裁判字號：最高行政法院94年判字第1751號判決
裁判日期：民國94年11月10日
裁判案由：工商登記
最高行政法院判決
94年度判字第01751號上訴人米珈娛樂有限公司代表人甲○○
送達代收人丙○○
市○○區○○路○○號4樓被上訴人臺北縣政府代表人乙○○上列當事人間因工商登記事件，上訴人對於中華民國93年12月30日臺北高等行政法院92年度訴字第5519號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決關於駁回上訴人下列第2、3項之訴及該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分訴願決定及原處分均撤銷。
被上訴人對於上訴人申請營利事業變更登記，應依本判決之見解另為處分。
其餘上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔，駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人前經被上訴人於92年8月15日核准公司設立登記，並於同日領有北縣商聯乙字第09212029號營利事業登記證，嗣於同年8月21日向被上訴人申請營利事業營業項目變更登記，增加「J701010電子遊戲場業」乙項。案經被上訴人審查以92年9月9日北府建登字第0920145485號營利事業登記審查通知書函復，略以：上訴人申請營業地點未符被上訴人90年4月23日90北府城開字第145266號公告（下稱系爭公告），臺北縣商業區依電子遊戲場業管理條例申請設立電子遊戲場業時，營業場所應距離國民中、小學、高中、職校、醫院1,000公尺以上，請另覓尋適當地點經營等語。上訴人不服，循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠系爭公告性質屬法規命令，應有合法之法律授權，始為有效。依電子遊戲場業管理條例第8條第1項第1款規定，電子遊戲場申請設立時僅須符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定即可，該條文未再就該條所規範之事項授權被上訴人訂定法規命令，則被上訴人援引該條例第8條第1項第1款規定作為前述公告之法律依據，已有誤會。㈡不論學說或實務多認為，若授權法律未明文規定，「再委任」原則上應該予以禁止，此參照司法院釋字第524號解釋即明。系爭公告雖又引據都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款，作為系爭公告之法律依據；惟查該施行細則實係基於都市計畫法第39條之授權，都市計畫法既未授權臺灣省政府再行委任予次級政府，則臺灣省政府以其所訂定之施行細則再行委任予縣（市）主管機關，自有違法規命令授權原則而無效。其次，都市計畫法臺灣省施行細則並非法律，係行政機關所制定之法規命令，無從作為法律授權之依據，故被上訴人援用未經授權之都市計畫法臺灣省施行細則作為授權依據，所訂系爭公告自有違誤而無效。㈢又查系爭公告內容與電子遊戲場業管理條例第9條第1項之規定，不論文字用語或法條模式均相同，且由系爭公告第2點有關距離計算方式亦同於電子遊戲場業管理條例第9條第2項之規定，益見該法規命令係抄襲電子遊戲場業管理條例第9條第1項，其規範目的應屬相同。然而，有關電子遊戲場設立應距離學校醫院之限制，在電子遊戲場業管理條例第9條第1項已設有50公尺之規定，被上訴人為規避該中央立法之規定，並增加不必要之1,000公尺限制，並將之遁入都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款以為規避，除有不當連結都市計畫法臺灣省施行細則之違法外，亦違反電子遊戲場業管理條例第9條第1項規定之違法。都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款雖另行規定縣市政府得公告限制建築物及土地之使用，然電子遊戲場之設立根本不會有礙商業區其他商業之發展，且亦無公共安全及衛生之考量，故被上訴人系爭公告已違反授權法令之目的，此再由系爭公告之主旨觀之，其限制1,000公尺以上之目的，係在於「以維商業正常發展及公共社會安全與環境安寧」，其中社會安全及環境安寧均非係都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款公告限制建築物及土地使用之目的，亦可見系爭公告有逾越都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款之違法及不當。㈣末查，因電子遊戲場業須設立在商業區，系爭公告泛以1,000公尺作為距離限制，則上訴人公司所在地永和市將無任何一地點得設立電子遊戲場業，可知系爭公告已侵害欲經營電子遊戲場業之業者憲法上所保障之工作權及財產權，系爭公告不無過度禁止，而有違反比例原則。為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定，並命被上訴人應作成上訴人申請營利事業變更登記之處分等語。
被上訴人則以：㈠按「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之」中央法規標準法第16條定有明文，此即「特別法優先普通法」之法理。本件理先應適用特別法「電子遊戲場業管理條例」之相關規範。復按「本條例所稱主管機關…在縣（市）為縣（市）政府」、電子遊戲場申請設立時「營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定」、「電子遊戲場業於申請營利事業登記、遷址或增加電子遊戲場業項目登記時，除應依相關法令辦理外，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發營利事業登記證及營業級別證…」電子遊戲場業管理條例第2條、第8條第1項第1款及第11條第1項均定有明文。是被上訴人既為電子遊戲場業之縣（市）政府主管機關，而非僅指行政法上之「權限委任」關係，故得直接依電子遊戲場業管理條例授權審查准否所轄電子遊戲場業之設立。㈡再查前開管理條例第9條規定50公尺以上距離限制之立法用意，係依據「地方自治精神」，而授權各縣市政府有其因地制宜之空間，該管理條例第9條第1項之規範並非絕對，實為一種基本規範之宣示，故該規定係採最低標準。且同條例第8條既已明文要求電子遊戲場業之申設須符合「土地使用分區管制」，又「土地使用分區管制」係屬「都市計畫」範疇，而「都市計畫」又屬縣（市）政府之「自治事項」（地方制度法第19條參照），故被上訴人所轄電子遊戲場業之申設須符合被上訴人依權能所為之「土地使用分區管制」，實屬當然，故被上訴人在此「自治事項」範圍，依規範該「自治事項」之都市計畫法所定之「土地使用分區管制」，並無違誤。㈢復查都市計畫法台灣省施行細則係基於母法都市計畫法第85條授權而制定，於89年12月29日由內政部發布全文共42條，並自發布日起施行，故該施行細則與法律保留原則無違。其中該施行細則第17條有關「商業區不得為下列建築物及土地之使用」部分，第9款雖明定「其他經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用」。惟該法條本身所明定「商業區為促進商業發展而劃定，不得為下列建築物及土地之使用」方為重點，是只要符合該條所列9款條件者，當可拘束人民「不得為下列建築物及土地之使用」。而系爭公告符合該第9款之條件，並無上訴人所指「再委任」之問題。㈣91年12月11日總統令公布修正前之都市計畫法第6條、第39條「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用」、「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用…省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定」，均載明縣（市）政府有權執行「土地使用分區管制」。另地方制度法第19條所列舉之縣（市）自治事項中，第7款亦包含「關於都市計畫及營建事項」，可見被上訴人依內政部所訂「都市計畫法台灣省施行細則」第17條規定之授權，為達管制商業區土地使用之目的，所訂系爭公告確無再委任之問題，符合前揭規定授權意旨。㈤又都市計畫商業區及住宅區之土地及建築物之使用應分別依其土地使用分區管制，都市計畫法第34、35、39條定有明文，內政部65年10月4日台內營字第69294號函釋規定亦同斯旨。另「住宅區為保護居住環境而劃定不得為下列建築物及土地之使用：…戲院、電影片（映演）業、視聽歌唱場、遊藝場、歌廳、保齡球館、訓練場、攤販集中場及旅館。…」復為都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款所明定，而內政部營建署91年10月21日營署都字第0910063659號函釋，遊藝場包括電子遊戲場、遊樂場及室外兒童遊樂場。經查，本件上訴人於永和市○○路○號1樓申請營利事業營業項目變更為電子遊戲場業，惟其建物係坐落永和都市計畫之部分商業區、部分住宅區範圍內，顯然不符都市計畫土地使用分區管制規定，被上訴人否准其營業項目變更登記之申請，核無違誤等語，資為抗辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭公告之授權依據係電子遊戲場業管理條例第8條第1款，及都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款，而都市計畫法臺灣省施行細則第17條第1項第9款之授權依據則係都市計畫法第6條及第39條，法律授權明確無再委任問題，且未逾越授權之範圍。至於電子遊戲場業管理條例第9條第1項雖規定營業場所僅須距離學校醫院50公尺以上，惟該距離之限制係屬全國性最低基準之規範，且該距離限制本應屬於土地分區使用管制之範疇，故電子遊戲場業管理條例第9條第1項之規定並非絕對，只是一基本規範之宣示，各地方政府仍得視當地實際情況作必要之調整或訂定較高之標準。電子遊戲場業管理條例第8條既已明文要求電子遊戲場業之申設須符合「土地使用分區管制」，又「土地使用分區管制」係屬「都市計畫」範疇（都市計畫法與都市計畫法台灣省施行細則參照），而「都市計畫」又屬縣（市）政府之「自治事項」（地方制度法第19條參照），故電子遊戲場業之申設須符合主管機關依職權所為之「土地使用分區管制」，乃屬當然，並無違反法律保留原則或禁止不當聯結原則。㈡本件被上訴人考量其轄內社會治安問題，電子遊戲場之經營型態、設施環境、消費客群及學校、社區、社會普遍意向等，為避免電子遊戲場之設立有妨礙縣內商業正常發展及妨礙公共、社會安全與環境安寧，爰於90年4月23日依上開規定以系爭公告，如欲在被上訴人商業區申請設立電子遊戲場業，其營業場所應距離國民中、小學、高中、職校、醫院1,000公尺以上，揆諸上揭說明，與電子遊戲場業管理條例第9條第1項規定尚無牴觸，且有法律之授權依據，與法律授權明確性原則無違，亦未違反憲法第23條規定，自有拘束人民之效力；上訴人主張被上訴人之公告，並無法律明確授權，違反憲法意旨，應屬無效云云，尚非可採。㈢都市計畫商業區及住宅區之土地及建築物之使用應分別依其土地使用分區管制，為都市計畫法第35條、第34條及第39條所明定。又「住宅區為保護居住環境而劃定不得為下列建築物及土地之使用：…戲院、電影片（映演）業、視聽歌唱場、遊藝場、歌廳、保齡球館、訓練場、攤販集中場及旅館。…」復為都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第10款所明定。查上訴人米珈娛樂有限公司於臺北縣永和市○○路○號1樓申請營利事業營業項目變更乙案，其建物門牌永和市○○路○號1樓，建號為永和市○○段569建號，建物則坐落永和市○○段21、22地號等2筆土地，而依地籍圖謄本比對永和都市計畫圖，坐落永和市○○段21地號土地為商業區，坐落永和市○○段○○○號土地為住宅區，該建物既坐落永和都市計畫之部分商業區，部分住宅區範圍內，是被上訴人認本案應就申請營利事業營業項目分別檢討是否符合商業區及住宅區之土地使用分區管制，亦屬有據。本件上訴人之申請，顯然亦不符都市計畫土地使用分區管制規定，原處分並無違誤等由，乃駁回上訴人原審之訴，固非無見。
四、惟按，電子遊戲場業管理條例第9條第1項規定：「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院50公尺以上」，並未授權地方行政機關得以公告另訂不同之標準。惟縣市工商輔導及管理乃屬地方制度法第19條第7款所規定之自治事項，地方自治團體依地方制度法第25條規定，本得就其自治事項，於不牴觸中央法律之下，自行訂定符合地域需要之自治法規。參以電子遊戲場業管理條例第9條第1項規定之立法目的，在於維護學校及醫院鄰近地區之安寧而設，此項限制對於營業人營業自由之影響亦屬輕微，從而，上開條項所定50公尺之限制，應解為係對電子遊戲營業場所設置之最低限制。故地方自治團體依其地方環境之需要，以自治法規另定較高之限制標準，難謂牴觸上開法律。惟關於創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務，應以自治條例定之，為地方制度法第28條第2款所明定，被上訴人以公告限制申請設立電子遊戲場業者，須距離國民中、小學、高中、職校、醫院1000公尺以上，係規定電子遊戲場之營業區域，自係對居民營業權之限制，其未以自治條例而以公告為之，與地方制度法第28條第2款之規定不合，該公告即非合法。上訴人主張系爭公告應為無效，尚屬有據。從而，被上訴人依據該公告，否准上訴人之申請，自有違誤；訴願決定予以維持，亦有未合，原審未予詳查，遽予駁回上訴人在原審之訴，適用法令不無違誤，惟被上訴人僅以上開理由否准上訴人之申請，上訴人之申請是否符合其他要件，尚未經被上訴人審查，上訴人訴請被上訴人應准予營利事業變更登記，並未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第200條第4款規定之意旨，上訴人請求命被上訴人遵照本院判決之法律見解對上訴人作成行政處分部分為有理由，應予准許，其餘部分為無理由，應予駁回。從而，原審就應予准許部分為上訴人敗訴判決，尚有未合，上訴人就此部分求為廢棄，及廢棄部分訴願決定，及原處分應予撤銷，為有理由。至於其餘部分，原審為上訴人敗訴判決，核無不合，上訴人求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法255條第1項、第256條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中華民國94年11月10日
第四庭審判長法官趙永康
法官鄭淑貞法官黃淑玲法官侯東昇法官林文舟以上正本證明與原本無異中華民國94年11月12日
書記官王褔瀛