裁判字號：臺北高等行政法院90年訴字第4990號判決
裁判日期：民國91年11月08日
裁判案由：公平交易法
臺北高等行政法院判決九十年度訴字第四九九○號
原告嘉民保險經紀人有限公司代表人甲○○負責人被告行政院公平交易委員會代表人 黃宗樂 （主任委員）住同右訴訟代理人丁○○
丙○○乙○○右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十年五月二十八日台九十字訴第○二九九○九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔二分之一，餘由被告負擔。
事實
一、事實概要：原告於民國（以下同）八十八年十一月二十五日以檢舉書向被告檢舉國內二十八個事業產險業者以費率規章、共保聯營、強制汽車責任保險之聯合定價、約定商品最低保費之聯合方式，致使保險商品單一化、價格偏高且一致，消費者因而蒙受損失，每年聯合行為的規模達五百億元以上，符合公平交易法第七條所稱之聯合行為，且未經中央主管機關許可，亦無同法第四十六條所稱另有其他法律規定而不適用公平交易法之情事，違反同法第十四條事業不得為聯合行為之規定，請求中央主管機關即被告應依法查禁之。被告則以（八九）公壹字第0000000─○○八號函復原告稱經其調查結果，尚無違反公平交易法之虞云云。原告不服提起訴願，訴願決定以依公平交易法第二十六條規定為檢舉者，僅為促使公平交易委員會為職權調查處理之發動，任何人對於違反公平交易法規定，危害公共利益之情事，均得為檢舉，至於得否對其檢舉案調查處理之結果提起訴願、仍以公平交易委員會之調查處理是否致其權益受損為斷，查原告為保險經紀人，非產物保險要保人，亦非競爭同業，被告以八十九年十一月十日（八九）公壹字第0000000─○○八號函復有關國內財產保險現行費率規章之擬定施行，共同保險制度及保險商品制式化尚難認有違反公平交易法等情事，為行政機關循其檢舉所為之答復，僅屬意思通知性質，非訴願法上之行政處分，被告上開函復，並未使原告應受公平交易法規定所得保護之法律上利益受有損害，自不得對之提起訴願等語，乃為訴願不受理之決定。原告不服提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應另為適法之行政處分。
㈡被告聲明求為判決：
原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：本件原告係保險經紀人，並為要保人，其向被告檢舉全國二十八家產物保險業者以費率規章、共保聯營、強制汽車責任保險之聯合定價、約定商品最低保費之聯合方式，致使保險商品單一化、價格偏高且一致，致消費者蒙受損失，符合公平交易法第七條所稱之聯合行為，違反同法第十四條事業不得為聯合行為之規定，向被告檢舉，請求依法查禁。被告函復原告稱經其調查結果，尚無違反公平交易法之虞云云，被告之函復是否行政處分及原告是否為被害人，能否不服被告之函復提起訴願及行政訴訟。
㈠原告主張之理由：
⒈原告於八十八年十一月二十五日以一檢舉書向被告檢舉產險業者（二十八個事
業）違反公平交易法第十四條「事業不得為聯合行為」，請求禁止之。但被告以（八九）公壹字第0000000─○○八號函認定產險業者不違法之處分，而使產險市場不公平交易持續進行，致損害原告利益。原告提起訴願，經行政院以訴願不合法而不受理。
⒉產險業者每年聯合行為的規模達五百億元以上，其主要的聯合方式有四種：費
率規章、共保聯營、強制汽車責任保險之聯合定價、約定商品最低保費。費率規章係業者透過公會聯合制訂商品及價格，並訂有違規廠商之罰則，業者之費率規章制度主要施用於汽車保險與火災保險。該規章致使保險商品單一化、價格偏高且一致，消費者因而蒙受損失。以住宅火災保險為例，近十年來，消費者的每一百元保費，用於損失賠償者不到二十元，保險公司的利潤與管銷費用竟然超過八十元。費率規章乃業者限制競爭最典型的聯合行為模式，對消費者傷害也最明顯，非難性極大。另共保聯營為產險業者以聯營方式經營共保（共同保險之簡稱），如此所生限制競爭之效果更甚於費率規章。其聯營主要方式，不僅對價格或商品條件作聯合訂定，更協議分配市場。又業者對強制汽車保險作聯合訂價，致使原為上限自由制的費率，在市場上卻是各產險公司定價統一，嚴重傷害消費者權益，因為該保險係法律強制購買，民眾無不買之自由，其價格又遭業者聯合把持，消費者無比價之機會。（強制汽車責任保險法係強制汽車所有人購備一定額度的責任保險，並非強制繳交一定金額的保險費）。
再產險業者對部份商品設定最低保費之規定，亦是限制競爭，不利消費者。以上產險業者之四種情事，皆已符合公平交易法第七條所稱之聯合行為，並違反同法第十四條事業不得為聯合行為之規定，且未經中央主管機關許可，亦無同法第四十六條所稱另有其他法律規定而不適用公平交易法之情事，故中央主管機關即被告應依法查禁之。
⒊被告不否認產險業者有前述四種限制競爭行為，但卻不認定該等行為違法，其不當理由之辨正如後：
⑴關於費率規章，被告稱車險及火險之費率規章制度有違市場自由競爭之精神
，並建請財政部廢止費率規章制度。此符合公平交易精神，應予肯定，但被告論述該等費率規章係由財政部管制，又稱因有該管制而具有相當程度之行政屏障而不違法。此違事實，也背法理。遍尋現今保險法規，未見授權財政部管制保險費率規章之規定。反而是財政部定有財產保險商品審查要點，業者只要依此要點送審通過，無須同業間合意定立規章，即可發售新保險商品。故被告之費率規章管制說，顯為不實。即使財政部曾對費率規章有所著墨，並不表示費率規章因而不受公平交易法規範。被告將之引為行政屏障之說，不僅有違行政命令牴觸法律者無效之法理，甚至也違被告自身對類似案件之解釋─八十二年三月二十三日，公研釋第○五二號解釋，指出「若該規定係主管機關無法律依據而僅依職權所發布之行政命令，自不能依公平交易法第四十六條第一項排除本法之適用」。
⑵關於共保聯營，被告以「共保制度」稱之，被告不查處共保聯營之違法，僅
稱「鑒於共同保險係基於分攤風險、擴大承保容量之需要．．．將建請財政部於保險法中明定共保制度之運作」，將之合理化。被告此說前指「共同保險」，後指「共保制度」，邏輯有誤。共同保險（共保）確有其功能與必要，故保險法應明定運作者為「共保」，而非以聯營方式致嚴重限制競爭的「共保制度」。被告應查處者為產險業者之「聯營」，但被告卻以聯營標的之「共保」必要性，論述「共保聯營」有理，前後不稱。共保無過，聯營有罪，被告以無過之共保掩飾有罪之聯營，至為不當。兩者差異極大，無被告混淆之餘地。共保聯營違法明確，甚至在被告「產物保險共保行為與公平交易法之適用關係」委託研究報告亦認定共保聯營違法。雖被告稱該研究報告並未否定共同保險之必要性，而再次強調共保聯營之合理性。該研究報告不僅未否定共保聯營，甚至是頌揚共保聯營之功效，並強調其不能成為國際笑柄之必要性。只不過該功效僅是業者們協議分配市場成功，有效限制競爭，穩定經營而已，而其必要性也毫無根據。又該研究報告立論偏袒產險業者；例如該報告除探討本國共保行為外，尚有對美國、日本兩國之共保聯營之管理作探討。但在文中並未對兩國之方式作優劣比較，在建議中也未對保險監理先進，反拖拉斯法具領導地位的美國作論述，卻無由的建議仿效政府保護財團意味濃厚，競爭法推動不易的日本模式。因此，在被告有自身委員與科長等高階成員參與的研究報告，且立論偏袒業者之下，該報告之結論，尚對共保聯營認定違法，被告實無理由以該報告作為業者不違法之依據。
⑶關於強制汽車責任保險聯合定價，首先肯定被告確認強制車險費率依法應為
上限制（各家公司可自由訂定費率，但不能超過上限表），更肯定被告將建請財政部宣導該費率之意義，以維自由競爭之精神。但被告已掌握各事業實際收取保費多係直接援引保險費率表金額之情事，卻稱查無各產險公司相互意思聯絡等具體事證，而再稱難認定業者違法，此說甚為無理。意思聯絡為事業間合意之要素，合意則為聯合行為構成要件之一，在合意的採認上，學理有「複數事業原存在多種行為可能，而竟長期為一致之行動，非認為其間有合意無從解釋，或基於其共同之目標或計劃，可認為有合意存在，因此若事業不能證明其一致行為係寡占市場所致者，則認為其間有一致行為的合意存在」，此學說也可見於被告作成處分的實際案例。如：八十九年一月十三日（八九）公處字第○○三號處分書，壯生等五家手術縫線材料公司聯合對台大醫院報價案，壯生等公司對系爭標案報價調漲幅度相若，稱係參酌健保局原特殊材料申報價所致，而被告並無業者意思聯絡之事證，但以業者外觀一致性之不合理行為即認定構成聯合行為而予以處分。另有八十九年三月二日（八九）公處字第○二五號，營亨實業等六家公司圍標台電工程車案，被告亦無業者意思聯絡之事證，但仍僅以推論方式認定業者構成聯合行為而予以處分。此二例案僅有五、六個業者，其不合理的一致性行為，被告認定構成聯合行為，而本案有其五倍數量的業者，不僅有不合理的一致性，且業者設有被告所熟知，作為聯絡、協商、共同制定條件的公開聯營組織，被告卻稱難以認定，顯不合常理。又業者合意與意思聯絡之具體事證，對被告而言應為囊中之物。因強制汽車責任保險之公開共保聯營組織，為被告之委託研究報告所清楚記載。既是聯營，能不合意嗎？該研究報告雖不代表被告之意見，但其研究成員中，有被告之高階人員，又該研究報告為學術性之報告，合理推論，其論述應有所憑據，亦即被告對強制車險違法聯合行為之採證，不假外人即可得。
⑷關於產險業者約定部分保險商品之最低保費，被告不否認有該情事，但言財
政部業於八十五年間開放自由費率為理由，而未予以查處。然業者約定最低保費之違法情事，與財政部之費率政策是兩回事，被告不查處不法為無理。財政部或有對費率依法審核而為管制費率或自由費率，但此等審核或管制，係於業者擬定費率送審後方有之作為，故不生在後的審核，導致在前的聯合之情況。否則，難不成業者不聯合定價就不能送審？抑或財政部對非聯合定價之費率就不予核准？另關於產險業者因聯合行為致使商品制式化，價格統一之情事。原告提出九二一大地震後的兩個月（檢舉當時），市場上仍不見單獨的地震保險，以及至今仍無的單獨颱風洪水保險兩情況作為產品種類稀少之例證（該二險種在以往皆為火災保險費率規章下的附加險，若消費者有單獨需求，無法單獨買，而須被整體業者強制搭售火災保險）。被告對此之答辯係以財政部、產險公會之「專業意見」，稱因於巨災危險、損失變動程度大、保費負擔高，大眾投保意願低、大數法則、累積性天災、不易預測．．．等外在因素，致使業者無法發售單獨的地震、洪水保險商品。但該「專家意見」與事實不符，所示單獨地震、洪水商品之說明，顯見該等外在因素並不影響保險商品之開發銷售，本國產險商品制式化而種類稀少、價格偏高且一致，應為業者聯合行為所致。
⒋被告與訴願決定機關主張被告八十九年十一月十日（八九）公壹字第0000
000─○○八號函，僅為通知性質，無實際作為而非為行政處分。然是否為行政處分，非以所用文字為判斷，只要實際上有公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為即是（訴願法第三條第一項）。被告該函雖未出現「處分」之文字，但實際是回復原告請求查禁不法情事，以維權益之檢舉書，而該回復內容為被告之最高行政層級之委員會，決議認定檢舉所指情事不違法之決定書。被告不認定業者違法，致使不法情事持續，損害原告權益，符合上述行政處分之要件。即使被告該函僅為通知而無行政行為之性質，本案起訴仍為合法。因本案係人民依法申請，要求被告查禁違反公平交易法之案件，被告依職掌本應施以調查、處分（公平交易法第二十五條第四款），但逾二個月法定期間不作為，僅以函復了事，致損害人民權益。此已符合訴願法第二條所定中央機關應作為而不作為，人民亦得提起訴願之規定。該系爭復函無論對人民請求查處不法情事有無決定之作為，本案對之起訴若非合於訴願法第三條即是第二條之規定，皆為合法。否則，被告對於職掌應為之事項，主張無作為即可免受起訴，無異於實現並肯定「多做多錯，少做少錯，不做不錯」之劣行，國家行政體制將敗壞無遺，爾後若有政府機關虧於職守而受訴於人民時，只要在公堂之上大言不慚「我只是通知，沒有做過什麼，不能起訴我」，人民只能徒呼奈何！豈是行政訴訟法立法之宗旨。
⒌訴願決定機關認定訴願不合法之另一理由，稱原告非產物保險要保人，亦非競
爭同業，無法律上利益受有損害，自不得提起訴願。然本案起因於檢舉產險業者之非法聯合行為，若被告能依法查處不法，產險市場之公平交易環境將較為健全，原告亦將得有公平交易之利益。而被告不查處不法，產險市場不公平交易橫行，原告為產險市場之一員，因之受害顯而易見。原告在產險市場有二角色，一是保險經紀人，係基於被保險人之利益，代向保險人洽訂保險契約（保險法第九條前段），屬保險輔助人之一，另一角色為消費者（原告也有保險之需求）。當業者以聯合行為壟斷市場時，造成商品制式化而種類稀少、價格偏高且一致，使消費者蒙受損失，原告也難以貨比三家方式輔助被保險人爭取最大利益，致生存發展受限，兩面受害。於現今保險市場上，可見到壽險經紀人為客戶介紹分析多家保險商品之異同，以選擇其中最有利者。但卻不見產險經紀人為一般消費者介紹甲公司與乙公司的火災保險、汽車保險有何不同，因為各公司的產品、定價都一樣，無可比較也就無須比較，當然業者也就無須競爭（市場上有無競爭影響消費者極權益極大，以行動電話費率為例，未競爭之前為每分鐘六元，競爭之後每秒可降至零點零三元）。單以火險、車險受業者聯合壟斷且合佔產險市場總量百分之七十以上而言，產險經紀人能發展之空間極為受限。被告不依職掌查禁不法聯合行為，致原告受害極深。
⒍被告稱「被告對於原告檢舉之事項並未為具體准駁之表示，僅係循其檢舉所為
之答覆，係屬意思通知性質，原告並未因被告之函復致損害其確實之權利或法律上之利益，難謂．．．行政處分」。其稱原告無權益受損，卻無任何說明，，無足可採。另該復函為行政處分之屬性，除前已說明外，亦有如被告自八十二年起至八十八年產險業聯合行為被檢舉之前，對於因不服檢舉復函之行政爭訟，有近百案之主張「行政機關對人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分﹙行政法院七十七年判字第二○五四號判決參照﹚」。該百案中不乏被告更明確認定「此函（指檢舉復函）影響訴願人得受公平交易法保護之利益，本會函復並非事實陳述或意思通知，應屬行政處分」。故被告稱系爭復函非行政處分，難謂有理。
⒎被告以「立法精神」否定其職掌關於查處不法之應作為，應為無理。因行政機
關之職掌即為行政機關之應作為，實難以模糊的「立法精神」概念，將之曲解而否定。否則，若法定職掌可為非應作為，行政機關即可恣意不作為，公務員也無違背職務而犯瀆職罪之可能，則辭典中也不會有違反職掌縱容不法情事之「包庇」名詞。被告稱已對本案檢舉事項進行調查，並將調查結果函復原告，而表示非不作為。此不明確的「有作為」乃被告之新主張，然若是有作為，即應有具體之准駁，即為行政處分。被告稱「任何人對於違反公平交易法規定危害公共利益之情事，均得為檢舉；惟尚非賦予檢舉人公法上權利，得請求本會為特定之行為。」亦見於被告以被訴願人身分在（八九）公訴決字第○一二號訴願案之答辯，然該答辯尚有緊接之下文「至得否對其檢舉案調查處理之結果提起訴願，則應以本會之調查處理是否致其受法律保護權利或利益受損為斷。
」依被告此下文之意，原告權益明確受損於被告不認定業者違法之調查結果，自得提起訴願。此亦符合同一訴願案被告訴願委員會決定之理由「依行政法院向來之見解，除行政處分相對人外，即利害關係人亦得為訴願主體。是本會對檢舉案件經調查審議而明確認定不違法時，應屬對被檢舉人所為之確認處分，而該檢舉人於該具體個案具有利害關係，亦即，該檢舉人具有得受公平交易法相關規定保護之法益，且該法益直接因該對被檢舉人不違法之確認處分而受有損害時，自得依首揭訴願法規定提起訴願。」另於同訴願案， 蔡文斌 教授、許宗力教授對檢舉復函之行政處分屬性，依學理論之見解為「基本上，一般的檢舉，都欠缺請求權的後盾，而毋寧是檢舉人基於國民一份子地位，為公益目的，促成調查、制止與處罰等國家公權力的發動而提出而已，故檢舉事項不成立的函覆，自不可能對檢舉人發生任何影響權利或義務的法律效果，從而不是行政處分，充其量只是觀念通知。但如果檢舉所根據的實體法，課予國家機關有調查、處罰被檢舉人的作為義務，且所保護法益除公益外，同時及於檢舉人的私益，吾人即不難推知立法者有意藉此設計賦予檢舉人某種法律地位，使其有權請求國家保護其該受法律保護的私益，俾免於遭受第三人的侵害。而由於檢舉的提出。事實上即無異於保護請求權的行使，且檢舉事項不成立的函覆又無異於對檢舉人保護請求的拒絕，則該函覆自對檢舉人的法律地位產生影響，也就是產生不利的法律效果，從而將之定性為行政處分，自屬事理之當然。總之，檢舉事項不成立的函覆是否行政處分，關鍵即在於所根據之法律有無課予國家作為義務，以及立法目的於保護公益外，是否亦及於私益之保護的判斷上，這種判斷模式，基本上是循大法官釋字第四六九號解釋所隱含的保護規範理論（Schutznormtheorie）發展而來的。」因本案系爭事件具備公益與原告之私益性，故依此學理，系爭復函屬行政處分。又以相對於因人民之權利而行政機關所生之義務而言，本案系爭程序問題，被告對於人民依法請求其職掌之應作為，只有三種可能，一是准，二是駁，三是不准不駁的不作為，三種依法皆可提起訴訟。
⒏被告以主管機關財政部對「費率規章」管制為理由，而不對汽車保險與火災保
險等商品之價格與式樣（條款內容），所為之聯合行為作查處。然現有保險監理法規並無限制產險商品自由擬定價格、式樣。財政部雖對保險商品有審核之權責，但非一經審核，市場之聯合價格、式樣之情事，即可排除公平交易法之規範。否則，各行業皆有其主管機關，主管機關皆可對其所轄業者之商品作審查或規範，依被告之邏輯，各行各業之所有商品交易皆可排除適用公平交易法，即不須有公平交易委員會，亦即被告可不存在。被告此說詞無理，對比實際案例更為清楚：被告（九十）公處字第OO一號處分書，對遠東等四家航空公司以合意之方式，一致性共同減少國內航空運輸服務供給之行為，違反公平交易法第十四條規定乙案。在此案可見其主管機關民用航空局，對飛航班次管制極為嚴格，惟被告仍在處分理由第一點即闡明：「國內航空公司倘以契約、協議或其他方式之合意，與其他航空公司共同決定減少國內航空運輸服務供給之行為，則仍屬公平交易法聯合行為態樣之一，非依公平交易法第十四條但書規定向本會申請聯合行為許可，並經本會許可者，不得為之，業者自不得以航班調整業經民航局核准為阻卻違法之理由，合先敘明。」顯見被告以財政部管制之理由而不查處產險業者之不法，矛盾且無理。
⒐被告稱對於「保險商品制式化應屬市場供需自由調節結果」之論述係參酌財政
部與產險公會之意見為之，且無法論斷該等意見是否與事實不符。顯見被告主張該論述非其原意，且自認無能力判斷其正確性，故目前產險商品統一價格、式樣之制式化，係產險業者聯合壟斷市場之結果，即不法聯合行為所致。
⒑被告認定系爭檢舉復函非行政處分而主張不應受理本案。但近年來鈞院實質審
理因不服檢舉復函之訴訟案，比比皆是，被告亦已接受鈞院對此類案件之實體判決，例如被告第五二○次委員會議記錄第二頁末所記載臨時報告案「博士倫股份有限公司因檢舉他事業違反公平交易法事件，不服本會八十八年十月十三日（八八））公貳字第0000000─○○五號函提起行政訴訟，經臺北高等行政法院判決（即八十九年度訴字第九五六號）命本會另為處分案。決定：
本案不提起上訴，由業務單位續行調查，另為處分；並請重新檢討本會與衛生署協調結論內容。」故被告應無理由再為檢舉復函之性質，而主張本案程序不合法。
⒒綜上，受檢舉之產險業者違法情事重大且證據確鑿，被告卻不依法查禁，致原
告權益受損，又因本案所涉及不公平交易每日達一億元以上，對公共利益影響極大，有相當之急迫性，請判決如原告訴之聲明云云。
㈡被告主張之理由：
⒈被告八十九年十一月十日（八九）公壹字第0000000─○○八號函難認
係屬行政處分，訴願決定依訴願法第七十七條第八款規定為不受理之決定，並無違誤：
⑴按行政訴訟法第四條第一項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分
，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定者，得向台北高等行政法院提起撤銷訴訟。」人民得向行政法院提起撤銷訴訟者，自應以中央或地方機關之行政處分有效存在為前提。倘行政機關對於人民所為處置非屬行政處分，則該人民提起撤銷訴訟即不合法，行政法院應為駁回原告之訴之裁定。
⑵所謂「行政處分」，依訴願法第三條第一項規定：「本法所稱行政處分，係
指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權利措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」倘行政機關所為行政行為，非屬就公法上具體事件直接對外發生法律效果者，行政機關所為行政行為之相對人，其權利義務並未因該行政行為之作成而直接生變動者，該行政行為即缺乏所謂之「法效性」而非屬行政處分。至行政機關之行政行為究竟對相對人之權利義務有無發生直接變動之效果，係以作成行政行為所依據之法令或其他相關法令之內容決定之。
⑶原告於八十八年十一月二十五日來函檢舉財產保險業者之聯合行為：包括費
率規章制、共保聯營、新制強制汽車責任險聯合訂價及其他聯合約定等違法情事。案經被告以八十九年十一月十日（八九）公壹字第0000000─○○八號函復原告略以：費率規章制度係財政部針對汽車保險、火災保險及強制汽車責任保險等險種之重要交易條件，經由管制核定後，以供業者遵行，該制度有違市場自由競爭精神，被告將建請財政部廢止費率規章制度之適用；另共保制度具有融合與平均風險及降低保險經營成本等功能，有其存在之必要性，外國立法例亦有將共同保險制度排除於競爭法之適用，被告將納入公平交易法修法之參考，並建請財政部於保險法中明定共保制度之運作；又強制汽車責任險之保險費率係由費率審議委員會審議，各事業實際收取之保險費，雖多係直接援引保險費率表上之金額，惟依現有事證尚難認定產險業者業已構成聯合訂價之違反，被告亦將建請財政部加強宣導周知該費率表上業務費用之意義；末火災保險及意外保險尚有最低保費之規定，具限制競爭之效果，爰建請財政部斟酌廢止之，而保險商品之制式化，係保險業者根據預期損失、危險機率及保險費用等因素綜合精算之結果，此屬市場供需之自由調節，尚無違反公平交易法之虞。
⑷原告引據公平交易法第二十五條第四款規定，指稱被告應就本案為調查、處
分，但逾二個月法定期間不作為，致損害人民權益，已符合訴願法第二條規定，人民對此當得提起訴願云云。查公平交易法第二十五條規定：「為處理本法有關公平交易事項，行政院應設置公平交易委員會，其職掌如左．．．」本條文之訂定，係賦予被告為隸屬於行政院下之一級行政機關地位，並明白揭示為處理公平交易法有關公平交易之事項，被告得有如公平交易法第二十五條所列之職掌權限，以利被告基於公平交易法主管機關之地位，順利為公平交易法之執行與推動。就本條文之立法精神以觀，原告所認被告應依公平交易法第二十五條第四款規定就本案為調查、處分，即難謂為有理，原告對於公平交易法之適用，實有誤解。另公平交易法第二十六條雖明文規定：「公平交易委員會對於違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」而此條文之訂定，僅係促使被告為調查權之發動，任何人對於違反公平交易法規定危害公共利益之情事，雖均得為檢舉，惟此並非賦予檢舉人公法上之權利，得請求被告就檢舉事項必為特定之行為。而被告確已就原告所檢舉事項進行調查瞭解，並基此調查結果提被告第四六七次委員會議討論，於經前開委員會議決議後，方以被告八十九年十一月十日（八九）公壹字第0000000─○○八號函函復原告。被告於本案之辦理情形，並無原告所稱有應作為而不作為符合訴願法第二條規定之情事。
⑸被告八十九年十一月十日（八九）公壹字第0000000─○○八號復函
，係依循原告檢舉事項，亦即產物保險業者涉嫌違反公平交易法第十四規定之行為，所為之說明與答覆，並未就原告檢舉事項是否確已違法為具體准駁，原告並未因被告系爭復函致損害其權利或法律上之利益，故難謂系爭復函係屬對原告就特定具體事件所為發生法律效果之行政處分，而應為一觀念通知，原告就此非屬行政處分之觀念通知，提起訴願及行政訴訟，即非合法。⒉費率規章制度有其產生之緣由與背景，被告建請主管機關財政部審視該等制度之角色及市場發展情形，斟酌廢止此制度，並無不妥，原告所訴並無足採：
⑴按所謂「費率規章」，係指財政部因考量火險及車險之被保險人，較之工程
或核能險等他險種之購買者顯然較乏相關認知及資訊，為確保其權益，爰針對車險、火險及強制汽車責任險等險種之基本保費、各項調整係數、優惠或減費辦法等重要交易條件，予以管制，並經財政部核定後，始供業者遵行。此等費率規章制度，係肇始於數十年前國內相關經驗欠缺及保險產業管制之政策背景，因有統一保單條款及費率等需要而產生，實務上之作法，係由財政部行文產險公會代為研擬相關草案後，再呈報該部審核，於經核定後方成業者遵行之費率規章。而此費率規章經由財政部管制之事實，有財政部八十九年二月十一日台財保第0000000000號函及中華民國產物保險商業同業公會八十九年四月二十七日（八九）產汽字第○六七號函附原處分卷可稽，是原告所稱，並無可採。
⑵被告八十九年十一月十日（八九）公壹字第0000000─○○八號函說
明二㈠所載，係說明費率規章制度產生之緣由及其背景，此等費率規章制度雖係經財政部核可並於產險界行之有年，惟有違市場自由競爭之精神，故被告基於尊重財政部推動費率自由化之基本政策，以八十九年十一月十日（八九）公壹字第0000000─○○九號函建請財政部再為審視該等制度之角色及市場發展情形，斟酌廢止前開費率規章制度，並無不妥。而前開作法，係依公平交易法第九條第二項規定：「本法規定事項，涉及他部會之職掌者，由行政院公平交易法委員會商同各該部會辦理之。」為之。
⑶又原告引據被告公研釋第○五二號解釋，認被告有違前開解釋意旨乙節。查
被告公研釋第○五二號解釋係在說明「若該規定係主管機關無法律依據而僅依職權所發布之行政命令，自不能依公平交易法第四十六條第一項規定排除本法之適用，惟因行庫係各別依照主管機關之規定所為之行為，尚不致構成公平交易法『聯合行為』之『合意』要件。惟主管機關頒發之行政命令，若其規定有妨礙市場競爭機能之虞，主管機關允宜會同本會辦理之。」從而，被告建請財政部斟酌廢止費率規章制之作法，實無不妥之處。
⒊共保制度有其存在之必要性，被告建請財政部於保險法中明確定義共保制度之運作，給予共保體制一定之法律基礎，被告作法並無可議之處：
⑴所謂共同保險制度，係產險業者依約定比例共同分配保費及負擔賠款之風險
分攤制度，任一產險事業承接之業務係透過共保體制轉予其他產險事業共同承受，因彼此承接之業務息息相關，故產險事業面對消費者之訂價能力自有相當程度之限制，是以，共保體制多有針對交易條件予以約定之情事，此亦即原告主張之共同聯營情形。
⑵據財政部八十九年二月十一日台財保第0000000000號函所述：「
我國產險採行共保方式之理由不一，有基於保額過高者，如工程保險、商業火險；有風險難以預估者，如核能保險；風險過於集中者，如航空保險、大宗物資進口保險、大眾捷運系統旅客運送責任保險；政策性保險如強制汽車第三人責任保險，及再保安排困難者如漁船保險。」是共同保險具有分攤風險、擴大承保容量、融合與平均危險、及降低保險經營成本等功能，有其存在之必要性。被告爰於八十九年十一月十日（八九）公壹字第0000000─○○九號函中，建請財政部於保險法中明確定義共保制度之運作，給予共保一定之法律基礎，與前述被告基於財政部為保險事業之主管機關，對於公平交易法規定之事項涉及他部會執掌者，自得依職權商同該部會辦理之精神相同。
⑶至原告一再援引被告「產物保險共保行為與公平交易法之適用關係」委託研
究報告乙節。按上揭研究報告內頁第一頁已清楚註明「本報告不必然代表行政院公平交易委員會意見」等文字，且被告並無憑示前揭研究報告之內容，為原告檢舉事項是否確已違反公平交易法之認定，原告就此顯有誤會。
⒋依現有事證尚難認定產險業者已構成聯合訂價之違反，且被告亦建請財政部加強宣導周知該費率表上業務費用之意義：
⑴查強制汽車責任保險法於八十七年一月一日起施行，該保險之保險費率係由
費率審議委員會審議，採「無盈無虧」原則，是基本費率理論上將趨於一致，至業務費用則應屬上限制。被告經調查發現，各事業實際收取之保險費雖多援引保險費率表上之金額，惟因尚查無各產險公司相互意思聯絡、聯合訂價之相關跡象與具體事證，依現有事證尚難認定產險業者已構成聯合訂價之違法情事。
⑵原告雖主張僅憑業者外觀一致性之行為，應堪推論已構成聯合行為，並以被
告（八九）公處字第○○三號及○二五號處分書為例。惟二以上事業於市場上發生外觀一致現象，究屬市場上之平行行為，亦或彼此間有意識互為一致之默契行為，事涉究否違法，於認定上應採極為審慎之態度；經查被告前開二處分書之理由，除被處分人行為於市場上發生外觀一致現象外，尚有其他諸如價格變動之時間帶接近、調漲（調降）之幅度相同、於決標前登錄之進度指示牌（含廠牌、噸數、數量）竟與開標後各家廠商得標結果一致、被處分人前後證詞矛盾等諸多間接證據輔助推論，尚非僅憑相同或類似之外在行為即遽為事業違法之處分，此有日本公正取引委員會於「合板投標價格操控事件」意見：「單純以事業外部行為及其結果一致的事，認定其從事聯合行為，尚有未足，仍必須事業就該行為間存在若干的意思聯絡，始足當之。」可資佐證。
⑶次查強制汽車責任險係屬共同保險體制之一，故其基本費率將趨於一致，並
達風險分攤之效果，惟此節與各產險業者業務費用是否必然涉有聯合訂價之情事，應尚屬有間，而仍應視具體事證方資判定。
⑷被告於系爭復函中所為之論述，並無可議之處，況被告亦建請財政部加強宣導周知該費率表上業務費用之意義，原告所訴，核無足採。
⒌被告係參酌財政部與中華民國產物保險商業同業公會之專業意見後，為保險商品制式化應屬市場供需自由調節結果之論述：
⑴原告主張產險業者訂定最低保費並送財政部核准之行為涉有聯合行為，惟此
節一則原告提供之事證（即財政部八十一年二月二十一日台財保第000000000號函，該函主旨：「所報貨物水險最低保費由新台幣貳佰元提高為肆佰元乙案，准予照辦．．．」）業於八十五年間停止適用，二則據被告調查，確有產險公司以低於四百元之保險費率承保貨物水險，從而原告之主張，尚難謂有理由。
⑵另關於原告以市場並無單獨之地震險及颱風洪水險為例，訴稱產險業者涉有
聯合使商品制式化乙節，依財政部及產險公會之意見：「．．．即如來函所示地震、颱風及洪水等天然災害為例，因巨災危險，其發生時間、週期尚無法預測，且所造成之災害亦難以預估，因此保險費率居高不下，影響大眾投保之意願。其附加在同屬於住宅財產損失性質之火災保險之下，亦在擴大投保數量，以達『大數法則』。類如地震險等巨災性質之保險，美、日等國家亦多採附加方式承保是為一證．．．」、「．．．復按地震、颱風及洪水為累積性天災事故，損失發生與否及損失程度變動很大，不似火災事故穩定，容易預測；常產生逆選擇，單獨以主險投保，未能符合商業保險經營之大數法則，保費負擔極高．．．且單獨銷售，除量不夠多外，多屬巨大損失，以致很難及時反映在保費上，保險公司實無法自行消化吸收，必須用再保險分散到國外市場作風險共同分攤，實務上國際再保人多不願接納單獨承保之地震、颱風及洪水險．．．」被告爰參考上揭意見函復原告：「消費者或有對特殊保險商品之購買需求，惟若保險公司經精算結果，或者保費過高、或者出單數量過少，致保險公司難以將該新保單商品化，則應屬市場供需自由調節之結果，尚無違反公平交易法之虞」應無違誤。至原告質疑財政部及產險公會上揭意見不夠專業、與事實不符云云，尚非被告所得論斷。
⒍原告並無任何因被告系爭復函致其主觀公權利或法律上之利益受有損害之情事，並無提起行政訴訟之權能：
⑴按行政訴訟法第四條第一項規定乃行政訴訟法對於撤銷訴訟訴權之基本規定
。倘無訴權人提起撤銷訴訟，其起訴並不合法，行政法院自無進行本案訴訟程序之必要。次按行政處分撤銷訴訟之原告適格認定上，我國實務向來認為「不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟謀求救濟之人固包括利害關係人，而非專以受處分人為限，惟所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」此有行政法院（八十九年七月一日改制為最高行政法院）七十五年判字第三六二號判例、八十八年度裁字第三六四號裁判暨八十九年度裁字第一○七號裁判可資參酌。
⑵檢舉人對於被告調查處理結果之不處分復函得否主張其權益受損，而提起行
政救濟，則須視其是否為「利害關係人」，是否有應受公平交易法保護之利益受有損害以為判斷。從而，檢舉人是否為被告不處分復函之利害關係人，其判斷方式分述如下：
①檢舉人如係公平交易法各條款保護法益所及之範圍者，依前開判決之意旨
，其以被告之調查處理結果致其權益受損者，應得對該「檢舉案調查處理之結果」提起訴願。
②如檢舉人未享有公平交易法各條文所保護法益或僅享有反射利益，或純粹
是站在維護公共利益之立場提出檢舉，充其量僅得為協助被告案件調查之人或資料提供者（即關係人），尚不得為參加程序之當事人或提出陳述之利害關係人，應無提起行政爭訟等救濟之權利。
⑶原告（即本案之檢舉人）係以受聯合行為，亦即，限制競爭行為影響之事業
主體身分所為之檢舉，原告認產物保險業者之聯合行為已侵犯其公司利益，惟按前揭被告公平交易法各條款得主張權利之主體彙整表所示，得就公平交易法第十四條規定之聯合行為主張權利者，當事人為聯合行為之申請人與受不利益之競爭同業，利害關係人則為受不利益之競爭同業與受不利益之交易相對人。原告為一保險經紀人，依目前保險實務，消費者除採自行投保之直接行銷方式外，尚有透過保險經紀人或代理人投保之間接行銷方式二者並行，惟此係屬行銷管道之多元，原告僅係其檢舉聯合行為主體之下游經銷商，並非產物保險之要保人，亦非產物保險之競爭同業，非屬公平交易法第十四條所欲保護法益所涵蓋，難認有應受法律保護之利益受有損害，為被告系爭復函之利害關係人，而具有得提起行政訴訟之權能，行政院所為訴願不受理之決定即無違誤。原告並無提起訴願或行政救濟之權能，原告就此提起行政訴訟，其起訴難謂合法，行政法院應為原告之訴駁回之裁定。
⒎綜上論結，原告主張為無理由，請判決如被告答辯之聲明等語。
理由
一、本件原告向被告檢舉國內二十八個事業產險業者以費率規章、共保聯營、強制汽車責任保險之聯合定價、約定商品最低保費之聯合方式，致使保險商品單一化、價格偏高且一致，消費者因而蒙受損失，每年聯合行為的規模達五百億元以上，符合公平交易法第七條所稱之聯合行為，且未經中央主管機關許可，亦無同法第四十六條所稱另有其他法律規定而不適用公平交易法之情事，違反同法第十四條事業不得為聯合行為之規定，請求中央主管機關即被告應依法查禁之。被告則以
（八九）公壹字第0000000─○○八號函復原告稱經其調查結果，尚無違反公平交易法之虞云云。原告不服提起訴願，訴願決定以依公平交易法第二十六條規定為檢舉者，僅為促使公平交易委員會為職權調查處理之發動，任何人對於違反公平交易法規定，危害公共利益之情事，均得為檢舉，至於得否對其檢舉案調查處理之結果提起訴願、仍以公平交易委員會之調查處理是否致其權益受損為斷，查原告為保險經紀人，非產物保險要保人，亦非競爭同業，被告以八十九年十一月十日（八九）公壹字第0000000─○○八號函復有關國內財產保險現行費率規章之擬定施行，共同保險制度及保險商品制式化尚難認有違反公平交易法等情事，為行政機關循其檢舉所為之答復，僅屬意思通知性質，非訴願法上之行政處分，被告上開函復，並未使原告應受公平交易法規定所得保護之法律上利益受有損害，自不得對之提起訴願等語，乃為訴願不受理之決定。
二、按所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言。依公平交易法第二十六條規定為檢舉者，為促使公平交易委員會為職權調查處理之發動，任何人對於違反公平交易法規定，危害公共利益之情事，均得為檢舉，至於得否對其檢舉案調查處理之結果提起訴願、以公平交易委員會之調查處理是否致其權益受損為斷。本件訴願決定為不受理之決定，其理由無非謂原告以被告所述費率規章係由財政部管制而具有相當之行政屏障與事實不符，亦不合法理，而共保制度倘無違法何須修法，又各產險業者實際收取保險費多係直接援引保險費率表金額，卻稱查無各產險公司相互意思聯絡等具體事證，顯不合理，而從其所提供相關之新聞報導等已足推論等語，提起訴願。查原告為保險經紀人，非產物保險要保人，亦非競爭同業，被告以八十九年十一月十日（八九）公壹字第0000000─○○八號函復有關國內財產保險現行費率規章之擬定施行，共同保險制度及保險商品制式化尚難認有違反公平交易法等情事，為行政機關循其檢舉所為之答復，僅屬意思通知性質，非訴願法上之行政處分（參照行政法院八十四年度裁字第一一一九號裁定），況被告上開函復，並未使原告應受公平交易法規定所得保護之法律上利益受有損害，自不得對之提起訴願云云為論據。
三、惟查行政機關對人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分﹙行政法院七十七年判字第二○五四號判決參照﹚。本件原告向被告檢舉國內二十八個事業產險業者以費率規章、共保聯營、強制汽車責任保險之聯合定價、約定商品最低保費之聯合方式，致使保險商品單一化、價格偏高且一致，消費者因而蒙受損失，每年聯合行為的規模達五百億元以上，符合公平交易法第七條所稱之聯合行為，且未經中央主管機關許可，亦無同法第四十六條所稱另有其他法律規定而不適用公平交易法之情事，違反同法第十四條事業不得為聯合行為之規定，請求中央主管機關即被告應依法查禁之。被告則以（八九）公壹字第0000000─○○八號函復原告稱經其調查結果，尚無違反公平交易法之虞云云，查原告為保險經紀人，係基於被保險人之利益，代向保險人洽訂保險契約（保險法第九條前段），屬保險輔助人之一，當保險業者以聯合行為壟斷市場時，造成商品制式化而種類稀少、價格偏高且一致，原告即難以貨比三家方式輔助被保險人爭取最大利益，致生存發展受限，倘各公司的產品、定價均相同，業者也就無須競爭，產險經紀人因無可比較，能發展之空間即受到限制，而況，原告亦係要保人，已據其提出保險契約為證，參酌被告（八九）公壹字第0000000─○○八號函就其敘述之事實及理由之說明內容，已足認其有駁回原告之檢舉之表示，且對原告權利發生法律上之效果，訴願決定謂其非屬被害人，並據以認被告上開函復，並未使原告應受公平交易法規定所得保護之法律上利益受有損害，自不得對之提起訴願云云，尚有可議，難以維持，自應由本院撤銷訴願決定，發回訴願機關另為實體之認定。至於原告請求判命撤銷被告原處分，並另為適法之行政處分一節，經查本件因訴願機關係認原處分未使原告應受公平交易法規定所得保護之法律上利益受有損害，不得對之提起訴願為由，而為訴願不受理之決定，並未為實體之認定，依訴願前置主義之精神，自應先發回訴願機關為實體之認定後，如原告仍不服其決定，自可提起行政訴訟，是原告請求本院在訴願機關為實體決定之前，逕為撤銷原處分並命被告另為適法之處分，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條，民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中華民國九十一年十一月八日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官鄭小康
法官黃秋鴻法官林金本右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十一年十一月十二日
書記官簡信滇