裁判字號：最高行政法院103年判字第274號判決
裁判日期：民國103年06月05日
裁判案由：收回被徵收土地
最高行政法院判決
103年度判字第274號再審原告萬寶紡織廠股份有限公司代表人 周賢玲 訴訟代理人 林秋琴 律師
陳彥希 律師 黃渝清 律師再審被告行政院代表人 江宜樺
參加人臺北市政府代表人 郝龍斌 訴訟代理人 蔡進良 律師
徐秀蘭 律師上列當事人間收回被徵收土地事件，再審原告對於中華民國102年11月29日本院102年度判字第743號判決，本於行政訴訟法第273條第1項第1款事由，提起再審之訴部分，本院判決如下：
主文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
理由
一、參加人為興辦臺北市士林區21號公園工程（下稱系爭工程），需用坐落臺北市○○區○○段○小段786-1地號等7筆土地，報經再審被告以民國77年5月5日台（77）內地字第595436號函核准徵收，交由參加人所屬地政處以78年2月27日北市地四字第7144號公告。該等土地上之土地改良物，則報經內政部以89年2月2日台（89）內地字第8903186號函核准徵收，由參加人以89年3月21日府地四字第8901755300號公告。
嗣再審原告於89年7月19日依都市計畫法第83條規定，向再審被告聲請照徵收價額收回坐落臺北市○○區○○段○小段786-1、786-5、786-6、807及光華段1小段2地號等5筆土地（下稱系爭土地），經參加人89年7月28日會勘結果，以本件被徵收土地在計畫期限內已依徵收計畫使用，擬不予發還，報由內政部經再審被告以90年1月12日台（90）內地字第8917200號函（下稱原處分）同意照辦。再審原告不服，循序提起行政訴訟，經原審法院92年度訴字第5190號判決駁回其訴，再審原告不服，提起上訴，經本院以97年度判字第1150號判決廢棄上開判決，發回原審法院更為審理，嗣原審法院以98年度訴更一字第16號判決：「訴願決定及原處分均撤銷，被告應作成同意原告照原徵收價額收回該系爭土地之行政處分」。再審被告不服，提起上訴，經本院以100年度判字第1277號判決將原審法院上開判決廢棄，發回原審法院更為審理，嗣原審法院以100年度訴更二字第146號判決：「訴願決定及原處分均撤銷，被告應作成同意原告照原徵收價額收回系爭土地之行政處分。」再審被告及參加人不服，提起上訴，經本院以101年度判字第940號判決，將原審法院上該判決廢棄，發回原審法院更為審理，嗣原審法院以101年度訴更三字第147號判決（下稱原審判決）：「原告關於撤銷之訴部分駁回。被告否准原告按照原徵收價額收回系爭土地之行政處分為違法。被告應給付原告新臺幣肆億陸仟捌佰壹拾肆萬壹仟玖佰玖拾肆元，及自本判決送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。原告其餘之訴駁回。」，再審原告提起上訴；經本院以102年度判字第743號判決（下稱原確定判決）駁回其上訴。再審原告不服，提起本件再審之訴。
二、再審原告起訴主張略以：㈠系爭土地現雖被規劃為公園用地，然並無實際作為公園之必要性，且依都市計畫法第26條第1項規定，都市計畫以定期通盤檢討為原則，且應依發展情況變更使用，並非完全不得變更。在系爭土地並無維持為公園使用之公益需求之情形下，參加人經通盤檢討都市計畫之內容後，非無變更系爭土地之使用分區之可能。原確定判決認定「若准予收回系爭土地，在系爭土地仍屬公園用地之情形下，勢必再行徵收」云云，已不當預設系爭土地不會變更使用分區之前提，其適用法規顯與法律之規定內容不合，顯違反都市計畫法第26條第1項之規定。㈡依土地法第192條規定可知，公園用地可為私人所有。則縱使系爭土地繼續維持公園用地使用，行政機關亦未必有再徵收之必要。原審判決與原確定判決認定公園用地不可屬私人所有，故系爭土地若劃歸公園用地，行政機關勢必再行徵收云云，顯然違背憲法第15條、土地法第10條及第14條之公園用地得為私人所有，並受保障之規定。原確定判決認定「若准予收回系爭土地，在系爭土地仍屬公園用地之情形下，勢必再行徵收」云云，已不當預設在系爭土地仍維持公園用地時，行政機關須再行徵收之前提，其進而推論再行徵收之「財政支出」亦屬對公益有重大損害，並類推適用行政訴訟法第198條云云，顯係不憑證據而主觀臆測該土地之用途，而違反憲法第15條、土地法第10條及第14條等規定，其判決自非合法。㈢人民之財產權為受憲法保障之權利，若徵收人民土地，行政機關原即負有給付徵收補償費之義務，其數額之計算亦本應依法計算，縱有數額之增減亦為法律適用之當然結果，與所謂公益之損害無關。且依憲法第15條、司法院釋字第709號解釋、本院100年度判字第2002號判決、36年判字第34號判例意旨，不能僅因財政收支有所增減而認為公益受有損害。而考量准予再審原告收回系爭土地是否將對「公益」造成重大損害，所謂「公益」應為系爭土地上公園之存廢之直接綜合影響，例如：系爭土地是否已施作何項重大設施及其價值，該設施有無興建之必要、興建效益、是否可取代、移除該設施對人民所受損害等，始足當之，而非考量單純財政上收支之變動。至於土地再行徵收之單純財政收支費用，則非行政訴訟法第198條所規定之「公益」範疇。況本件因參加人並未依照核准之計畫期限使用系爭土地，才使再審原告有依原徵收價格收回系爭土地之權利，故縱本件准予再審原告收回系爭土地，而再審被告有重行徵收之需求，亦可歸責於參加人之違法行為，而不可歸責於再審原告。原確定判決與原審判決認定「依法以市價核計徵收補償費，勢必高出本件以『開始使用時（90年3月）』核計補償數額許多，此項財政支出即屬系爭公園之『代償』，亦屬對公益有重大損害」云云，僅以財政支出之增減作為「公益」之內容，並進而舉公益之名徵收人民土地，無異使行政機關得為增加財政利基而任意侵害人民重大財產權，顯然與憲法第15條條文、司法院釋字第709號、本院36年判字第34號判例及100年度判字第2002號判決意旨違背，且不符行政訴訟法第198條規定之本旨，適用法規顯有錯誤。㈣依行政訴訟法第198條第1項規定，於適用情況判決之情形，行政法院除應認定撤銷於公益是否有重大損害以外，亦應斟酌再審原告所受損害等其他一切情事，例如聲請收回之土地上是否已施作重大設施或高價之不動產，或其價值是否遠低於收回土地之價值，若有重大設施則該設施是否有興建之必要，效益如何、是否無可取代、移除該設施對公益有無重大損害等情事，並不得於認定是否有重大損害後，即逕予裁判，此為法條明文所示。原確定判決與原審判決漏未斟酌再審原告所受損害、賠償程度、防止方法等情事，即認定撤銷系爭處分於公益有重大之損害云云，與行政訴訟法第198條第1項之規定顯然相違，具有行政訴訟法第273條第1項第1款之消極不適用法規之再審事由。據此，原處分違法不當，應予撤銷，且本件並無作成情況判決之情形，原確定判決之認定明顯違反一般公認之價值判斷標準及公益原則，有適用法規錯誤之再審事由等語。求為判決廢棄原確定判決、原審判決，再審原告於前程序之請求發回原審法院。
三、再審被告則以：再審原告主張原確定判決不當預設系爭土地不會變更使用分區及系爭土地為公園用地，行政機關須再行徵收之前提，並誤將財政支出之增加解為公益之重大損害，顯有適用法規顯有錯誤之再審事由云云，惟查系爭被徵收土地早已經都市計畫編為公園用地，此事實不因准予收回系爭土地與否而受影響，縱認原確定判決確有再審原告前開指摘「預設前提」之瑕疵，亦屬事實認定之問題，而非適用法規之問題，顯不該當適用法規顯有錯誤之再審事由。又再審原告主張前開被徵收土地補償費為依法應補償，而與所謂公益損害無關，進而指摘原確定判決「若再行徵收之補償費用勢必高出開始使用時（90年3月）之數額許多，亦屬對公益有重大損害」之見解，不符行政訴訟法第198條規定之本旨云云，惟查再審原告上開指摘，核屬自己法律見解之歧異，尚難謂適用法規錯誤，而有適用法規顯有錯誤之再審事由等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。
四、參加人則以：㈠再審原告雖主張原確定判決不當預設「系爭土地不會變更使用分區」及「系爭土地為公園用地，行政機關須再行徵收」之前提，並誤將財政支出之增加解為公益之重大損害，即具有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之再審事由云云，惟查：不論系爭被徵收土地早已經都市計畫編為公園用地，且此事實不因准予收回系爭土地與否而當然受影響，本為法制上所當然；縱認原確定判決確有再審原告前開指摘「預設前提」之瑕疵，亦屬事實認定問題，而非適用法規之問題。又再審原告主張被徵收土地補償費為依法應補償，與所謂公益損害無關，進而指摘原確定判決有關「若再行徵收之補償費用勢必高出開始使用時（90年3月）之數額許多，亦屬對公益有重大損害」之見解，不符行政訴訟法第198條規定之本旨云云，惟查再審原告上開指摘，核屬自己法律見解之歧異。再審原告復主張原確定判決未斟酌再審原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，有消極不適用法規之錯誤，而有適用法規顯有錯誤之再審事由云云，惟查，再審原告前開有關指摘，核亦屬事實認定或法律見解之歧異。綜上，再審原告上開主張，均不該當行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之再審事由。㈡再審原告未具體指明原確定判決究竟是違反何法律、何司法院解釋、何判例之規定或見解，僅空言泛稱原確定判決對「公益」之解釋有誤。則依再審原告之主張，其屬法律見解歧異之範疇（對「公益」之解釋），非屬適用法規之違誤，顯未達行政訴訟法提起再審門檻之要求，不符合行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由。㈢原確定判決已於理由欄中敘明適用行政訴訟法第198條規定之法律要件後所為之判斷。再審原告僅因原確定判決適用之結果對其不利，即主張原確定判決消極不適用法規云云，顯與行政訴訟法第273條第1項第1款規定之要件不合，依法應予駁回。㈣再審原告空言泛稱原確定判決對公益解釋有誤，此為法律見解之歧異，並非適用法規之違誤，不得據以聲請再審。㈤情況判決之目的在於既成事實之尊重及維護公共利益，因此法院審理時發現原處分或決定雖違法，但所形成之法律關係具有公益性，經過衡量所有與私益及公益有關之情事後，行政法院為維持公益，即可作成情況判決。其中對於公益之考量，在綜合各種客觀觀點利益衡量之下，原確定判決與原審判決就各種利益考量下，認定本件再審原告收回土地對於公益有重大損害，且業經判決確定，再審原告不斷爭執系爭案件對於公益之認定有違行政訴訟法第273條第1項之事由，然原確定判決與原審判決對於公益的相關利益衡量皆已敘明，並無違法之處等語。
五、本院查：按行政訴訟法第273條第1項第1款所稱適用法規顯有錯誤，係指原確定判決所適用之法規與該案應適用之法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言。至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由。經查，原確定判決駁回再審原告在前程序之上訴，係以：「…㈠按行政訴訟法第198條規定：『（第1項）行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。（第2項）前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。』準此，情況判決之設乃在於避免撤銷原屬違法之行政處分後，將對公益造成損害所致，從而本件為情況判決所應審酌者，則在於若上訴人（即本件再審原告，下同）收回系爭徵收之土地，應考量將對公益有何重大損害，並就人民所受損害、賠償程度、防止方法及其他等一切情事，綜合衡量比較公私利益，而為判斷。經查系爭土地坐落臺北市○○區○○○路○段及○○路口，係進入陽明山國家公園及聞名中外之故宮博物院之要道，故都市計畫將系爭土地劃為公園用地，顯然有考量沿線構成綠色廊道，建構區域完整都市綠帶、都市景觀及都市意象，若准收回系爭土地且回歸私人使用時，將對區域都計規劃所欲建構之意象重大影響。另查系爭土地坐落於士林區，該區之土地面積為62.3682平方公里，依都市計畫法第45條規定，公園綠地所占面積應至少為6.23682平方公里。惟依據臺北市各行政區市民享有都市計畫及其他公園、綠地等面積分區統計表，截至101年12月底，士林區居民所享有之都市計畫及其他公園、綠地等面積，已開闢者僅有1,426,453平方公尺，相當於1.4265平方公里，遠低於依都市計畫法第45條所規定之標準；而本件若准予收回系爭土地，在無法改變系爭土地於都市計畫屬公園用地之情形下，將來若維持公園使用，則應重行辦理徵收，並於斯時依法以市價核計徵收補償費，勢必高出本件以『開始使用時（90年3月）』核計補償數額許多，此項財政支出即屬系爭公園之『代償』，亦屬對公益有重大損害等情，業據原判決敘明甚詳，上訴人主張系爭土地距離士林官邸僅約有5分鐘左右腳程，前往士林官邸之遊客並無前往系爭土地上公園之需要云云，僅就系爭土地坐落區域週邊因素作局部微觀之有利主張，即便屬實，亦與原判決所認因上訴人收回土地將造成對公益有重大損害之結論無涉，自無上訴意旨所指有就足以影響判決結果之重要證據未予調查，致有判決不備理由之違法。㈡再按『基於同一原因事實受有損害並受有利益者，其請求賠償金額，應扣除所受之利益。』民法第216條之1定有明文。經查本件既有適用情況判決之必要，已如前述，依司法院釋字第534號解釋理由書意旨，上訴人應得以參加人開始使用系爭土地時之徵收價額，作為計算其應補償之金額之依據，惟本件雖係屬對上訴人之補償，其計算方式係依開始使用系爭土地時依徵收價額為之，補償金額類同徵收補償，而上訴人既於78年間獲徵收補償，二次補償原因固有差異，惟仍同出於在系爭土地獲徵收或於補償後使用，難謂非基於同一之使用原因事實，是倘第2次予以補償，未扣除第1次補償所獲之利益（含補償費及利息），豈非系爭土地獲二次之補償及利息之利益，而未符事理之平。再『被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止。』為土地徵收條例第21條第1項所明定。本件系爭土地被徵收並經補償上訴人完竣後，上訴人對於系爭土地之權利義務即終止，由參加人取得所有權及使用權，縱系爭土地上上訴人所有之改良物未被徵收，僅生上訴人與土地所有權人即參加人間，是否應適用或類推適用地上權或租賃之法律關係，惟不論上訴人與參加人間就系爭土地與地上改良物間成立何種法律關係，均不能免除上訴人應支付使用系爭土地期間之對價責任。因而，上開補償費利息及使用系爭土地之費用，自有上述民法第216條之1之適用，從而被上訴人於依開始使用系爭土地時按徵收價額為之補償，再扣除上訴人於78年7月15日所獲之土地補償費、並於獲該補償翌日起至原審言詞辯論期日止之按年息百分之5計算之法定利息及系爭土地於被上訴人（即再審被告，下同）78年7月15日將補償費提存後至89年5月9日被上訴人將系爭土地之土地改良物補償費存入專戶止，上訴人使用系爭土地之代價（即此期間依土地法第105條準用第97條規定，按公告地價之年息10％計算），依法自屬有據。上訴人主張系爭土地徵收補償費之利息與未能收回土地所受之損害，並非基於同一原因事實，且原判決關於應扣除78年至89年間使用系爭土地利益之認定已違反憲法第15條保障人民財產權、土地徵收條例第21條、行政程序法第8條誠實信用原則之規定，有判決理由矛盾及判決適用法規不當或不適用法規之違法，自無可採。至上訴人所引之最高法院92年度台上字第803號、96年度台上字第888號民事判決之見解，主張損益相抵原則適用之情形，惟本件與之案情相異，尚難援引適用。㈢上訴人主張倘本件適用都市計畫法第83條第2項、土地法第219條第1項之規定收回土地條件下，原土地所有權人得以支付原徵收價款收回被徵收土地，無須就原徵收價款支付利息予徵收機關，何以本件適用情況判決，反於上訴人所受補償範圍內，須計算扣除第1次上訴人於78年間所獲之土地補償費至此次因情況判決所為補償止之利息，更依法無據使上訴人以高於銀行之法定利率支付利息云云，惟查法定利率乃係指應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，按週年利率為百分之5計算，此為民法第303條所明定，經查上訴人應自第1次獲該徵收補償之翌日起至原審言詞辯論期日止之支付利息，惟該利息之利率，並未經約定，且法律亦無規定，被上訴人爰依上開民法之規定計算法定利率，依法自無違誤。至照價買回徵收土地，原土地所有權人得以支付原徵收價款收回被徵收土地，無須就原徵收價款支付利息予徵收機關，乃係因被徵收土地有買回土地之原因，而回復原狀，至原獲補償金額至買回土地間之利息，應屬對原土地所有權人未能使用土地之代價，故於買回土地時，自無須就原徵收價款支付利息予徵收機關，此與本件適用情況判決以參加人開始使用系爭土地時之徵收價額，作為計算其應補償之金額之依據，其金額類同於徵收之金額，自應扣除上訴人於78年7月15日所獲之土地補償費翌日起至原審言詞辯論期日止之利息性質不同，尚難相提並論而為同一之處理。綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。」等詞，為其判斷之論據。查原確定判決就本件為情況判決所應審酌者及其必要性，已詳為論明，並就是否於公益有重大損害及對再審原告補償部分，敘明系爭土地係進入陽明山國家公園及聞名中外之故宮博物院之要道，故都市計畫將系爭土地劃為公園用地，顯然有考量沿線構成綠色廊道，建構區域完整都市綠帶、都市景觀及都市意象，若准收回系爭土地且回歸私人使用時，將對區域完整規劃所欲建構之意象重大影響；且本件若准予收回系爭土地，在無法改變系爭土地於都市計畫屬公園用地之情形下，將來若維持公園使用，則應重行辦理徵收，並於斯時依法以市價核計徵收補償費，勢必高出本件以開始使用時核計補償數額許多，此項財政支出即屬系爭公園之「代償」，亦屬對公益有重大損害，而有為情況判決之必要；又依司法院釋字第534號解釋理由書意旨，應得以參加人開始使用系爭土地時之徵收價額，作為計算應補償（再審原告）金額之依據；其計算方式係依開始使用系爭土地時依徵收價額為之，扣除再審原告於78年7月15日所獲之土地補償費、並於獲該補償翌日起至原審言詞辯論期日止之按年息百分之5計算之法定利息及系爭土地於再審被告78年7月15日將補償費提存後至89年5月9日再審被告將系爭土地之土地改良物補償費存入專戶止，再審原告使用系爭土地之代價等情。經核原確定判決所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，亦與解釋判例不相牴觸。又是否對於公益有重大損害，係尚未發生之事實，法院必須預先設想考量「如果撤銷或變更原處分或決定，是否會引發公益之重大損害」之相關情狀；另參以財政為現代民主國家重要表現方式之一，人民主權亦透過財政預算彰顯，財政支出多寡自與公益攸關；是以原確定判決肯認原審判決以多方面利益作為本件為情況判決之衡量因素，進而認定本件再審原告若收回系爭土地將會對公益有重大損害，核無適用法規顯有錯誤之情事。再者，原確定判決並未針對「公園用地是否不得為私人所有」作任何法律上判斷；再審原告主張系爭土地現雖被規劃為公園用地，參加人經通盤檢討都市計畫之內容後，非無變更系爭土地之使用分區之可能，原確定判決認定公園用地不可屬私人所有，並不當預設在系爭土地仍維持公園用地時，行政機關須再行徵收之前提，其進而推論再行徵收之「財政支出」亦屬對公益有重大損害，有適用法規顯有錯誤之再審事由云云，尚難採據。再審原告上開起訴意旨，或係重述其在前訴訟程序業經主張而為原審判決及原確定判決摒棄不採之陳詞，或係執其法律上歧異之見解再為爭議，尚難謂原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之情形。再審原告以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由提起本件再審，顯無再審理由，應予駁回。又再審原告本於行政訴訟法第273條第1項第14款再審事由提起再審之訴部分，本院則另為移送之裁定，附此敘明。
六、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年6月5日
最高行政法院第二庭
審判長法官劉鑫楨
法官廖宏明法官蕭忠仁法官劉穎怡法官許瑞助以上正本證明與原本無異中華民國103年6月5日
書記官莊子誼