裁判字號：最高行政法院106年判字第350號判決
裁判日期：民國106年07月06日
裁判案由：違反發展觀光條例
最高行政法院判決
106年度判字第350號上訴人 楊品詮 訴訟代理人 曾海光 律師被上訴人花蓮縣政府代表人 傅崐萁 上列當事人間違反發展觀光條例事件，上訴人對於中華民國105年11月22日臺北高等行政法院105年度訴字第914號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、緣交通部觀光局花東縱谷國家風景區管理處（下稱花東風景區管理處）於民國104年7月20日派員執行鯉魚潭水域巡查時，發現上訴人擅自將原經核可營業之水上腳踏船改裝為電動腳踏船載客營業，案經該管理處移請被上訴人處理。被上訴人審認上訴人擅自將腳踏船由非動力改裝成電動規格，已影響腳踏船之穩定度及強度，影響消費者搭乘安全，且具營利性質，違反水域遊憩活動管理辦法第8條第2款及花東風景區管理處95年12月28日觀谷管字第000000000號公告（下稱系爭公告）等規定，依發展觀光條例第60條第2項規定，以104年11月10日府觀管字第1040167359號處分書（下稱原處分），裁罰上訴人新臺幣（下同）3萬元並禁止其活動。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復提起上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人於103年11月5日即曾向被上訴人提出電動輔助腳踏船合法性申請，被上訴人所屬觀光課長及花東風景區管理處長亦曾到鯉魚潭蓮華號碼頭視察，並無特別異議，並非花東風景區管理處104年7月20日派員巡查才發現有電力輔助腳踏船，且於該日之前至少已有3家業者以同類型電力輔助腳踏船營業。而就上訴人前揭申請，被上訴人亦函覆將建請中央研議訂定法令並參照他縣市相關規定俾使日後辦理，且建議上訴人提出專利申請，以便將來作為核准之依據。況依交通部觀光局104年6月2日觀技字第1040911530號函（下稱觀光局104年6月2日函）可知，只要中央及花東風景區管理處認同，地方即有處理是類事項之權限。另碧潭於104年7月起陸續推出綠能電動船，並於同年11月24日申請新式（電能推進）水上腳踏船運作測試，於105年1月4日履勘通過。㈡上訴人係具合法經營小船執照之業者，營業用船均係原廠出廠，並通過中國驗船中心獨立公正檢驗，上訴人本身亦具有多年的機械製造經驗，有合法的營業登記，且透過申請專利程序，將腳踏船創新提升遊憩品質成為電力輔助腳踏船，符合鯉魚潭水域遊憩活動限制性規定（下稱鯉魚潭水域規定）第4項之要求，並無從事有礙公共安全或危害他人活動之情事。又上訴人只在B區活動，並無違反鯉魚潭水域活動「行為」之情事。㈢其他縣市早已核准電動船之使用，相較於新北碧潭使用24v、宜蘭梅花湖使用36v、日月潭使用48v，上訴人使用的電力只有12v，是所有電力推力船中最小船舶，與海洋公園碰碰船、理想大地電動船同屬12v的小電力漫遊型，再相較於被上訴人放寬其他業者從60p快艇馬力增加到145p超大馬力所造成的湧浪，對屬封閉區域的鯉魚潭幾乎沒有安全影響等語，求為「訴願決定及原處分均撤銷」之判決。
三、被上訴人則以：㈠上訴人擅自將原登記之非動力腳踏船改裝成電動腳踏船並於鯉魚潭水域從事載客營業之事實，已涉妨礙該水域及遊客之安全，被上訴人依據水域管理機關舉發之事證依法處罰，並無不當。至其他縣市業者所引進之觀光船，係依船舶法相關規定合法引進之動力船舶，與擅自改裝之電動浮具無論在規格、主管機關及適用法令上全然不同，無從相提並論，上訴人據以混淆動力船舶及非動力浮具之認知，當不足採，況被上訴人並未核准其改裝浮具之合法性。㈡花東風景區管理處早以系爭公告鯉魚潭水域規定，其第5項「在本水域從事遊憩活動，不得有下列行為：1.從事有礙公共安全或危害他人之活動……」，花東風景區管理處本於管理機關權責執行巡查，認定上訴人改裝浮具有礙公共安全或危害他人之虞，函送被上訴人裁處，於法尚無違誤。上訴人雖主張其已於103年11月13日及104年1年16日分別申請不同的新型專利，並分別於104年10月8日及104年11月12日獲准。惟本件行為時間係104年7月20日，早於上訴人取得前開專利之前，且取得專利權亦僅其所有電動輔助腳踏船型享有專利權而已，並非即得允其自行改裝營利。另上訴人所稱持有合法之「小船」係指無動力之腳踏船，其將該等合法浮具擅自改裝，以合法掩護非法並對外營業，顯漠視法令規範及遊客安全。㈢上訴人雖援引觀光局104年6月2日函主張就B區無任何限制。惟查花東風景區管理處依「水域遊憩活動管理辦法」第5條規定公告鯉魚潭水域遊憩活動限制管理措施，已明確規範水域活動之種類、時間及行為安全等，上訴人擅自改裝並對外營業之行為，已違反上開規範，並涉及遊客安全，被上訴人以104年6月29日府觀產字第1040104478號函請其為維護遊客安全，依原核准之浮具種類經營在案，上訴人未理會，仍於鯉魚潭招攬遊客繼續營業，被上訴人依法裁處，洵無不當等語，資為抗辯。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠水域遊憩活動管理辦法是依發展觀光條例第36條授權訂立之法規命令，該授權規範言明「水域遊憩活動管理機關得對水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為限制之」符合授權明確性，且水域遊憩活動管理辦法第5條第1項透過系爭公告而實施裨益民眾有所依循，堪見該規範可理解及預見，適當限制人民水上活動權利並不違反法律保留原則。而花東風景區管理處為花蓮縣鯉魚潭水域之管理機關，基於發展觀光條例第36條、水域遊憩活動管理辦法第5條第1項之規定，於95年12月28日為「鯉魚潭水域遊憩活動限制性規定」及「鯉魚潭水域遊憩活動分區示意圖」之公告，該公告之依據及內容完整明確，堪見鯉魚潭水域遊憩活動之「種類、範圍、時間及行為」之限制於法有據。依分區示意圖及限制規定，上訴人經核准之水上腳踏船其行為應屬非動力式活動，其範圍則為示意圖之A區。㈡原處分裁罰上訴人並禁止其活動之「違規行為」，係其將原核可營業之水上腳踏船改裝為電動腳踏船載客營業，上訴人亦陳稱「我只是在腳踏船上加上輔助性的電力推動，但不是引擎，符合環保綠能，各機關都認同綠能活動，可提升觀光品質，又不污染水域，又不會造成波浪，是很好的設施，其實大家更能認同，報紙上也都這樣刊登。」等語，則上訴人之違規事實足堪認定，原處分於法有據。又「有輔助性的電力推動之腳踏船」與「非動力活動之水上腳踏船」本質上是不同性質之水上遊憩活動，花東風景區管理處之系爭公告並未認同屬非動力活動之範圍（示意圖A區），得以從事有輔助性電力推動腳踏船之水上活動行為。此與該輔助電力推動之船具是否取得新型專利、是否符合安全測試並無關聯。而是水域管理機關對於水上活動之限制因時因地的考量問題，於水域管理機關未通盤檢討或調整修正而為適法公告之前，基於水域水上活動的遊戲規則，關係業者的市場競爭，也關係民眾參與之安全性，更關係到相關主管機關或水域管理機關的管理監督功能之踐行。㈢綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等詞，為其判斷之依據。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠依「鯉魚潭水域遊憩活動分區示意圖」可知，鯉魚潭水域A區僅供獨木舟、腳踏船等非動力式活動使用，而B區為各項水域活動公用區域，亦即得使用動力式與非動力式活動。上訴人所使用之水上腳踏車碼頭在B區，水上腳踏船亦僅在B區活動，故未違反限制水域公告之規定，亦無違反發展觀光條例第36條、第60條及行為時水域遊憩活動管理辦法第5條、第8條等規定。
原判決認定上訴人使用之水上腳踏船屬動力式活動，不能在鯉魚潭水域A區活動之事實及理由與事實不符，有適用法規不當及判決理由矛盾之當然違背法令情形。㈡被上訴人係以上訴人擅自將腳踏船改裝，已影響該浮具之穩定度及強度，並影響消費者搭乘安全為由而裁罰，惟上訴人業已提出電動遊湖船－重量重心及穩度計算書，證明該船具有穩定性及安全性，原判決卻認為兩者無關連，自有違誤等語。
六、本院經核原判決以水域遊憩活動管理辦法暨系爭公告等均經發展觀光條例授權，得適當限制人民水上活動，與法律保留原則無違。上訴人經核准營業者為水上腳踏船屬非動力式活動，其活動範圍應為示意圖之A區，然上訴人卻將其經核可營業之水上腳踏船改裝為電動腳踏船載客營業，影響消費者搭乘安全，屬有礙公共安全之活動，違反水域遊憩活動管理辦法第8條第2款規定，據以維持原處分，駁回上訴人之訴，固非無見。惟：
㈠按依行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，或於
其他訴訟，為維護公益之必要者，應依職權調查證據。且依同法第125條、第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束；為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院對有利於當事人之事實或證據，如果有應調查而未予調查之情形，或認定事實未憑證據或未說明其理由者，即構成判決不備理由之違法。
㈡依原處分記載，其處分上訴人之理由，無非係認上訴人原登
記之腳踏船係非動力規格，擅自改裝已影響該浮具之穩定及強度，影響消費者搭乘安全，從事有礙公共安全之活動，違反水域遊憩活動管理辦法第8條第2款規定，依發展觀光條例第60條第2項規定予以裁處。又依原判決所確定之事實，上訴人經核准在鯉魚潭水域經營水上腳踏船之遊憩活動，其活動範圍應為示意圖之A區。然上訴人卻將其經核可營業之水上腳踏船改裝為電動腳踏船載客營業，影響消費者搭乘安全，有礙公共安全之活動等情，似認上訴人以改裝之電動腳踏船於A區載客營業。惟上訴人主張其活動在Ｂ區，原判決就此項攸關判決結果之攻擊防禦方法，未說明何以不可採,判決不備理由。
㈢再查，花東風景區管理處之系爭公告，分「鯉魚潭水域遊憩
活動限制性規定」及「鯉魚潭水域遊憩活動分區示意圖」2部分。前者公告事項規定：「在本水域從事遊憩活動，不得有下列行為：㈠從事有礙公共安全或危害他人之活動。……」後者則規定A區限制僅供獨木舟、腳踏船（水上腳踏車）等非動力式活動使用，B區為各項水域活動公共區域。依行為時水域遊憩活動管理辦法第3條「本辦法所稱水域遊憩活動，指在水域從事下列活動：游泳、衝浪、潛水。操作乘騎風浪板、滑水板、拖曳傘、水上摩托車、獨木舟、泛舟艇、香蕉船等各類器具之活動。其他經主管機關公告之水域遊憩活動」規定，水上電動腳踏船是否屬行為時水域遊憩活動管理辦法第3條所謂之「水上遊憩活動」？如是，究屬非動力式活動或動力式活動？可在示意圖之A區或B區水域活動？如認其得屬動力式活動得於B區水域活動，是否上訴人改裝腳踏船即會影響該浮具之穩定度及強度並消費者之搭乘安全？未見被上訴人就此認定為說明。反觀上訴人主張其已提出電動遊湖船－重量重心及穩度計算書，足證明該船具有穩定性及安全性，不影響消費者搭乘安全，是否可採？原判決亦未予以認定及說明，自有未依職權調查事實及理由不備之情事。
㈣原判決既有上述違背法令之情事，而上開事實攸關上訴人是
否違反發展觀光條例第36條、第60條及行為時水域遊憩活動管理辦法第5條及第8條等規定，將影響本案判決結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條，判決如主文。
中華民國106年7月6日
最高行政法院第三庭
審判長法官吳東都
法官黃淑玲法官鄭小康法官林文舟法官姜素娥以上正本證明與原本無異中華民國106年7月6日
書記官莊俊亨