裁判字號：臺中高等行政法院102年訴字第249號判決
裁判日期：民國102年10月23日
裁判案由：指定建築線
臺中高等行政法院判決
102年度訴字第249號102年10月9日辯論終結原告 蘇莉崴 訴訟代理人 蔡其展 律師被告臺中市政府都市發展局代表人 沐桂新 訴訟代理人 王忠貴
高嘉隆 蕭伊庭 上列當事人間因指定建築線事件，原告不服臺中市政府中華民國102年4月18日府授法訴字第1020022347號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國101年12月11日依臺中市建築管理自治條例第10條規定，委任 張澤清 檢具建築線指示成果圖等相關資料，並以張澤清名義向被告申請臺中市○○區○○段○○○○號土地之建築線指示，經被告於同月18日會同原告至現場會勘結果，以102年1月15日以中市都測字第1020007110號函復張澤清該土地建築線指定之成果。原告不服，提起訴願遞經駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：㈠原告於86年7月間向訴外人 辛世仁 購買坐落臺中市○○區○○
段○○○○號土地（下稱系爭土地），當時該土地與鄰地即同段914地號土地間僅有一條以石板鋪設，寬約1米左右之便道，供附近住家便利通行（非必要），而位於系爭土地南側之水源路39巷巷道，於100年6月之前均可經由同段940-1地號土地（坐落於系爭土地東南側）通往鎮○街，直到該地地主於100年6月2日將土地以波浪板圍起後，欲通行之車輛及人員，始改道經由系爭土地西側左轉至鎮○街○○巷，接續行駛鎮○街。嗣臺中市大甲區公所接獲當地南陽里里民之陳情，遂於100年下半年間，在未經原告之同意下，即擅自於系爭土地西側鋪設柏油（下稱系爭巷道），供附近居民通行，而原告直至101年底，因欲於系爭土地上建築房屋，委請訴外人張澤清向被告申請指定建築線時，始知悉上情，而被告原處分亦以該段柏油道路為現有巷道，要求系爭土地之建築線需以巷道中心線退讓1.9公尺，使原告減損可使用之土地面積近26平方公尺，原告深覺權益受損，遂循序提起行政救濟，合先敘明。
㈡系爭巷道是否確為臺中市建築管理自治條例(下稱中市建管條例)所定義之現有巷道，尚非無疑：
1.按中市建管條例第19條第1項第3款雖規定經由政府部門或道路主管機關出具曾執行該道路興闢、維護或管理有案之市區道路○村里道路證明文件者，得認定為現有巷道，然私有土地如經主管機關認定為現有巷道，則所有權人對該土地之使用即受有限制，而負有供公眾無償通行之義務，對於人民之財產權侵害不可謂不大，故該款之適用，仍應以私有土地具有公用地役關係為前提，而非只需主管機關曾執行該道路興闢、維護或管理有案即可，否則，該規定將為政府強迫私有土地供作道路通行使用大開方便之門。次按成立公用地役關係之要件，依司法院釋字第400號解釋理由，需符合：⑴不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時。⑵於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事。⑶須經歷之年代久遠而未曾中斷。所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概為必要。
2.本件系爭土地南側臨接之水源路39巷巷道，原本用路人均得經由同段940-1地號土地通往鎮○街，直至100年6月之後，始因地主封閉土地而被迫改道通行；而系爭土地所處位置，其附近巷弄四通八達，居民欲通往主要道路（如水源路或鎮○街○○○○路徑，不以通行系爭道路為必要，業經鈞院102年8月13日現場履勘確認在案，故附近居民如欲通行，一般均是基於便利或省時之考量，且通行之人，亦僅限於附近居民（非不特定之人），而附近居民亦○○○區○○○○○路○○巷巷口劃設禁止停車之標線，向該公所陳情39巷道外來車輛稀少，希望能塗銷劃設等情。可見系爭巷道確實僅供附近居民所通行，而原告並不知系爭土地西側有遭不特定之人必要通行之情事，自無所謂阻止渠等通行之可能。至被告稱○○○區○○段913、914地號土地上現有巷道，經詢問當地里長及附近居民，此通路已通行約30年以上」等語，惟被告上開說詞來源不明，僅係臺中市政府建設局自行表述，其真實性令人存疑。綜上，系爭巷道並不符合成立公用地役關係之要件，因此並非中市建管條例所稱之現有巷道，而既非現有巷道，自無需於指定建築線時退讓一定距離之必要。
四、被告答辯略以：㈠依臺中市政府81年4月29日府工都字第88519號─大甲都市計
畫（第三次通盤檢討）案都市計畫圖所示，系爭巷道於81年業已存在，且公眾通行至今，土地所有權人未曾阻止，符合「不特定之公眾通行所必要」、「於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事」及「須經歷之年代久遠而未曾中斷」等公用地役關係成立要件，系爭土地上之道路符合上開司法院釋字第400號所稱之公用地役關係。
㈡又依臺中市政府建設局102年2月6日中市建養字第1020011567
號函及臺中市大甲區公所102年1月30日甲區農建字第1020002066號函所載：○○○區○○段913、914地號土地上現有巷道，經詢問當地里長及附近居民，此通路已通行約30年以上；位於○區鎮○街○○巷，前經大甲區公所納入100年度區里建議案小型工程並依原有道路寬度辦理路面封層改善在案。」再者，經臺中市大甲戶政事務所查詢門牌編定時間及戶數結果：鎮○街○○巷戶數約16戶，門牌初編時間為59~73年；水源路13巷戶數約4戶，門牌初編時間為59~70年；水源路39巷戶數約13戶，門牌初編時間為65~88年等。復經行政院農業委員會林務局農林航空測量所提供66年11月11日拍攝之航照圖顯示，系爭道路於66年業已存在至今，且前後皆○○○鎮○街○○○路，非原告所主張「地主封閉土地而被迫改道通行」等情，均符合中市建管條例第19條第1項第3款及同條第2項第1款等規定。故被告將系爭巷道認定為現有巷道，並無違誤。
㈢末者，被告認系爭巷道通行必要性如下：1.雙向通行，出入
街廓之必要性。2.道路狹窄不易會車及迴轉，如遭中間截斷，將影響本區出入動線，導致交通危險。況原告如認系爭巷道無保留之必要，得依中市建管條例第21條規定及臺中市實施都市○○○區○○巷道廢止或改道申請須知所規定之申請程序及書件，向被告申請現有巷道廢止或改道。
五、本件兩造之爭點為：系爭巷道是否為中市建管條例第19條第1項第1、3款所規定之現有巷道？被告以系爭道路為該款規定之現有巷道，而依同條例第20條第1項規定辦理系爭土地建築線指定，是否適法？
六、按「主管建築機關……在直轄市為直轄市政府……。」、「（第1項）中央法令明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。（第2項）前項情形，準用行政程序法第15條第3項權限委任規定之方式，將管轄事項及法規依據公告之，並刊登本府公報。」分別為建築法第2條第1項及101年4月12日修正前臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條所明定，並經臺中市政府100年11月30日府授都公字第10001798081號文公告：「……公告事項：臺中市政府都市發展局執行下列法規之主管機關權限：一、建築法及其子法……。」(本院卷33頁)，是被告就本件指定建築線部分有為行政處分之權限；又查本件系爭建築線之指定，係以被告認定系爭土地係現有巷道為前提，而原告為系爭土地之所有權人(訴願卷61頁土地登記簿謄本)，原告係本件被告原處分之利害關係人，原告提起本件撤銷訴訟，其當事人自屬適格，均合先敘明。
七、次按「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」為建築法第101條所規定。又按「本自治條例依建築法（以下簡稱本法）第101條規定制定之。」、「本自治條例之主管機關為臺中市政府（以下簡稱本府）都市發展局（以下簡稱都發局）。」、「（第1項）建築基地臨接計畫道路、廣場、市區道路○○路或合於本自治條例規定之現有巷道者，除現有巷道寬度小於2公尺或第2項及第3項情形外，應申請指定（示）建築線。（第2項）申請農舍者，得免申請指示建築線。但現有農路寬度應由建築師或測量技師簽證負責。（第3項）道路或廣場開闢完成，其境界線經都發局確定為建築線者，應定期公告得免申請指定（示）建築線範圍，其有變更時應即公告。……。」、「本自治條例所稱現有巷道，包括下列情形：
一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。關於供通行公用地役權之取得時效，原則上應依民法第769條規定以20年為準，惟若符合同法第770條規定之條件者，得以10年以上視為公用地役權之時效年限。……三、經由政府部門或道路主管機關出具曾執行該道路興闢、維護或管理有案之市區道路○村里道路證明文件。……。」、「前項第一款巷道之現有寬度應超過二公尺，並由都發局就其寬度、使用性質、使用時間、通行情形與公益上需要及參酌申請人檢附合法房屋證明、稅籍證明、接水接電證明、航照圖、道路主管機關核發之證明文件等認定之，並符合下列情形之一：一、巷道旁之房屋已編有二戶以上門牌，戶籍登記或建築完成逾二十年者。……」、「面臨現有巷道之基地，其建築線之指定（示），應依下列規定辦理：一、巷道為單向出口長度在40公尺以下，雙向出口在80公尺以下，寬度不足4公尺者，以該巷道中心線為準，兩旁均等退讓，以合計達到4公尺寬度之邊界線作為建築線；巷道長度超過上開規定者，兩旁亦應均等退讓，以合計達到6公尺寬度之邊界線作為建築線。但工業區內面臨現有巷道之基地，應以合計達8公尺寬度之邊界線作為建築線。因而退讓之土地，均不得以空地計算。……三、建築基地正面臨接計畫道路或現有巷道，其側面或背面臨接現有巷道者，於申請指定（示）建築線時，應一併指定（示）該巷道之邊界線或建築線，其側面或背面因而退讓為現有巷道之土地，得以空地計算。」為中市建管條例第1條、第2條、第10條、第19條第1項第1、3款、第2項第1款及第20條第1項(本院卷31-32頁)所明定。
八、經查，系爭土地經本院於102年8月13日至現場履勘結果，該土地係位於臺中市○○區○○街○○巷○○○巷道○於○區鎮○街與水源路之間，該2街路中間之地區之數十住戶，係經由該巷、水源路39巷及13巷，○○○區鎮○街○○○路○○○巷道，路面寬度為3.3公尺，鋪有柏油路面部分寬度為2.75公尺，旁有電線桿及路燈，有勘驗筆錄及現場照片(同卷57-67頁)，另有大甲都市計畫區案之地形圖所示建物道路位置(同卷52頁)可稽，又系爭土地上之磚造平房，外觀上老舊，顯已屬相當年代之建物；另依被告函詢臺中市大甲戶政事務所關於系爭巷道查詢門牌編定時間及戶數結果，該所102年8月26日以中市甲戶字第1020002922號函檢附查詢表(同卷96-115頁)○○○區鎮○街○○巷戶數約有16戶，其門牌初編時間為59年至73年間，水源路13巷戶數約有4戶，門牌初編時間為59年至70年間，水源路39巷戶數約有13戶，門牌初編時間為65年至88年間等（門牌位置及地址初編對照圖附同卷95頁)，其中緊鄰系爭土地旁之住戶為鎮○街○○巷○○號○○○號，水源路39巷10號及13號，門牌初編時間分別為59年、73年、65年及72年；再依行政院農業委員會林務局農林航空測量所提供66年11月11日所拍攝之航照圖顯示，系爭巷道路於66年間即已存在(同卷116頁)。
九、依上開情形，系爭巷道係屬臺中市○○區○○街與水源路之2街路中間之地區之數十住戶，經由該巷、水源路39巷及13巷，○○○區鎮○街○○○路○○○○○巷道形成一系統之通路，而已供公眾通行達30年以上，已符合民法第769條所規定不動產之一般取得時效為20年之要件，又該巷道現有寬度超過2公尺，並由相關使用性質、使用時間、通行情形、戶政資料與航照圖等，足認巷道旁之房屋已編有2戶以上門牌，戶籍登記或建築完成逾20年之情形，符合中市建管條例第19條第2項第1款規定，而具有中市建管條例第19條第1項第1款規定之公用地役權關係。另依臺中市大甲區公所102年1月30日甲區農建字第1020002066號函稱：○○○區○○段9
13、914地號土地位於○區鎮○街○○巷，前經大甲區公所納入100年度區里建議案小型工程並依原有道路寬度辦理路面封層改善在案。」；臺中市政府建設局102年2月6日中市建養字第1020011567號函載：○○○區○○段913、914地號土地上現有巷道，經詢問當地里長及附近居民，此通路已通行約30年以上；位於○區鎮○街○○巷，前經大甲區公所納入100年度區里建議案小型工程並依原有道路寬度辦理路面封層改善在案。」(同卷35-36頁)，足認系爭巷道亦經由經大甲區公所出具有執行該道路興闢、維護或管理有案之市區○村里道路證明文件。是系爭巷道已符合中市建管條例第19條第1項第1、3款之規定之現有巷道，又依該條例第20條第1項之規定，系爭巷道有雙向出口，顯超出80公尺，應以該巷道中心線為準，兩旁均等退讓，以合計達到6公尺寬度之邊界線作為建築線，本件被告稱係採對原告較有利之達到4尺寬度之邊界線作為建築線(同卷149-150頁言詞辯論筆錄)，被告將系爭巷道認定為現有巷道，於原告以張澤清名義向被告申請系爭土地之建築線指定，經會同原告至現場會勘結果，以原處分函復張澤清該土地建築線指定之成果(同卷11-13頁)，自屬有據。
十、原告主張依大法官釋字第400號解釋理由意旨，成立公用地役關係之要件，需符合：⑴不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時。⑵於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事。⑶須經歷之年代久遠而未曾中斷。所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概為必要。而本件系爭土地南側臨接水源路39巷巷道，所處位置附近巷弄四通八達，居民欲通往主要道路（如水源路或鎮○街○○○○路徑，不以通行系爭巷道為必要，系爭巷道並不符合成立公用地役關係之要件，因此並非中市建管條例所稱之現有巷道，自無須於指定建築線時退讓一定距離之必要等節。惟按系爭巷道已符合中市建管條例第19條第1項第1、3款之規定要件之現有巷道，已如上述，大法官釋字第400號解釋爭點，在於行政院就有公用地役關係既成道路不予徵收之函有無違憲，而其理由意旨，關於成立公用地役關係之要件，與中市建管條例第19條第1項第1款規定，縱有未盡相同之處，然被告認定現有巷道之成立與否，應依該條例之相關規定處理，又該條例第19條第1項第1款之規定，供通行公用地役權之取得時效，係以民法第769條所規定不動產之一般取得時效20年為依據，尚非以不特定之公眾通行所必要之路徑為唯一要件，是系爭土地附近住戶，或有得以經其他巷道通往主要道路○○區○○路或鎮瀾街，不以通行系爭巷道為必要之情形，與該條例第19條第1項第1、3款之所規定現有巷道之要件無涉，被告認系爭巷道符合該條例上開規定之現有巷道，並依該條例第20條第1項之規定，據以為系爭土地建築線指定之成果，即屬有據。原告如認系爭巷道附近住戶，有其他巷道可通往其他主要道路而無保留之必要，得依該第21條之規定，及臺中市實施都市○○○區○○巷道廢止或改道申請須知所規定之申請程序及書件，向被告申請現有巷道廢止或改道，尚不得以此為遽認系爭土地並非中市建管條例第19條第1項第1、3款所規定現有巷道。
、綜上所述，原告所述各節，並無可採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，於本件判決之結果不生影響，爰不再逐一論述，併此敘明。
、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年10月23日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法官王茂修
法官詹日賢法官許武峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國102年10月31日
書記官許騰云