訴訟法第495條之1第1項、第449條第2項、第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國104年7月29日
民事第二庭審判長法官邱森樟
法官曾謀貴法官謝說容以上正本係照原本作成。
再為抗告應以適用法規顯有錯誤為理由。
如提起再抗告者應於裁定送達後10日內向本院提出抗告理由狀（須按照他造人數附具繕本）並繳納抗告裁判費新臺幣1,000元，同時委任律師或具有律師資格之關係人為代理人。
書記官許美惠中華民國104年7月30日