裁判字號：最高行政法院98年判字第1414號判決
裁判日期：民國98年11月19日
裁判案由：都市計畫法
最高行政法院判決
98年度判字第1414號上訴人包公祠驪暉宮籌建委員會代表人甲○○被上訴人臺北市政府代表人乙○○上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國96年7月25日臺北高等行政法院95年度訴字第2455號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人擬在其所有臺北市○○區○○段2小段464、464-1、464-3、464-4、464-5、464-7、464-11、464-12地號等8筆都市計畫保護區土地（下稱系爭土地）上興建包公祠驪暉宮，爰依臺北市土地使用分區管制規則有關保護區第44組（宗祠及宗教建築）規定，向被上訴人所屬都市發展局申請都市設計審議。茲因「臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」保護區第44組宗祠及宗教建築之核准條件「⒎不得位於高度環境敏感地區。但建築面積未達165平方公尺，經建築師及相關專業技師詳細勘測地形、地質，判斷無安全顧慮者，不在此限。」於民國（下同）93年7月13日修正為「七、不得位於臺北市環境地質資料庫中土地利用潛力低及很低之地區。但建築面積未達165平方公尺，經建築師及相關專業技師詳細勘測地形、地質，判斷無安全顧慮者，不在此限。」，而系爭土地建築面積為298.4平方公尺，大於165平方公尺，且系爭土地位置位屬前揭「臺北市環境地質資料庫」中土地利用潛力低之地區，不符合前揭「臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」之規定，案經被上訴人於95年1月5日召開臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第159次委員會議決議：「本開發案不符合『臺北市土地使用分區管制規則』等相關法令規定，經委員會討論後予以駁回。」，被上訴人旋以95年1月20日府都設字第09570578000號函檢送上開審議委員會議紀錄1份予上訴人。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：關於都市設計審議申請許可之規定，欠缺法律明確之授權依據，被上訴人有關都市設計審議之權限，超出母法授權之範疇，原處分認定本件申請案之「開發面積改變地貌逾20%」「沈砂池位置」「環境影響評估」，顯有違誤。被上訴人為立法執法合一之機關，於修正「臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」時，未依行政程序法第154條規定行預告程序，亦未檢附修法過程，該修正為不合法，且該修正並非禁止原來高度環境敏感地區以外之地區上興建宗祠，應依中央法規標準法第18條規定，適用有利於上訴人之舊法規，原處分適用新法規而駁回本件申請案，有違不溯及既往與信賴保護原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，判命被上訴人應審議通過上訴人於91年9月23日提出之都市設計審議申請案。
三、被上訴人則以：「臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」係依臺北市土地使用分區管制規則第97條之5規定訂定，另臺北市土地使用分區管制規則係依都市計畫法臺北市施行細則第26條規定訂定之，被上訴人都市設計審議，自非欠缺法律授權，且依「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第8條規定，本案駁回之理由涉及山坡地保育、水土保持、環境影響評估等事項，仍屬都市設計內容範疇，並無超出都市計畫法之授權。原處分認定本件申請案之「開發面積改變地貌逾20%」「沈砂池位置」「環境影響評估」部分並無違誤。前揭「臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」之修法已完成預告程序，並無中央法規標準法第18條但書之舊法規適用，亦無信賴保護之適用等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件爭點在於：關於都市設計審議申請許可之規定，是否欠缺法律明確之授權？被上訴人有關都市設計審議之權限，是否已超出母法授權？被上訴人修正臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準時，有無依循行政程序法第154條所規定之預告程序？該修正是否合法？前揭法規之修正是否禁止原來高度環境敏感地區以外之地區上興建宗祠？有無中央法規標準法第18條之適用？原處分適用新法規而駁回本件申請案，有無違反法律不溯及既往與信賴保護原則？原處分認定本件申請案之「開發面積改變地貌逾20%」「沈砂池位置」「環境影響評估」有無違誤？㈡關於都市設計審議申請許可之規定，非無法律授權，被上訴人有關都市設計審議之權限，亦未超出母法授權：按「臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」規定，係依臺北市土地使用分區管制規則第97條之5規定訂定，另臺北市土地使用分區管制規則係依都市計畫法臺北市施行細則第26條規定訂定，本件都市設計審議申請許可之規定，非無法律授權。次依「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第8條規定，都市設計之內容視實際需要，表明下列事項：（一）公共開放空間系統配置事項。（二）人行空間或步道系統動線配置事項。（三）交通運輸系統配置事項。
（四）建築基地細分規模限制事項。（五）建築量體配置、高度、造型、色彩及風格之事項。（六）環境保護設施配置事項。（七）景觀計畫。（八）管理維護計畫。故有關本案駁回之理由涉及山坡地保育、水土保持、環境影響評估等事項，仍屬上開都市設計內容範疇，並無超出都市計畫法之授權。㈢被上訴人修正臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準時，雖未依循行政程序法第154條所規定之預告程序，但該修正仍非無效：按本件「臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」修訂時，已將草案刊登政府公報（臺北市政府公報冬字第60期），自92年12月24日至93年1月12日間受理公民與團體陳述意見，之後雖又將原核准條件「不得位於高度環境敏感地區」，修正為「不得位於臺北市環境地質資料庫中土地利用潛力低及很低之地區」，且此部分並未再依行政程序法第154條規定程序預告，違反行政程序法第154條規定之立法精神，但修正後草案未預告，是否已達法令無效之程度？應依行政程序法第158條之規定定之。次按行政程序法第158條規定，就不合乎同法第154條之法規命令，並未認定為無效，依立法過程觀之，顯係有意排除，解釋上僅能認為程序上之瑕疵，尚不致使該法規命令歸於無效。蓋法規命令之發布，依中央行政機關法制作業應注意事項11規定、行政院所屬各機關主管法案報院審查應注意事項5規定及中央法規標準法第7條規定，法規命令之發布，受有上級機關及立法院相當程度之監督，行政程序法第154條僅屬與民溝通之程序，行政機關縱未遵守，其發布程序縱有瑕疵，但尚未達「法規命令無效」之程度。上訴人雖主張被上訴人係立法執法合一之機關，其未檢附修法過程，修正為不合法云云，惟查法規命令為行政機關依授權或依職權所發布，其目的在於就法律所未規定之細節、執行項目為補充之規範，供行政機關執行法律所用，「立法者兼為執法者」係法規命令之本質，除非該法規命令有違反比例原則、平等原則等情事，法院才能拒絕適用，本件「臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」之修正，雖未依循行政程序法第154條所規定之預告程序，但該修正並非無效，亦無其他違反比例原則、平等原則等情事，自無拒絕適用之理由。㈣前揭法規之修正已禁止系爭申請案興建，並無中央法規標準法第18條之適用：系爭申請案於90年6月13日申請時之臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第2條保護區第44組新申請設立者核准條件7規定：「不得位於高度環境敏感地區，但建築面積未達165平方公尺，經建築師及相關專業技師詳細勘測地形、地質，判斷無安全顧慮者，不在此限。」，惟於被上訴人處理其申請案過程中，被上訴人已於93年7月13日修正臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第2條保護區第44組新申請設立者核准條件7之規定為：「不得位於臺北市環境地質資料庫中土地利用潛力低及很低地區，但建築面積未達165平方公尺，經建築師及相關專業技師詳細勘測地形、地質，判斷無安全顧慮者，不在此限。」，系爭申請案已達165平方公尺，依新法係「位於臺北市環境地質資料庫中土地利用潛力低及很低地區」，故不得興建，可知系爭申請案「依舊法可得興建，依新法不得興建」，新法當然已經「禁止上訴人所聲請（165平方公尺以上之）興建事項」，不能以但書之例外規定，而謂新法並未禁止興建。又依中央法規標準法第18條規定，本申請案依新法已禁止興建，縱使新法但書仍允許未達165平方公尺之其他申請案仍可興建，但就系爭申請案而言，已屬「新法規禁止所聲請事項」，不得再適用對上訴人有利之舊法規，上訴人主張尚不足採。㈤原處分適用新法規而駁回本件申請案，並未違反法律不溯及既往與信賴保護原則：按新法規係適用於變更生效後「尚未經核准」之申請案，對新法規生效前「已經核准」之申請案並無影響，本件申請案係行政機關在處理程序終結前，據以准許之法規有變更，依中央法規標準法第18條規定，應適用新法，尚無違反法律不溯既往原則之可言。次按信賴保護之構成要件須符合信賴基礎（即行政機關表現在外具有法效性之決策）、信賴表現（即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」）、信賴在客觀上值得保護等要件，而山坡地保護區之開發，因涉及公共安全等因素，其安全標準隨著人民對安全要求之提高，而愈趨嚴格，不可能要求法規永遠不能修正，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第2條歷經修正，上訴人對該法規修正前之法律狀態，顯非「可信賴之事實」，難謂有何信賴基礎，上訴人謂因上揭法規命令之修正，致受有信賴利益之損失云云，不足採信。㈥從而，被上訴人以系爭申請案已達165平方公尺，違反93年7月13日修正臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第2條保護區第44組新申請設立者核准條件7之規定（不得位於臺北市環境地質資料庫中土地利用潛力低及很低地區），且此部分無從補正，因而否淮上訴人申請，核無不合，原處分其他認定（「開發面積改變地貌逾20%」「沈砂池位置」「環境影響評估」）無論是否正確，與前揭結論均無影響，訴願決定予以維持，即屬正確。上訴人徒執前詞，訴請撤銷，並請求被上訴人應審議通過上訴人於91年9月23日提出之都市設計審議申請案，為無理由等由，乃駁回上訴人在原審之訴，並且敘明兩造其餘攻擊防禦方法均與判決結果不生影響，故不逐一論述。
五、本院查：㈠按都市計畫法第32條、第85條分別規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」、「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」同法臺北市施行細則第26條規定：「本府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」臺北市土地使用分區管制規則第2條第34款、第4條第19款、第95條、第97條之5分別規定：「本規則用語，定義如左：．．．三四、附條件允許使用：土地及建築物之使用，須經臺北市政府（以下簡稱市政府）核准者。」、「前條各使用分區劃定之目的如下：．．．十九、保護區：為國土保安、水土保持、維護天然資源及保護生態功能而劃定之分區。」、「（第1項）市政府得視需要設臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會，審議左列事項：一、本市都市計畫說明書中載明需經審查地區、大規模建築物、特種建築物及本市重大公共工程、公共建築。二、依都市計畫規定指定為土地開發許可地區之開發許可。三、經市政府目的事業主管機關核准之新興產業或生產型態改變之產業，得申請調整其使用組別及核准條件。（第2項）市政府得針對第1項第1款規定之各種建築物種類，分別訂定建築開發都市設計管制準則。（第3項）第1項委員會之組織、開發許可條件、審議項目標準、作業程序及第1款規定之建築物種類及審議收費辦法，由市政府定之，並送臺北市議會備查。」、「本規則所稱附條件允許使用者，其核准基準由市政府定之，並送臺北市議會備查。」另93年7月13日修正發布之「臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」第2條規定：「臺北市各使用分區附條件允許使用之組別及使用項目，其核准條件如下：．．．保護區：．．．第44組：宗祠及宗教建築：新申請設立者核准條件：一、．．．七、不得位於臺北市環境地質資料庫中土地利用潛力低及很低之地區。但建築面積未達165平方公尺，經建築師及相關專業技師詳細勘測地形、地質，判斷無安全顧慮者，不在此限。」㈡查本件上訴人擬興建「包公祠驪暉宮」之所有系爭土地，係位於都市計畫保護區，其建築面積為298.4平方公尺，大於165平方公尺，且系爭土地位置位屬前揭「臺北市環境地質資料庫」中土地利用潛力低之地區，不符合都市計畫法第85條、同法臺北市施行細則第26條及臺北市土地使用分區管制規則第97條之5規定授權訂定發布之「臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」第2條所定保護區第44組宗祠及宗教建築之核准條件，為原審依法認定之事實，則被上訴人於95年1月5日召開臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第159次委員會議決議：「本開發案不符合『臺北市土地使用分區管制規則』等相關法令規定，經委員會討論後予以駁回。」，旋將上開審議委員會議紀錄函送上訴人，揆諸前揭規定，於法洵無違誤。㈢依都市計畫法第85條、同法臺北市施行細則第26條及臺北市土地使用分區管制規則第97條之5規定授權訂定發布之「臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」第2條所定保護區第44組宗祠及宗教建築之核准條件⒍規定：「建築面積200平方公尺以上者，應送臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會審議。」；另都市計畫法第85條、同法臺北市施行細則第26條及臺北市土地使用分區管制規則第95條規定授權訂定發布之「臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會設置辦法」第2條及第3條第1項第15款亦規定，保護區建築面積在200平方公尺以上之開發申請案，須經被上訴人所設「臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會」依都市計畫相關法令辦理都市設計及土地使用開發許可之審議；而依都市計畫法第85條、同法臺北市施行細則第26條及臺北市土地使用分區管制規則第95條第3項規定授權訂定發布之「臺北市都市設計及土地使用開發許可審議規則」第9條規定，都市設計及土地使用開發許可審議案件，經委員會決議後由被上訴人所屬都市發展局函送申請人依決議事項辦理，並副知相關機關。準此，足知被上訴人依上開規定，自具有辦理上訴人所申請在保護區建築面積在200平方公尺以上之開發申請案之都市設計及土地使用開發許可之審議權限，上訴人主張被上訴人不具有辦理上開事項之權限乙節，要係誤會。至於上訴人所舉中華民國建築開發商業同業公會全國聯合會緊急陳情，於中央未明定都市設計審議內容、程序與時程等原則前，應暫予保留再議都市計畫法第39條之1增訂條文，否則將使都市設計審議有擴權逾越母法之嫌乙節，係該同業公會全國聯合會對立法院各黨團所提之修法建議，不得執此即認被上訴人於現行都市計畫相關法令下不具有辦理上開事項之權限。此外被上訴人所屬民政局及建設局、行政院農業委員會及內政部於上訴人申請在保護區興建「包公祠驪暉宮」案之函文意見，僅係其本於各該法規主管機關立場所表達之意見，被上訴人（所屬都市發展局）仍須依都市計畫相關法令辦理都市設計及土地使用開發許可之審議事項，此觀乎上訴人提出被上訴人所屬民政局90年7月23日北市民三字第9021731700號函送「研商臺北市申請於保護區林地新建宗教及宗祠建築流程」會議紀錄【即上證9，其會議結論記載：「本市申請於保護區林地新建宗教及宗祠建築流程如下：（一）向民政局提出籌建計畫，經專案簽會相關局處後陳報市府核可（由民政局主簽）並將結果通知申請人。（二）民政局函轉原申請案卷乙份予本府建設局辦理會勘。（三）建設局將會勘結論併同申請案原卷報請行政院農業委員會及內政部。（四）經行政院農業委員會及內政部核准後，續依相關法令辦理都市設計審議及建照申請等事宜。其流程中，民政局之審查內容為寺廟籌建之宗教部分（建造動機、寺廟名稱、宗教別、祭祀主神名稱、寺廟空間、信徒、修建費用來源等），申請人仍須依相關法令完成建築申請始得興建。」】、被上訴人所屬建設局92年5月5日北市建四字第09231496700號函說明二【即上證6，該函說明二記載：「．．．惟在礦渣堆置區申建寺廟，究否已考慮其他都計問題，請貴局（即被上訴人所屬都市發展局）依相關規定續辦。」】之內容即明，則上訴人執被上訴人所屬民政局及建設局、行政院農業委員會及內政部之函文，主張本開發案已獲審查通過乙節，亦係誤會。㈣上訴意旨謂「臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」之修正已違反比例原則及平等原則乙節。查「臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」係屬都市計畫法授權被上訴人訂定，故有關上開核准標準對於保護區內不同使用組別之規定，係屬被上訴人依其使用之強度與性質對於環境影響之程度，依職權分別訂定不同之核准標準，尚無違反比例原則、平等原則等情事。另上訴人主張自來水事業處在緊臨本基地上方，位於土地利用潛力很低之地區，正在興建碧山里供水改善計畫配水池新建工程（上證14、15及16），顯見保護區並非完全禁止建築，則本件更無禁止興建之理乙節，除未經上訴人於原審提出外，復據被上訴人提出上訴補充答辯狀（二）說明：「有關自來水事業處於本案基地上方興建之配水池新建工程，其基地雖位於『臺北市環境地質資料庫』中土地潛力低及很低之地區，惟其建築面積未達165平方公尺，故不受『臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準』中有關不得興建之限制，亦無需送都市設計審議。」等語，是縱然自來水事業處興建之碧山里供水改善計畫配水池新建工程有如何不符「臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」而不得興建，亦核屬另案應如何妥處問題，尚難執為上訴人本件申請案亦應准許之依據。㈤又上訴人所引本院86年度判字第1077號判決，係就分割登記事件所為之個案判決，核與本件個案情形有別，尚難執為有利於上訴人之論據。㈥原判決關於上訴人本件申請案不符合93年7月13日修正「臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」第2條所定保護區第44組宗祠及宗教建築之核准條件，及被上訴人召開臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第159次委員會議決議：「本開發案不符合『臺北市土地使用分區管制規則』等相關法令規定，經委員會討論後予以駁回。」，旋將上開審議委員會議紀錄函送上訴人之原處分合法性，暨上訴人在原審之主張如何不足採等事項，均已詳為論述，因而維持原處分及訴願決定，駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。㈦至上訴人其餘述稱各節（即上訴人主張都市設計審議申請許可之規定，欠缺法律明確之授權，被上訴人有關都市設計審議之權限，已超出母法授權；被上訴人修正「臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」時，未依循行政程序法第154條規定之預告程序，其修正為不合法；「臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」之修正，並未禁止原來高度環境敏感地區以外之地區上興建宗祠，本件應無中央法規標準法第18條所謂新法之適用，被上訴人適用新法規而駁回本件申請案，違反法律不溯及既往原則與信賴保護原則；原處分認定本件申請案之「開發面積改變地貌逾20%」、「沈砂池位置」、「環境影響評估」係屬違誤等節），無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，或係就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，指摘其為不當，或係以其歧異之法律上見解，指摘原判決為不當，均難謂原判決有何違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年11月19日
最高行政法院第四庭
審判長法官劉鑫楨
法官楊惠欽法官劉介中法官曹瑞卿法官陳鴻斌以上正本證明與原本無異中華民國98年11月19日
書記官吳玫瑩