臺北高等行政法院98年度停字第121號裁定

裁判字號：臺北高等行政法院98年停字第121號裁定

裁判日期：民國98年12月31日

裁判案由：聲請停止執行

臺北高等行政法院裁定
98年度停字第121號聲請人甲0000000訴訟代理人 黃清濱 律師相對人中央健康保險局代表人乙○○訴訟代理人 劉師婷 律師
劉彥良 律師上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主文聲請駁回。
聲請程序費用由聲請人負擔。
理由
一、緣聲請人宗大診所於全民健康保險特約期間，經相對人處予停止特約2個月執行完畢（民國95年10月1日至同年11月30日止）後，相對人所轄高屏分局於96年3月5日至96年7月
2日期間派員訪查，發現聲請人於2年內再查有未經醫師診斷逕行提供醫療服務及虛報醫療費用之情事，相對人爰依全民健康保險法第72條、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第65條第1項第2款、第66條第1項第8款、第9款、第67條第1項第1款及第3項規定，於96年12月28日以健保醫字第0000000000-A號函，核定扣減未經醫師診斷逕行提供醫療服務部分10倍之醫療費用及自97年3月1日起終止特約，並自終止特約之日起1年內不得申請特約，負責醫師於終止特約期間，對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付。聲請人不服，申請複核及暫緩執行，經相對人重行審核，仍維持原核定，惟同意暫緩執行。聲請人仍不服，向全民健康保險爭議審議委員會（下稱健保爭審會）申請爭議審議，經健保爭審會於97年10月24日以（97）權字第19679號審定書審定駁回。聲請人不服，向行政院衛生署提起訴願，亦遭決定駁回，聲請人遂向本院聲請裁定准許停止原處分之執行。
二、本件聲請人聲請意旨略以：㈠按於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回
復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。行政訴訟法第116條第3項定有明文。
㈡次按「所有『暫時權利保護』制度（包括『停止執行』及『
假扣押』或『假處分』等），其審理程序之共同特徵，均是要求法院在有時間壓力之情況下，以較為簡略之調查程序，按當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定、是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。…比較穩當的觀點或許是把「保全之急迫性」與「本案請求勝訴之蓋然率」當成是否允許停止執行之二個衡量因素，而且彼此間有互補功能，當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴機率值或許可以降低一些。另外『難以回復之損害』，固然要考慮將來可否以金錢賠償，但也不應只以『能否用金錢賠償損失』當成惟一之判準。如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為『難以回復損害』之範圍。」最高行政法院95年裁字第2380號裁定意旨可資參照，是故，於判斷是否有停止執行必要時，須衡量保全之急迫性與本案勝訴之蓋然率，加上是否有難以回復損害之情形存在（不能僅以「能否用金錢賠償損失」為唯一判斷標準）後，予以綜合觀察。
㈢再按「所謂之『難以回復』者，係指無法用經濟手段填補之
精神上損害或事後填補損害，如與當初加損害之公益目的及損害之花費相比較，其之費用過鉅，而影響重大之情形，並無意將一般須以金錢填補損害之情況排除在外。」、「按當事人對於行政機關之行政處分，在提起行政訴訟中，固得聲請行政法院裁定停止執行，但應以事實上如經執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，始得為之，觀諸行政訴訟法第116條第2項規定自明。而所謂難以回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。」最高行政法院89年裁字第1575號、90年裁字第701號裁定意旨可資參照。因此，評斷是否難以回復，應就「因執行行政處分所生之損害、撤銷行政處分後金錢賠償之數額」與「行政處分欲達成之公益目的」二者間做利益衡量，並應以一般社會通念判斷執行後是否有難以回復之情形。
㈣聲請人在高雄縣茄萣鄉服務鄉親多年，憑藉著視病如親的精
神與態度，深獲在地居民的信任，此種醫病信任關係之建立，並非一朝一夕即可完成，實有賴聲請人多年的耕耘。若聲請人逕遭終止特約的處分，且1年內不得申請特約（1年期間經過後，能否順利申請特約仍屬未定數），將導致聲請人長久以來所經營建立之醫病關係毀於一旦，更嚴重損害聲請人診所之信譽。此種病患流失及診所信譽受損之損害，明顯屬於無法用經濟手段填補之精神上損害，及無法以金錢計算之損害。
⒈聲請人診所在高雄縣茄萣鄉中，是少數具有處理外傷專業
之診所，且附近居民若有外傷，幾乎均至聲請人診所就診。此由茄萣鄉目前總人口數約為31000人，而聲請人診所97年淺部創傷處理筆數計有1272件，98年（至11月止）淺部創傷處理筆數計有1013筆等情即可證之（參聲請人診所97至98年外傷就醫人次統計表及各月總筆數列印資料，證據8）。故就外傷處理部分，聲請人診所在茄萣鄉確實具有無法取代之獨特性存在。倘若本件終止特約率然執行，將導致眾多病患就醫之權利嚴重受損。
⒉在高雄縣茄萣鄉中，幾乎沒有專業之精神科醫師，而聲請
人負責醫師 吳宗欣 曾服務於台南仁愛之家，並具有精神科臨床經驗及專業知識（證據9），故目前仍有眾多精神科病患在聲請人診所由吳宗欣醫師看診。本件終止特約處分之執行，勢必影響到上開精神科病患看診之權利，除於聲請人診所之長期療程遽然中斷外，更因茄萣鄉無精神科醫師而致其等須長途跋涉至高雄市等地之醫院看診，其影響之鉅甚明。
⒊相對人固於98年12月10日向鈞院陳報高雄縣茄萣鄉之診所
共計25間（不包含聲請人診所），然查，其中編號3、5、18、21均已停業或歇業，而編號1、4、6、7、8、
11、13、16、18、20至25之診所均為與聲請人診所性質不同之小兒科、耳鼻喉科、眼科、內科及中醫診所（編號7加昇診所為內科診所），而編號9、10、12、19之診所均在距離聲請人診所相當遠之地點。其餘之編號14、15、17、26等四家診所，亦未如聲請人診所具有外傷處理及精神科專業。故相對人所提上開資料，雖有眾多診所位於聲請人診所所在之高雄縣茄萣鄉，但均不具備替代聲請人診所之特性，從而，尚難僅憑上開資料即認本件處分之執行並未嚴重影響病患之就醫權利。
⒋又聲請人診所之服務對象中，有大部分係慢性處方及連續
處方之患者，其等在聲請人診所就診多年，已習慣並滿意聲請人診所提供之服務，若聲請人診所遭終止特約，對其等顯有重大之影響及不便。又聲請人診所現有員工5名，若經終止特約後，其等將因而失業，復因現今社會失業率居高不下，其等再就業顯有困難，對其等工作權、生存權之影響亦絕非輕微。
⒌再者，就一般社會通念觀之，聲請人診所若遭終止特約處
分後，病患必當因無法就診而轉向其他醫療機構，且對聲請人診所之信賴將因此瓦解，即便1年後聲請人診所重新申請特約獲准，但因此所造成之損害除無法立即且完全回復外，後續影響期間亦絕非僅為一、兩年即結束。況聲請人診所現地係向他人承租，每月租金新臺幣（下同）3500
0元，租約至99年3月31日始終止，此有房屋租賃契約書影本1份可稽（鈞院卷第155頁證5），若遽遭終止特約，除受到租金之損失外，對於庫存藥品出清、設備拆除及後續堆置存放等問題，均需花費極鉅之費用，顯已影響重大。
⒍本件處分係終止特約，對聲請人而言，已屬全面毀滅性之
處分，縱1年期間經過，以健保實務目前對於特約機構之審核係以「擇優特約」為原則，則聲請人日後申請特約必然遭駁回，無異係逼迫聲請人診所永遠無法經營，當屬難以回復之損害。
⒎相對人固主張聲請人仍得以自費看診，然就現行醫療現況
觀之，病患對於本可以健保看診之項目，怎可能再以自費就診，此部分顯非僅係減少客源而已，實際上無異係使聲請人診所面臨倒閉之窘境。
⒏綜上，聲請人因本件執行，將受有病患流失及診所信譽受
損之損害，明顯屬於無法用經濟手段填補之精神上損害，暨無法以金錢計算之損害。且其他部分縱可以金錢補償，但均需花費極鉅之費用，顯已影響重大。
㈤相對人原核定所憑之證據（尤其是訪談記錄）有種種明顯瑕
疵，且就原核定附表所示違規事證編號5有關就薛姓（乙）保險對象96年1月31日申報3日份藥費部分，及編號1至6有關就邱姓（甲）、薛姓（甲）、李姓、蘇姓、薛姓（乙）、薛姓（丙）6名保險對象申報醫療費用部分，業經健保爭審會審定書認定前揭部分不應列為違規事證等語（ 參鈞 院卷第53頁證3第15頁、17至18頁）；另就編號10薛姓（丁）申報慢性病連續處方箋交付調劑診察費部分，亦經訴願決定書認為不應列為違規事證（鈞院卷第93頁參證4第29頁第7點）。由上可知，原核定附表所示編號1至6、10之違規事證，本亦以訪查記錄為唯一證據，然經健保爭審會及訴願委員會詳查後，認為上開事實不應列入違規事項，足證訪查記錄顯與事實不符，從而原核定、複核決定及訴願決定認為聲請人尚有部分違規事項（原核定附表編號7至9、11、12、編號10有關淺部創傷處理醫療費用部分），仍係以有瑕疵之訪查記錄為證據，自有不當之處，故本案勝訴機會甚高。
㈥衡諸終止特約處分之公益目的，係為處罰全民健保特約醫療
機構之違規行為，主要係針對「過去事實」的裁罰，並無須立即執行否則難達其目的之急迫性及必要性。況聲請人本案勝訴機會甚高，且聲請人因執行終止特約處分所生之損害甚鉅（包含無法用經濟手段賠償之精神上損害、無法以金錢計算之損害、及須花費極大的費用等），若經撤銷行政處分後實難以金錢加以賠償。故本件就「因執行行政處分所生之損害、撤銷行政處分後金錢賠償之數額」與「行政處分欲達成之公益目的」二者為利益衡量後，顯已達到執行後有難以回復之情形，當有停止執行之必要。
㈦另就原核定所為終止特約處分之公益目的，係為處罰全民健
保特約醫療機構之違規行為，主要係針對「過去事實」的裁罰，並無「須立即執行否則難達其目的」之急迫性及必要性，已如98年11月19日聲請停止執行狀所載。然相對人高屏分局另以98年11月24日健保高醫字第098614789號核定（證據
7），追扣原告申報醫療費用2752點（此部分係針對違反全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條、67條虛報醫療費用所為之追扣，屬原核定處以終止特約處分之依據。另關於證據7扣減45870點部分，則係違反全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第65條第1項第2款之扣減醫療費用10倍金額，則與終止特約處分無涉）。衡諸相對人最終認定應核定被告終止特約處分之違規情事（被告否認之），應追扣之金額僅有2752點，違規情節實屬輕微，被告逕以終止特約之處分，除有裁量怠惰或不為裁量之裁量瑕疵外，該終止特約處分欲達成之公益目的，亦因違規情節輕微而大大降低其目的性。
㈧相對人於答辯狀所引用之最高行政法院97年度裁字第3473號
裁定，係以「人民依法向行政機關申請之案件遭駁回」為案件事實，顯與本件係「行政機關所為之裁罰性負擔行政處分」乙節全然不符，當不得爰引於本件事實而據以適用。
㈨相對人於答辯狀中固主張停止本件處分，對醫療院所之管理
將難發揮擏戒之效果，而對公益有重大影響云云。然查，本件處分是否於法有據，尚待行政訴訟之結果始能論斷，況本件處分係針對過去事實之裁罰，而無「須立即執行否則難達其目的」之急迫性及必要性，縱至行政訴訟確定後再加以裁罰，仍能達到管理醫療院所之擏戒效果。復因聲請人已依法提起行政訴訟，足證原處分確實存有爭議，而本件爭議倘經行政訴訟之司法判決判斷後，其裁罰更能使人民信服，故停止本件處分之執行並未對公益造成任何重大影響。
㈩又聲請人於訴願被駁回後，相對人隨即通知自98年12月1日
時起即執行終止特約之處分，且該處分之執行將發生難於回復之損害，足證本件確有急迫之情事。故無論係從「保全之急迫性」或「本案請求勝訴之蓋然率」之衡量因素觀之，本件均有停止執行之必要。
綜上所述，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出
耗費社會資源的不必要爭訟，本案確有暫時停止執行之必要，為此，請求鈞院賜判停止執行。
三、本件相對人答辯意旨略謂：㈠按「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於
回復之損害，且有急迫情事者，行政法院得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」，行政訴訟法第116條第3項定有明文。故如聲請停止執行，須同時具備「難於回復之損害」及「情事急迫」等積極要件，且無「於公益有重大影響者」之消極要件，始足當之。若否，則應予駁回，合先敘明。
㈡聲請人行政訴訟聲請停止執行狀以：「…五、…，原核定附
表所示編號1至6、10之違規事證，本亦以訪查紀錄為唯一證據，然經爭審會及訴願委員會詳查後，認為上開事實不應列入違規事項，足證訪查紀錄顯與事實不符，從而原核定、複核決定及訴願決定認為聲請人尚有部分違規事項（原核定附表編號7至9、11、12、編號10有關淺部創傷處理醫療費用部分），仍係以有瑕疵之訪查記錄為證據，自有不當之處，故本案勝訴機會甚高。…七、…。若聲請人逕遭終止特約的處分，…。此種病患流失及診所信譽受損之損害，明顯屬於無法用經濟手段填補之精神上損害，暨無法以金錢計算之損害。…八、…除受到租金之損失外，對於庫存藥品出清、設備拆除及後續堆置存放等問題，均需花費極鉅之費用，顯已影響重大。…十、…。又聲請人診所現有員工5名，若經終止特約後，其等將因而失業，復因現今社會失業率居高不下，其等再就業顯有困難，對其等工作權、生存權之影響亦絕非輕微。…」（見聲請人行政訴訟聲請停止執行狀第3～6頁，鈞院卷第17～23頁）。惟查：
⒈行政訴訟法第116條第1項明定：「原處分或決定之執行
，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止」，其立法方式係以「不停止執行」為原則，以維護行政效率。是聲請人以本案尚未確定為由，請求停止執行，顯屬無據。
⒉又「按『原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因
提起行政訴訟而停止。』、『於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。』行政訴訟法第
116條第1項、第3項分別定有明文；而所謂難於回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到難以回復之程度等而言。上開規定之立法目的，乃因行政機關之處分或決定，在依法撤銷或變更前，具有執行力，原則上不因提起行政訴訟而停止執行，若原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，始可裁定停止執行，否則尚難認有以行政法院裁定停止執行予以救濟之必要。是得為停止執行之共同事由為「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者」，即所謂「須有避免難以回復之損害，且有急迫必要性」。而所謂難以回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。」（最高行政法院98年度裁字第2301號裁定參照）。
⒊另「…，執行停止之目的，在於停止原處分或決定之效力
、處分或決定之執行或程序之續行，自僅得對原處分或決定為停止執行之標的，且須聲請人之權利、利益之保全、防止損害之發生或擴大有直接助益者，方得為之。如人民因行政機關對其依法申請之案件予以駁回之處分，縱經停止執行，僅回復至原未否准前之狀態，即難認有聲請停止執行之利益。」（最高行政法院97年度裁字第3473號裁定參照）。
⒋查聲請人既稱爭議審議會委員會審定書業已將原核定附表
編號5薛姓（乙）保險對象申報藥費部分之事證，編號1至6邱姓（甲）、薛姓（甲）、李姓、蘇姓、薛姓（乙）、薛姓（丙）保險對象申報醫療費用部分等事證，編號10薛姓（丁）申報慢性病連續處方箋交付調劑診察費部分之事證，均認不應列為違規事證，另以原核定附表編號7至
9、11、12、編號10有關淺部創傷處理醫療費用部分，認聲請人仍有其他違規事項，駁回聲請人之申請審議，足見前開審定書並「未」援引有瑕疵之違規事證，而係另以其他違規事證，認聲請人確有留置及多刷保險對象健保卡開立診斷證明書而申報醫療費用、虛報淺部創傷處理醫療費用、虛報慢性病連續處方箋交付調劑診察費、未經醫師診斷逕行提供醫療服務而申報醫療費用等違規事項，駁回申請審議，是前開審定書並無違誤，聲請人焉能認其有甚高勝訴之機會？聲請人此部分之陳述顯然前後矛盾，委不足採。
⒌再者，本件聲請人所稱可能因原處分之執行所受影響部分
，在一般社會通念上，執業權利、營業權尚非不能以金錢補償，且終止健保特約，並自終止特約1年內不得申請特約，看診病患仍得「自費」看診，僅使聲請人執行業務因無健保之給付減少客源，但聲請人仍非不能執行業務，亦難認生存權、工作權受損。聲請人所受之影響僅執行業務收入之減少、租金之損失、庫存藥品出清、設備拆除及後續堆置存放等問題，均屬財產上之損害，難謂將發生難以回復之損害；如更造成其名譽損失，嗣後得依法請求為回復名譽之適當處分，並無損害難以回復之情形，且參照前揭最高行政法院97年度裁字第3473號裁定，終止特約處分縱經停止執行，亦僅回復聲請人至原未否准前之狀態，亦難認有聲請停止執行之利益。另聲請人診所所屬5名員工，因終止特約致生生存權、工作權之影響云云，與原處分是否停止執行間，「無」直接關聯性，渠等無法因原處分之停止執行受有「直接」助益，顯與行政訴訟法第116條第3項之「難於回復之損害」積極要件無涉。況且，停止原處分（停止特約）之執行，對醫療院所之管理將難發揮擏戒之效果，亦可謂對公益有重大影響，聲請人所請顯與行政訴訟法第116條第3項規定之停止積極要件不符，且具備消極要件，是聲請人聲請停止執行當無理由，應予駁回。
四、按「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」，行政訴訟法第116條第3項定有明文。行政法院對於停止執行之聲請，應否予以准許，應審查原處分或決定之執行，是否將發生難於回復之損害？有無急迫情事？另所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。
五、查本件聲請人聲請停止執行，無非以其為高雄縣茄萣鄉中少數具有處理外傷專業之診所，系爭處分之執行將影響民眾之就醫權利，並損害聲請人與病患間之醫病關係及聲請人診所之信譽，無法以經濟手段填補精神上損害，且係無法以金錢計算之損害。況本件相對人原核定所憑之證據有種種明顯瑕疵，故本案勝訴機會甚高。兩相權衡後，自有停止執行之必要。又系爭處分係針對「過去事實」之裁罰，並無「須立即執行否則難達其目的」之急迫性及必要性云云。
六、經查，本件系爭處分之執行經聲請人之請求延緩至99年2月間開始執行（見本院卷第183頁），其法律效果為「處以扣減未經醫師診斷逕行提供醫療服務部分10倍之醫療費用及自97年3月1日起終止特約，並自終止特約之日起一年內不得申請特約，貴診所負責醫師於前述終止特約期間，對保險對象提供之醫療服務，不予支付」，此稽之系爭處分即明（見本院卷第25頁），並非逕行剝奪聲請人之執業許可或其醫師資格，故聲請人於終止特約之1年內，仍得執行醫療業務，縱或因停止特約致使部分民眾不願向原告求診，亦不致危及診所之營運。倘因而影響其執行業務所得、業務數量，以致發生實質所得減少之損害，非不得在行政救濟確定系爭處分為違法後，藉由客觀之事證，請求被告以金錢予以賠償或以適當之方法回復其信譽。再依聲請人所稱其為當地少數具有外傷專業之診所，是倘當地人民遇有外傷就醫之必要時，仍得向相對人求診，況當地亦有其他醫療院所，此經相對人陳報在卷，人民亦可尋求其他適當之醫療協助，故本件系爭處分之執行並無礙於當地人民之就醫需求。
七、綜上，本件處分之執行不致發生難於回復之損害，且無急迫情事者，聲請人之聲請核與首揭法條所定停止執行之要件不合，自不應准許。
八、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國98年12月31日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官黃本仁
法官陳秀媖法官李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年12月31日
書記官陳又慈