裁判字號：最高行政法院87年判字第2267號判決
裁判日期：民國87年11月11日
裁判案由：公平交易法
行政法院判決八十七年度判字第二二六七號
再審原告行政院公平交易委員會代表人乙○○再審被告鶴翔建設股份有限公司代表人甲○○右當事人間因公平交易法事件，再審原告對本院中華民國八十六年十月二十三日八十六年度判字第二五九九號判決，提起再審之訴，本院判決如左︰
主文再審之訴駁回。
事實緣再審被告於民國八十一年間在其推出坐落台北縣土城市「大世紀花園廣場」建築物廣告中「一樓全區平面參考圖」上列涵心園、望月池、小天使樂園、錦繡廣場、健康步道、松柏亭、談心石椅等公共設施涉有虛偽不實及引人錯誤之嫌，經再審原告以八十四年八月二十九日公處字第一○五號處分認再審被告違反公平交易法第二十一條第一項規定，命其應立即停止就該建築物廣告為虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵。再審被告不服，提起訴願、再訴願，遞遭駁回，提起行政訴訟，經本院八十六年度判字第二五九九號判決（下稱原判決）將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷在案。再審原告以原決具有行政訴訟法第二十八條第一款規定事由，提起再審之訴，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
再審原告起訴意旨略謂︰一、所謂「適用法規顯有錯誤者」參照鈞院六十二年判字第六一○號判例解釋，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言。人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利，經依訴願法提起再訴願而不服其決定，得向行政法院提起行政訴訟，行政訴訟法第一條第一項定有明文；復參照鈞院二十三年判字第三十七號判例解釋：行政法院認起訴為有理由者應以判決撤銷原決定，即撤銷判決必須對於原決定之違法者始得為之。本件再審被告興建坐落台北縣土城市「大世紀花園廣場」建物（以下簡稱系爭建物）於八十四年一月完工，獲台北縣政府核發使用執照後，於八十四年三、四月間與系爭建物之承購戶辦理過戶時，遭承購戶檢舉再審被告所給付系爭建物之公共設施與當初預售廣告之內容不符，再審原告接獲民眾檢舉後，函請再審被告說明，再審被告自承系爭建物已完工交屋者達百分之九十外，有卷內再審被告函復之資料可稽，並請再審被告八十四年六月九日到會陳述，再審被告並自承涵心園、望月池等均已完成，再審被告並稱絕對依廣告而做，再審原告為慎重起見，復依公平交易法第二十七條第一項第三款之規定派員前往系爭建物現場調查處理，發現系爭建物之公共設施如小天使樂園、松柏亭、談心石椅並未施作，望月池、錦繡廣場並無地方可供施作，涵心園已改為警衛室，並無再審被告所稱絕對依廣告內容而做之情事，爰依公平交易法第二十一條第一項規定認定再審被告違反公平交易法情事，應立即停止就建築物廣告為虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵。再審原告此項見解，亦獲前審判決理由所肯認，再審原告依原處分當時之事實、證據，善盡調查責任所為之行政處分並無違法之處。然前審判決卻依再審被告於訴願、再訴願階段所為（系爭廣告公共設施之變更係因環保法令變更及住戶要求）主張及再審被告延宕前審階段提出其持有有利其主張之證物，撤銷再審原告原處分、訴願決定及再訴願決定，經參照前述鈞院二十三年判字三十七號判例及六十二年判字六一○號判例解釋意旨，本案判決應屬「適用法規顯有錯誤者」，爰依行政訴訟法第二十八條第一款規定，聲請再審，特先陳明。二、復查再審被告「大世紀花園廣場」建物不實廣告案之相關文書證物，於再審原告原處分調查時並不存在，再審原告就當時系爭建物廣告實地現場調查發見，再審被告廣告上相關公共設施並未施設，已如前述；按再審被告係以建築為專業，其於推出系爭建物銷售時，對於其所銷售之標的本應依其專業，妥善規劃，相關公共設施是否得以興建，當負較高之注意義務，以確保其廣告之真實，要不因其他購屋者未提出檢舉，或因本案原檢舉人與再審被告達成民事和解或非因系爭廣告做出交易之決定，以本件廣告僅供參考等字句，即得主張阻卻其所為不實廣告之責任。按「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法」，固為公平交易法第一條所明定，惟查公平交易法立法目的總說明之㈣關於禁止「虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」之不公平競爭行為之目的，係以「事業於公平競爭之基礎上，始能促進資源合理分配及提高事業經營效益，並間接嘉惠消費者」，故公平交易立法之主要目的係以規範事業間之公平競爭秩序為主，倘建商以虛偽不實或引人錯誤之廣告，誘導消費者做出錯誤之交易決定，除影響消費者之權益外，同時對於同區域其他依守法之廣告從事銷售行為之競爭同業，亦造成不公平競爭情事。倘不能貫徹此一立法目的，將使預售屋之交易秩序讓建商恣意地以其事後便利之措施變更遭受破壞，可能讓購屋之民眾必須歷經多年之纏訟才能爭取其應有之權益。又本案若不是因為社區內若干住戶之堅持主張，再審被告可能早以其已與住戶辦理交屋而怠於後續相關公共設施之補建或為其他補救措施。再審被告為免除其不實廣告之責，於訴願階段、再訴願階段，始以變更其公共設施未施設之理由為主張，除違反其提出相關有利於其主張事證之協力義務，並在該等程序中均未提出其所主張之相關證物外，又相關支持再審被告主張之文書證物均在其持有當中，直至行政訴訟階段才提出證明其主張之有利證物，參照鈞院六十一年判字第二五九號判例解釋：本件文書證物始終在再審原告持有中，且於前訴訟程序中隨時均可提出，乃明知有此有利之證據而怠於使用，直至原判決確定之後始行提出，自與發見新證據之意義不符。按當事人在行政爭訟程序中固得提出新證據，但限於是行政處分決定時（或退步萬言至再訴願決定時）即已存在之事實或證據者言，且如該證據係在再審被告持有中，再審被告因故意或重大過失未在原行政程序提出，即不能以新證據視之。本案再審原告依法行政，就本案之相關事實已本於職責，善盡調查之行政處分，卻遭前審法院以再審被告在再審原告為處分階段尚未存在之事實，認再審原告未予斟酌而認原處分尚嫌速斷，訴願、再訴願階段未予詳求，事後再審被告補強持有相關事證率予維持原處分違法，而認再審被告起訴有理由撤銷再審原告之處分、訴願決定及再訴願決定，亦與鈞院六十一年判字第二五九號判例意旨有違，實令再審原告難以甘服。三、參照鈞院二十三年判字第三十七號判例解釋：「行政法院認起訴為有理由應以判決撤銷原決定，即撤銷判決必須對於原決定之違法者始得為之」，以及六十二年判字第六一○號判例解釋，本件原審法院撤銷原處分、訴願決定及再訴願決定，對照處分、訴願及再訴願時之法令及事實，似並非指摘再審原告之決定為違法，故顯與鈞院二十三年判字第三十七號判例解釋之意旨相悖，本案判決「適用法規顯有錯誤者」，爰依行政訴訟法第二十八條第一款規定，聲請再審。四、另按公平交易法第二十一條第一項規定：「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」故事業於廣告上，對於商品之內容等為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，即違反前揭之規定。次按預售屋之交易特性，消費者與建商進行交易時，尚無成屋可供其實地參觀，消費者幾乎完全依憑廣告來認識所購建物之環境、外觀、坪數、隔局、配置、建材設備等，因此建商於銷售建物廣告上，提供所售建物如公共設施等相關資訊爭取交易相對人與其交易時，當負較高之注意義務，妥為規劃以確保廣告之真實，倘建物廣告有虛偽不實或引人錯誤情事，除導致消費者產生錯誤之認知，影響消費者之權益，同時對於同區域其他依法從事銷售行為之競爭同業，亦造成不公平競爭情事，因此，再審被告於其推出「大世紀花園廣場」時所為不實廣告之行為，要不因其他購屋者未提出檢舉或本案原檢舉人未因系爭廣告做出交易之決定或本件廣告僅供參考即得阻卻其所為不實廣告之責任。五、本件前審判決認為公平法第二十一條第一項規定之立法目的係在預防消費者遭受損害，事業在廣告上所刊載部分項目予以變更施作，變更內容未使消費者遭受損害，甚更有利於消費者及公眾時，其變更難謂有違反公平交易法之責任可言；惟查本件再審被告就系爭建物於八十四年一月完工獲台北縣政府核發使用執照後，於八十四年三、四月間與系爭建物之承購戶辦理過戶時，遭承購戶檢舉再審被告所給付系爭建物之公共設施與當初預售屋銷售廣告之內容不符，再審原告接獲民眾檢舉函請再審被告說明，再審被告自承絕對依廣告內容而做，已如前述，再審原告派員前往系爭建物現場調查處理，發現系爭建物之公共設施如小天使樂園、松柏亭、談心石椅並未施作，望月池、錦繡廣場並無地方可供施作。涵心園已改為警衛室，並無再審被告所稱絕對依廣告內容而做之情事。爰依公平交易法第二十一條第一項規定認定再審被告違反公平交易法情事。再審被告不服，提起訴願、再訴願，並主張涵心園係因多數住戶安全之要求變更為警衛室，小天使樂園因有地下排風出口座及水管進水止閥開關等設施而未作，望月池為防止小孩意外改為雨傘榕，錦繡廣場、松柏亭、談心椅等因環保法令變更需設有污水處理及排放系統。卷查其於原處分階段主張系爭相關之公共設施均已施作，絕無不實廣告之情，卻於訴願、再訴願階段主張前揭公共設施內容之變更係因多數住戶安全之要求或因施工後環保法令之變更。惟卷內均未見再審被告提出相關證物，倘望月池真如再審被告所稱為防止小孩意外改為雨傘榕，何以再審被告通知承購戶辦理交屋時，甚或再審原告派員調查時望月池亦未興建，嗣因民眾提出檢舉後，再草草植以雨傘榕替代補強。又再審被告所稱環保法令之變更亦僅以一般媒體報導作為其依據，倘系爭公共設施未能施作真如再審被告所指陳，其亦得提出其向台北縣政府工務局申請建造執照以及因環保法令之要求申請變更設計之相關資料，再審被告未主動提出這些其所持有之相關物證，不僅違反行政法上之協力義務，甚至訴願階段要求再審原告主動函詢地方相關單位，顯係以「公益」要求之假象以及事後補強之證據，以圖掩飾其並非故意為「不實廣告」之責甚明。綜上論結，本件原處分、原決定並無違誤，爰依行政訴訟法第二十八條第一款規定，提起再審之訴，敬請廢棄原判決，並駁回再審被告在前程序之起訴等語。
再審被告答辯意旨略謂︰一、鈞院原判決，適用法規並無錯誤：⒈按行政訴訟法第二十八號第一款所謂：「適用法規顯有錯誤」，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言。至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由（請參照鈞院六十二年判字第六一○號判例）。⒉再審原告以鈞院上開原判決撤銷原處分、訴願決定及再訴願決定，其理由似非指摘再審原告之決定為違法，核與鈞院二十三年度判字第三七號判例所示：「行政法院認起訴為有理由者，應以判決撤銷原決定，即撤銷判決必須對於原決定之違法者，始得為之。」之意旨有違，作為其所稱：上開原判決有「適用法規顯有錯誤」之再審理由。是本件原判決之理由，如已敍明原處分有違法之情事，則再審原告既不得引用鈞院二十三年度判字第三七號判例作為本件再審之理由。經查本件原判決，已詳細載明原處分有違法情形（請詳後敍），是再審原告之再審之訴之聲請，當無理由。二、鈞院本件原判決已敍明原處分違法：查鈞院本件原判決理由載稱：「．．．次按『事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。』公平交易法第二十一條第一項固定有明文。然由其立法意旨：『事業常為競爭之目的，於商品或其廣告上或其他使公眾週知之方法，就商品之價格、數量、品質、內容．．．等虛偽不實或引人錯誤之表示，致他人誤信而之交易遭受損害，故明定禁止』觀之，可知其立法目的係在於預防消費者遭受損害，則事業在廣告上所刊載部分項目予以變更施作，該變更內容，如消費者未遭受損害，甚至更有利益於消費者及公眾時，其變更即難謂有違反上開法條之責任可言。本件再審被告製作『大世紀花園廣場』建物廣告中所列之松柏亭、談心石椅、錦繡廣場、小天使樂園雖未施作，原涵心園、望月池位置，亦分別改為警衛室及兩傘榕，致現狀與廣告不符，但再審被告係為因應住戶之安全需要及施工後環保法令之變更，須加設地下管線及大型社區汙水排放系統所致，而該等工程經陸續發包，承包商直迄八十四年十月間始完工，其變更及加設工程所費共二百八十三萬四千二百二十七元，此較原先廣告所載僅設空地廣場、水池等之花費二十五萬六千一百三十七元，高達十倍以上，且就未施作之涵心園等公共設施，提供回饋基金三百萬元，經多數住戶所同意，並成立住戶管理委員會，承接該等公共設施等情，除為再審被告所辯明，並提出現瑒圖表、照片、增加設施費用明細表、估價單、會議記錄、合約書、工程進度暨支付工程款票據等在卷足資佐證。準此，苟如再審被告所為上開該主張非虛，則其之變更施作，是否足使消費者遭受損害而違反公平交易法第二十條第一項之規定，尤有再行斟酌之必要。」等情。其中：「苟如原告（指再審被告）所為上開主張非虛，則其之變更施作，是否足使消費者遭受損害而違反公平交易法第二十條第一項之規定，尤有再行斟酌之必要」。顯已明白指出原處分有違法之處，足證再審原告主張：「本件原審法院撤銷原處分，似並非指摘再審原告決定為違法」等情，顯屬曲解。從而再審原告所引鈞院二十三年判字第三七號判例於本件，當無適用餘地。亦即鈞院原判決並無行政訴訟法第二十八條第一款之再審原因，其聲請再審，於法不合。三、公平交易法第二十一條之立法意旨在於保護消費者，與事業間之競爭無關：⒈查再審原告係以再審被告違反公平交易法第二十一條第一項規定，命再審被告應立即停止該本件建築廣告為虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵，此有再審原告之原處分附卷可稽。則本件再審被告是否有違反該法規定，當僅限於該法第二十一條第一項為認定之範圍。則鈞院之本件原判決引用該法第二十一條第一項之立法意旨與目的，於法當無不合。⒉再審原告主張：「查公平交易法立法目的總說明五之⑷關於禁止「虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵」之不公平競爭行為之目的，係以「事業於公平競爭之基礎上，始能促進資源合理分配及提高事業經營效率，並間接嘉惠消費者」。故公平交易立法之主要目的，係以規範事業間之公平競爭秩序為主，倘建商均以不實或引人錯誤之廣告，誘導消費者作出錯誤之交易決定，除影響消費者之權益外，同時對同區域其他守法之廣告從事銷售行為之競爭同業，亦造成不公平競爭情事。」等語。殊不知公平交易法有關妨礙公平競爭之行為，詳細規定於同法第十九條，該條另有立法意旨與目的，要與同法第二十一條第一項規定之立法目的純為保護消費者之權益有別，況再審原告所引公平交易法立法目的之總說明，乃行政機關向立法院說明之過程，對外應不生效力。四、行政訴訟期間，當事人隨時可提出之證據：查行政訴訟之當事人，於行政訴訟繫屬中，未判決前，隨時得提出證據，此由行政訴訟法第二十條、第二十一條及第二十二條規定，可得明證。本件再審原告主張：再審被告於其處分、訴願、再訴願期間，未提出之證據，至起訴始向鈞院提出者，應不得採用，否則與鈞院六十一年度判字第二五九號判例意旨有違云云。殊不知鈞院該判例係指鈞院判決確定後始行提出之證據而言，要與再審被告於鈞院前審未判決前提出之證據有別，再審被告故意曲解上開判例，作為其指摘本件原判決「適用法規顯有錯誤」之再審理由，於法當屬無稽。五、綜上所述，鈞院原判決，並無行政訴訟法第二十八條第一款之適用法規顯有錯誤之情形。再審原告仍執陳詞指摘，應無理由。
為此狀請判決駁回再審之訴等語。
理由按行政訴訟法第二十八條第一款所謂適用法規顯有錯誤者，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋、判例有所牴觸者而言，至於法律上見解歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。本件再審被告因公平交易法事件，不服再審原告之處分及訴願、再訴願決定，提起行政訴訟，經本院原判決將「再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷」在案。經核原判決之理由係謂：「本件原告（即再審被告，以下同）於「大世紀花園廣場」建築物廣告圖集之「一樓全區平面參考圖」上列有涵心園、望月池、小天使樂園、健康步道、四季庭院、親子樂園、松柏亭、談心石椅等庭院設施，於建物之建材及設備上亦表明有紗窗及地下室多功能交誼廳等設備，經被告（即再審原告，以下同）派員至現場實地調查發現，涵心園已擅自改為警衛室；其望月池、小天使樂園、松柏亭、錦繡廣場等並未照廣告圖施工完成，健康步道所示之面積較廣告上所示為小；於設備及建材上，紗窗等交屋時亦未裝置，因認原告為虛偽不實及引人錯誤廣告，乃依公平交易法第四十一條規定，命原告自該處分書送達之次日起，應立即停止就建築物之廣告為虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵，固非無見。惟查原告興建之「大世紀花園廣場」，其建築執照核發日期為八十年十一月四日，此有建築執照影本在卷可稽，本件檢舉人係於公平交易法施行生效前之八十一年一月二十七日與原告成立購屋契約，亦有房屋訂購單存卷可依，而系爭預售房屋廣告，則於八十一年二月十二日印製，復有該廣告附卷足資參證，檢舉人於訂購時，既尚未印製系爭預售房屋廣告，則能否謂檢舉人因該廣告而為錯誤之訂購表示﹖已非無研求之餘地。次按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」公平交易法第二十一條第一項固定有明文。然由其立法意旨：「事業常為競爭之目的，於商品或其廣告上或其他使公眾週知之方法，就商品之價格、數量、品質、內容．．．等虛偽不實或引人錯誤之表示，致他人誤信而與之交易遭受損害，故明定禁止」觀之，可知其立法目的係在於預防消費者遭受損害，則事業在廣告上所刊載部分項目予以變更施作，該變更內容，如消費者未遭受損害，甚至更有利益於消費者及公眾時，其變更即難謂有違反上開法條之責任可言。本件原告製作「大世紀花園廣場」建物廣告中所列之松柏亭、談心石椅、錦繡廣場、小天使樂園雖未施作，原涵心園、望月池位置，亦分別改為警衛室及雨傘榕，致現狀與廣告不符，但原告係為因應住戶之安全需要及施工後環保法令之變更，須加設地下管線及大型社區污水排放系統所致，而該等工程經陸續發包，承包商直迄八十四年十月間始完工，其變更及加設工程所花費共二百八十三萬四千二百二十七元，此較原先廣告所載僅設空地廣場、水池等之花費二十五萬六千一百三十七元，高達十倍以上，且就未施作之涵心園等公共設施，提供回饋基金三百萬元，經多數住戶所同意，並成立住戶管理委員會，承接該等公共設施等情，除為原告所辯明，並提出現場圖表、照片、增加設施費用明細表、估價單、會議紀錄、合約書、工程進度暨支付工程款票據等在卷足資佐證。準此，苟如原告所為上開主張非虛，則其之變更施作，是否足使消費者遭受損害而違反公平交易法第二十一條第一項之規定，尤有再行斟酌之必要。被告未及審酌該等情事，即於上開工程完工前之八十四年八月間為本件處分，尚嫌速斷，一再訴願決定未予詳求率予維持原處分，亦屬可議，原告起訴意旨執以指摘，非無理由。爰均予撤銷，由被告再詳予調查，另為適法之處分。」云云。原判決依據上述理由，判決將再訴願決定、訴願決定及原處分撤銷，諭由再審原告另為適法之處分，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並不相違背，亦無與解釋、判例有所牴觸之情形。原判決對於公平交易法第二十一條第一項之適用，再審原告縱有不同之意見，亦屬法律見解歧異之問題，並非原判決適用法規顯有錯誤，而得據為再審之理由。又查行政訴訟之當事人，於行政訴訟繫屬中，未判決前，隨時得提出證據，此由行政訴訟法第二十條至第二十二條之規定自明。本件再審原告主張：再審被告於其處分、訴願、再訴願期間，未提出之證據，至起訴始向本院提出者，應不得採用，否則與本院六十一年判字第二五九號判例意旨有違云云。惟查上開判例係指本院判決確定後始行提出之證據而言，此與再審被告於本院前程序未判決前提出之證據有別。況再審被告於前程序起訴之事實，於訴願、再訴願時已有所主張，而於前程序起訴時，補提證據資為證明，於法並無不合。是再審原告依行政訴訟法第二十八條第一款規定提起再審之訴，難謂有再審理由，應予駁回。
據上論結，本件再審之訴為無理由，爰依行政訴訟法第三十三條、民事訴訟法第五百零二條第二項判決如主文。
中華民國八十七年十一月十一日
行政法院第二庭
審判長評事 徐樹海
評事 高秀真 評事 彭鳳至 評事 黃合文 評事 林茂權 右正本 證明與原本無異
法院書記官王福瀛中華民國八十七年十一月十三日