裁判字號：最高行政法院109年上字第898號判決
裁判日期：民國111年08月25日
裁判案由：土地徵收
最高行政法院判決109年度上字第898號上訴人 黃仁安 訴訟代理人 翁國彥 律師
參加人 黃女容
黃富琴 黃仁隆 黃春香
黃春月 黃琨淩
黃愛玉 王良暉 （即 黃媛 之承受訴訟人）
王毅暉 （即 黃媛之 承受訴訟人）
王峒穰 （即黃媛之承受訴訟人）被上訴人內政部代表人 徐國勇 輔助參加人桃園市政府代表人 鄭文燦 上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國109年6月18日臺北高等行政法院107年度訴字第1636號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、按行政訴訟法第39條第1款規定：「訴訟標的對於共同訴訟之各人，必須合一確定者，適用下列各款之規定：一、共同訴訟人中一人之行為有利益於共同訴訟人者，其效力及於全體；不利益者，對於全體不生效力。」第41條規定：「訴訟標的對於第三人及當事人一造必須合一確定者，行政法院應以裁定命該第三人參加訴訟。」第46條規定：「第41條之參加訴訟，準用第39條之規定。」查上訴人於臺北高等行政法院（下稱原審）提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分關於核准徵收上訴人與參加人公同共有之土地部分，因本件之訴訟標的對於全體公同共有人必須合一確定，原審乃裁定命上訴人以外之全體公同共有人參加訴訟。是本件雖僅上訴人提起上訴，因上訴為有利益於共同訴訟人之行為，依前開規定，其效力及於原審依行政訴訟法第41條裁定命參加之人。又原審參加人黃媛於本件上訴後之民國109年11月9日死亡，業據本院裁定命其繼承人王良暉、王毅暉及王峒穰承受訴訟。
二、本件事實經過：輔助參加人辦理楊梅都市計畫楊梅體育園區工程（第1期開發區，下稱系爭工程），於107年3月間，依土地徵收條例第13條等規定，檢具徵收土地計畫書、徵收土地圖說及土地使用計畫圖等資料，申請徵收桃園市○○區○○○段237地號等13筆土地，面積3.022534公頃，並一併徵收其土地改良物（下稱系爭徵收案），包括上訴人與參加人黃女容、黃富琴、黃仁隆、黃春月、黃琨淩、黃愛玉、黃春香及黃媛(已死亡，由王良暉、王毅暉及王峒穰繼承)等人公同共有桃園市○○區○○○段210-1、210-5、210-34、211-1、211-2、212-1、213-2及214-1地號土地（下稱系爭土地），及同段210-34、211-2、213-2、214-1地號土地上之土地改良物。案經被上訴人所屬土地徵收審議小組（下稱審議小組）107年4月11日第154次會議決議：准予徵收。被上訴人遂以107年4月24日台內地字第1071302995號函核准徵收（下稱原處分），經輔助參加人以107年5月7日府地權字第10701058771號公告徵收，公告期間自107年5月8日至107年6月7日止，同日以府地權字第10701058773號函通知上訴人領取補償費；徵收土地改良物部分，經輔助參加人107年8月30日府地權字第10702213321號公告徵收，公告期間自107年8月31日起至107年9月30日止，同日並以府地權字第10702213322號函通知上訴人領取補償費。上訴人逾期未領取上開土地及土地改良物之補償費，經輔助參加人存入保管專戶完成徵收程序。上訴人對核准徵收土地部分不服，提起訴願仍遭駁回，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分關於核准徵收上訴人公同共有之系爭土地部分均撤銷。經原審以107年度訴字第1636號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。
三、上訴人之起訴主張、被上訴人及輔助參加人於原審之聲明及陳述、其餘參加人之陳述(除未提出書狀之參加人黃春香外)，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)輔助參加人舉辦公聽會及協議價購會議，均依規定辦理相關公告及通知程序，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見，另就協議結果作成書面，於輔助參加人申請徵收時納入徵收計畫書以供審查，確已踐行實質溝通協議之正當法律程序，於法尚無不合。上訴人主張審議小組審查程序流於形式、未落實實質審議，核准徵收處分違法云云，並未提出具體事證以證其實，自難採認。
(二)上訴人雖主張107年4月11日審議小組會議只以極短時間進行審議，原處分違反土地徵收條例第3條之2、第13條第2項及正當法律程序，應屬違法云云。惟上訴人僅機械式地計算每件平均審議時間為16.9分鐘，即推論審議小組以倉促時間同意本案，違反正當法律程序，核無憑據。況且，被上訴人主張受理系爭徵收案時，先為審查並要求輔助參加人補正相關資料、研擬初審意見外，並將會議議程、待審案件及個案資料，先行寄送予審議小組各委員，而徵收土地計畫書、徵收土地圖說及土地使用計畫圖亦上傳至被上訴人國土空間及利用審議資訊專區，供審議委員於會議前詳細閱覽，尚不得僅以其每件平均審議時間不長，即認其未經實質審議，應屬違法，上訴人此部分主張，尚難採認。
(三)上訴人又主張需用土地人即輔助參加人未經環境影響評估（下稱環評），即逕行開始開發及對系爭土地進行徵收，原處分之作成顯然未履行法定必要程序，應屬違法。然系爭土地應否實施環評，著重在行為是否會對環境有不良影響之虞，與徵收土地著重在國家藉由強制力取得人民土地之合法性，係屬二事。從而，土地徵收並非環境影響評估法（下稱環評法）第5條規定之開發行為，上訴人主張不足採認。上訴人雖主張輔助參加人提出徵收土地計畫書予被上訴人審議時，即是環評法第6條第1項所稱開發單位「規劃時」，自應辦理環評云云。惟查，土地徵收並非環評法第5條規定之開發行為，自難以推論輔助參加人申請徵收時有辦理環評之義務。另按土地徵收條例第15條第2項規定尚難推論輔助參加人申請徵收土地，必須辦理環評。系爭工程應否辦理環評，並非因為徵收行為，仍應視其興建工作本身，是否有環評法及相關法規之適用而定。
(四)查輔助參加人所屬體育局（下稱體育局）於106年4月18日函送「楊梅體育園區主要設施工程－開發行為應否實施環境影響評估開發單位自評表」，請輔助參加人所屬環境保護局（下稱環保局）協助確認是否須辦理環評；環保局以106年6月13日桃環綜字第1060052174號函（下稱106年6月13日函）覆體育局，認系爭工程得免實施環評，嗣經被上訴人審議小組107年4月11日第154次會議決議准予徵收。惟輔助參加人嗣於107年10月30日獲教育部體育署同意補助新臺幣（下同）6億元，進而變更規劃設計，其開發面積雖未達5公頃，然樓地板面積為31,726.91平方公尺，依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（下稱環評認定標準）第22條第1項第1款第7目之規定，已達應實施環評之標準，輔助參加人隨即辦理環評作業，業經輔助參加人108年第14次環評審查委員決議通過環評審查，亦無規避環評之情事，上訴人主張原處分未履行必要之法定程序，違反正當法律程序而屬違法，應予撤銷云云，委無足採。另上訴人所提監察院對輔助參加人糾正案，與本件爭點尚有差異，自難據此推翻系爭徵收案之合法性，不足作為有利於上訴人之認定，附此敘明。
(五)上訴人雖主張系爭徵收案無開發及徵收之必要性、適當性及合理性，違反比例原則及土地徵收條例相關規定。按輔助參加人勘選系爭工程之用地，係考量系爭工程位於國道1號高速公路楊梅交流道旁，交通便利，亦連接桃園國際機場及大臺北地區，且楊梅地區附近無其他符合徵收計畫用地需求之土地，故無其他可替代之地區。本件被上訴人召開審議小組會議，認定本件徵收計畫確具有公益性及必要性，核無明顯違法之處，法院應予尊重。
(六)上訴人雖主張跆拳道並非十分普及之運動項目、不需要每一行政區內都設置一座大型賽事場館及選手培訓基地云云。惟衡酌輔助參加人認系爭工程除可做為競技選手培訓基地，亦可兼顧民眾休閒運動使用，而有其興建之必要性。輔助參加人衡以跆拳道於我國普及發展及楊梅地區類此運動設施不足等節，規劃興建跆拳道訓練中心，與所興辦之公益事業需要相符。被上訴人據以裁量准予徵收，業已斟酌國家永續發展政策、地區發展等整體公共利益之考量，尚無明顯不法之處，上訴人上開主張，難謂可採。
(七)綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，尚難認為有理由，應予駁回。
五、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴尚無違誤，茲補充論斷如下：
(一)都市計畫法第42條規定：「(第1項)都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：……二、學校、社教機構、社會福利設施、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。……(第2項)前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」是可知，都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置體育場所等公共設施用地，並應儘先利用適當之公有土地；依都市計畫法指定之公共設施保留地，如非供公用事業設施之用者，由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依徵收、區段徵收或市地重劃之方式取得。是以需用土地人取得依都市計畫法指定之公共設施保留地之方式為多元，徵收是其中方式之一。
(二)土地徵收條例第3條第7款固規定以：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……七、教育、學術及文化事業。」然土地徵收，係國家因公益需要興辦事業，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪，因此，規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予補償外；在為具體徵收時，亦應具備：1.公益性：因興辦教育、學術或文化事業等公益事業而徵收私有土地，須有助於該教育、學術或文化事業公益目的之達成。2.必要性：上開教育、學術或文化事業所欲達成之公益目的，其事業用地之取得，應先以協議價購或聯合開發、設定地上權、捐贈等與所有權人協議方式為之，協議不成，始得予以強制徵收。3.符合比例原則：須興辦教育、學術或文化事業徵收私有土地所欲達成之公益目的，與徵收強制剝奪人民財產造成人民財產權損害之私益及未徵收所維持之公益中利益，相互權衡輕重後，確認因興辦教育、學術或文化事業所造成之損害與欲達成目的之利益並無顯失均衡情形，始符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之比例原則，其強制徵收私有土地，始為適法。
(三)土地徵收條例第3條之1第1項規定：「需用土地人興辦公益事業，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍，並應儘量避免耕地及優先使用無使用計畫之公有土地或國營事業土地。」第3條之2規定：「需用土地人興辦事業徵收土地時，應依下列因素評估興辦事業之公益性及必要性，並為綜合評估分析：一、社會因素：包括徵收所影響人口之多寡、年齡結構及徵收計畫對周圍社會現況、弱勢族群生活型態及健康風險之影響程度。二、經濟因素：包括徵收計畫對稅收、糧食安全、增減就業或轉業人口、徵收費用、各級政府配合興辦公共設施與政府財務支出及負擔情形、農林漁牧產業鏈及土地利用完整性。三、文化及生態因素：包括因徵收計畫而導致城鄉自然風貌、文化古蹟、生活條件或模式發生改變及對該地區生態環境、周邊居民或社會整體之影響。四、永續發展因素：包括國家永續發展政策、永續指標及國土計畫。五、其他：依徵收計畫個別情形，認為適當或應加以評估參考之事項。」是可知，國家因公益需要，興辦教育、學術及文化事業，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍，雖得徵收私有土地，惟其徵收之範圍，應以其事業所必須者為限，且應依社會、經濟、文化及生態、永續發展及其他依徵收計畫個別情形，認為適當或應加以評估參考之事項等因素，評估興辦事業之公益性及必要性，並為綜合評估分析；又需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。是以即使需用土地人所勘選之興辦事業用地，係依都市計畫法指定之公共設施保留地，依法得以徵收之方式取得私有土地，其範圍仍應以其事業所必須者為限，且該事業必須符合徵收之公益性、必要性及適當與合理；且如該事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。
(四)土地徵收條例第10條規定：「(第1項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。(第2項)需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。……(第4項)需用土地人興辦之事業無須報經目的事業主管機關許可者，除有第2項但書情形外，應於與所有權人協議價購或以其他方式取得前，先舉行公聽會。」土地徵收條例施行細則第10條規定：「(第1項)需用土地人依本條例第10條規定舉行公聽會，應至少舉行2場，其辦理事項如下：一、應於7日前將舉行公聽會之事由、日期及地點公告……二、依土地登記簿所載住所，以書面通知興辦事業計畫範圍內之土地所有權人。三、說明興辦事業概況、展示相關圖籍及說明事業計畫之公益性、必要性、適當與合理性及合法性，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見。後場公聽會並應說明對於前場公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見之明確回應及處理情形。四、公聽會應作成會議紀錄，並將紀錄公告周知……需用土地人並需於其網站上張貼公告及書面通知陳述意見之土地所有權人及利害關係人。五、依前2款規定所為前場公聽會紀錄之公告及書面通知，與對於前場公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見之回應及處理，應於舉行後場公聽會前為之。(第2項)事業計畫報請目的事業主管機關許可及徵收案件送由核准徵收機關核准時，應一併檢附所有公聽會紀錄、土地所有權人及利害關係人之意見與對其意見之回應及處理情形。」是可知，需用土地人無論其興辦之事業是否須報經目的事業主管機關許可，均應依上開法令之規定舉行至少2場之公聽會，說明興辦事業概況、展示相關圖籍及說明事業計畫之公益性、必要性、適當與合理性及合法性，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見；地方自治機關本於權責辦理教育事業(體育場舘)，依法無須取得目的事業主管機關許可，故應於與所有權人協議價購或以其他方式取得前，先舉行公聽會，而所有公聽會紀錄、土地所有權人及利害關係人之意見與需用土地人對其意見之回應及處理情形，均應於送由核准徵收機關核准時一併檢附供審查。
(五)土地徵收條例第11條規定：「(第1項)需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。(第2項)前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。……(第4項)第1項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。(第5項)前項所稱市價，指市場正常交易價格。」是可知，協議程序係土地徵收正當行政程序之一環，為土地徵收之合法要件，雖上開規定得以開會方式為之，惟不得徒以形式上之開會協議，而無實質之意義與內容，參與協議之人員，應與所有權人詳予溝通交涉，且除協議價購外，尚須協議得否以其他方式取得用地，始符比例原則之要求。
(六)土地徵收條例第13條第1項及第2項規定：「(第1項)申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。(第2項)中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理。二、需用土地人是否具有執行該事業之能力。三、該事業計畫申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫。四、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用。五、該事業計畫之財務評估是否合理可行。六、依本條例第34條之1提出之安置計畫是否合理可行。七、其他依法應為或得為審查之事項。」第13條之1第1項規定：「前條所稱徵收計畫書，應記載下列事項，並檢附相關證明文件：一、徵收土地或土地改良物原因。二、徵收土地或土地改良物所在地範圍及面積。三、興辦事業之種類及法令依據。四、興辦事業計畫之必要性說明。五、與土地所有權人或土地改良物所有權人協議價購或以其他方式取得之經過情形及所有權人陳述意見之情形。六、公益性及必要性評估報告。七、土地使用之現狀及其使用人之姓名、住所。八、土地改良物情形。九、一併徵收之土地改良物。十、四鄰接連土地之使用狀況及其改良情形。十一、徵收土地區內有無古蹟、遺址或登錄之歷史建築，並註明其現狀及維護措施。十二、舉行聽證、公聽會、說明會之情形，並應檢附會議紀錄及出席紀錄。十三、土地或土地改良物所有權人或管理人之姓名、住所。十四、被徵收土地之使用配置。十五、興辦事業概略及其計畫進度。十六、應需補償金額總數及其分配。十七、準備金額總數及其來源。十八、涉及原住民土地之徵收，應檢附中央原住民族主管機關之書面同意文件。十九、安置計畫。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」是可知，申請徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，徵收計畫書應記載徵收土地原因、範圍及面積、興辦事業之種類及法令依據、興辦事業計畫之必要性說明、公益性及必要性評估報告、被徵收土地之使用配置及興辦事業概略及其計畫進度……等19款事項，並檢附相關證明文件；核准徵收機關審核時，則應逐項審查是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理、需用土地人是否具有執行該事業之能力、申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用、其財務評估及安置計畫是否合理可行及其他依法應為或得為審查之事項，核上開各事項尚不涉及高度屬人性、不可替代性、風險的預測或危險的評估，且相關法規並無給予徵收核准機關專屬判斷之授權，不生判斷餘地之問題。
(七)土地徵收條例第15條規定：「(第1項)中央主管機關為審議徵收案件，應遴聘（派）專家學者、民間團體及相關機關代表，以合議制方式辦理之。(第2項)前項專家學者應由地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業領域學者組成，其中專家學者及民間團體代表不得少於二分之一。」土地徵收條例施行細則第16條規定：「需用土地人依本條例第13條第1項及第13條之1規定擬具徵收計畫書送中央主管機關審查後，其程式不合經命補正者，應於6個月內補正完竣；屆期未補正或補正不完全者，應重新辦理協議價購程序後，再送中央主管機關審查。」內政部土地徵收審議小組設置要點第1點規定：「內政部（以下簡稱本部）為審議土地徵收案件，特設土地徵收審議小組（以下簡稱本小組）」第2點規定：「二、本小組任務如下：（一）審議申請徵收土地或土地改良物案件。……」第3點第1項規定：「本小組置委員21人至31人，其中1人為召集人，由本部政務次長兼任；1人為副召集人，由本部常務次長兼任；其餘委員由本部就下列人員派兼或遴聘之，任一性別委員不得少於三分之一：（一）主管業務單位主管。（二）有關業務機關首長或單位主管或代表。（三）具有地政、法律、環境資源、都市計畫、城鄉規劃、公共行政、農業、經濟、交通運輸規劃及其他相關專門學識經驗之專家學者及民間團體代表。」第4點規定：「本小組置執行秘書1人， 襄助 召集人處理本小組事務，由本部地政司司長兼任；並置工作人員若干人，均由本部部長就本部地政司人員調兼之。」參以土地徵收作業手冊第2章作業程序「拾肆、二、徵收案件之審議」規定略以：由被上訴人人員先為書面審查，經審查如不合程式，或應提出之文件不符或欠缺者，應通知補正，經審查無誤或經通知補正完竣後，始提土地徵收審議小組審議。是可知，審議小組於審議前，徵收案件業經被上訴人人員先為書面審查，且審議小組除委員外，另由被上訴人之地政司司長兼任執行秘書，襄助召集人處理小組事務，並由該司人員調兼小組工作人員，處理審議之相關事務，例如擬具初審意見於提會審查單、會前提供會議資料供委員審閱等等，是以被上訴人或審議小組就徵收案件所為之審查時間，非僅侷限於審議小組會議召開期間；又因同一次會議的每則議案複雜程度不一，亦不能僅以平均值來認定每個議案的討論時間。
(八)環評法第4條規定：「本法專用名詞定義如下：一、開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。二、環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」第5條第1項規定：
「(第1項)下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。……(第2項)前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」第6條第1項規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7條第1項規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」第14條第1項規定：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」環評法施行細則第8條第1項規定：「本法第6條第1項之規劃，指可行性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階段行為。」環評認定標準第2條第1款規定：「本標準用詞，定義如下：一、興建：指開發單位向目的事業主管機關申請開發行為許可。」第22條第1項第1款第7目及第8目規定：「運動場地或運動公園之開發，其興建或擴建有下列情形之一者，應實施環境影響評估：
一、運動場地之興建或擴建符合下列規定之一者：……（七）申請開發或累積開發室內球場、體育館面積3公頃以上。（八）申請開發或累積開發運動場地面積5公頃以上。」(107年4月11日修正發布前之規定為：「運動場地之開發，其興建或擴建有下列情形之一者，應實施環境影響評估：……七、申請開發或累積開發室內球場、體育館面積3公頃以上。八、申請開發或累積開發運動場地面積5公頃以上。」)第32條第9款規定：「展覽會、博覽會或展示會場之興建、擴建工程或擴增建築樓地板面積，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：九、申請開發建築樓地板面積（以應申請建造執照、雜項執照及使用執照之建築樓地板面積為計算基準）3萬平方公尺以上。」〔107年4月11日修正發布前為第31條第1項第2款規定：「其他開發行為，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：……二、展覽會、博覽會或展示會場之興建工程……申請開發建築樓地板面積（以應申請建造執照、雜項執照及使用執照之建築樓地板面積為計算基準）3萬平方公尺以上。」〕是可知，環評係指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。運動場地之開發行為，包括規劃(含可行性研究、先期作業、準備申請許可等之階段行為)、進行及完成後之使用，對環境有不良影響之虞者，應實施環評，開發單位於規劃時，應實施第一階段環評，並作成環境影響說明書，目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。惟應予辨明者，所謂徵收，是國家以強制力手段取得私人土地之方式之一種，已如前述，其與環評法所稱之開發行為，分屬二事；徵收核准機關並非環評法所稱之目的事業主管機關，徵收核准機關所為之核准徵收處分，並非環評法第7條所稱之「許可」；又行政機關如係本於權責興辦事業，且依法無須報目的事業主管機關同意者，自亦無須取得環評法第7條所稱之「許可」。具體就本件而言，開發單位向目的事業主管機關申請開發行為許可，申請開發或累積開發室內球場、體育館面積3公頃以上或申請開發或累積開發運動場地面積5公頃以上者，應實施環評；又申請展示會場之開發興建，其建築樓地板面積在3萬平方公尺以上者，亦應實施環評。是以開發行為是否無須辦理環評，以及如須辦理，其環境影響說明書之審查，仍屬環評主管機關之權責，惟環評主管機關就開發行為是否無須辦理環評之意見，以及如須辦理，環評主管機關是否已完成環評審查及其審查結論，攸關目的事業主管機關所為開發行為許可之效力(於如須依法取得許可之情形)
，同時亦攸關徵收計畫對該地區文化、生態環境可能影響之程度及範圍的調查、預測、分析及評定，因此環評主管機關之上開相關意見，均為被上訴人依法審查時應予以參酌之重要事項。被上訴人於105年6月24日所發布之行為時申請土地徵收注意事項，雖未就此明文規定，惟被上訴人土地徵收審議小組106年6月21日第134次會議附帶決議以：「徵收土地計畫書第5項公益性及必要性評估報告之文化及生態因素，應敘明申請徵收案依相關法令規定須否進行環境影響評估，並檢附相關證明文件。倘於評估報告內說明免實施環境影響評估者，則應檢附免辦理環境影響評估之證明文件」等語，且經被上訴人以106年7月31日台內地字第1061305440號函通知各直轄市、縣(市)政府(原審卷2第87-88頁)，而本件輔助參加人於申請徵收時，亦自行檢附免辦理環評之證明文件供被上訴人審查，先此說明。
(九)經查：
1.原判決業已就輔助參加人舉辦4場公聽會及2場協議價購會議，均依規定辦理相關公告及通知程序，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見，另就協議結果作成書面，於輔助參加人申請徵收時納入徵收計畫書以供審查，確已踐行實質溝通協議之正當法律程序詳為論述，核與卷內證據資料相符，並與上開土地徵收法令之規定無違。
2.原判決已就輔助參加人於107年3月間，檢送徵收土地計畫書，並附具徵收土地圖說、土地使用計畫圖等文件，向被上訴人申請徵收系爭工程用地，土地徵收計畫書詳載輔助參加人興辦系爭工程之目的，與徵收私有土地之合理性、必要性；經提審議小組107年4月11日第154次會議依法審議，審議委員分屬地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業領域學者專家，均就社會、經濟、文化及生態、永續發展及其他等因素為綜合評估分析，分析結果認定本件徵收計畫確具有公益性及必要性，決議准予徵收；被上訴人受理本件徵收案時，除由業務單位先就其所送資料詳細檢視，於106年10月26日先為審查並要求輔助參加人補正相關資料，於107年3月23日研擬初審意見外，並於會前將該次會議議程、待審案件及個案資料，先行寄送予審議小組各委員，而徵收土地計畫書、徵收土地圖說及土地使用計畫圖亦上傳至被上訴人國土空間及利用審議資訊專區，供審議委員於會議前詳細閱覽，尚不得僅以其每件平均審議時間不長，即認其未經實質審議，應屬違法等情，詳為論述，核與卷內證據資料相符，並與上開土地徵收法令之規定無違。上訴意旨主張審議小組107年4月11日第154次會議未詳細說明系爭徵收案之公益性及必要性，原判決謂被上訴人審議小組確有實質審議，有判決不適用土地徵收條例第3條之2、第13條第2項及第13條之1第1項規定及正當法律程序之違背法令云云。查審議小組於第154次會議審議系爭徵收案，理由以：「一、桃園市目前體育設施多集中於北桃園地區，南桃園地區體育設施較為不足，楊梅區主要運動場所多位於學校，運動設施種類多為籃球場及田徑場，免費戶外運動設施皆屬簡易型運動設施，故有補足運動設施園區之需要。楊梅體育園區全區約10.83公頃，因考量南側存有既有農水路銜接事宜仍待處理，且整體園區軟硬體設備之規劃設置經費龐大，興建耗時，為避免用地閒置，並使資源有效利用，爰全案規劃將以分期進行開發作業，並將視第1期場館營運情形，再評估第2期設施開發需求，已衡酌考量事業範圍之必要性。二、本案工程(第一期開發區)使用約4.57公頃之體育場用地，規劃興建跆拳道訓練中心、多功能運動暨體育展演中心、戶外球場等，並於場館周邊設置森林運動公園，除可供大型賽事及競技選手培訓使用外，並可提供居民休閒運動，將有助於發展體育競技及全民運動，提昇都市生活品質。三、工程範圍內無已登錄之文化古蹟，且對生態環境影響甚微。另其用地勘選係都市計畫劃設之體育場用地，無其他可替代地區。完工後將可提供發展體育競技及全民運動，有助於該地區土地適當且合理之利用。經依土地徵收條例第3條之2所定評估因素綜合評估及審查結果，符合徵收之公益性及必要性。四、本案已由桃園市政府編列相關預算，足敷支應土地及土地改良物徵收補償費。
五、案經依土地徵收條例第13條審查結果，符合相關法令，准予徵收。」上開決議理由附於107年4月24日作成之原處分送達輔助參加人，輔助參加人則以107年5月7日府地權字第10701058773號函(原審卷1第154頁至第157頁)檢附上開核准函及其附件(決議理由)影本送達上訴人，此有原處分、會議紀錄及輔助參加人函在卷可按。核輔助參加人既業已依前揭土地徵收條例第3條之2規定評估興辦事業之公益性及必要性，並為綜合評估分析，復依同條例第13條之1第1項各款規定將法定應記載事項，包括上開公益性及必要性評估報告等記載於徵收計畫書，而被上訴人則依同條例第15條規定遴聘（派）專家學者、民間團體及相關機關代表，以合議制方式審議徵收案件，且依同條例第13條第2項之規定就各款要件予以審查，並附以理由。上訴人猶主張審議小組第154次會議未詳細說明系爭徵收案之公益性及必要性，從而指摘原判決謂審議小組確有實質審議，有判決不適用上開土地徵收條例規定及正當法律程序之違背法令云云，亦無可採。至上訴意旨指稱上訴人於公聽會期間，多次提出系爭土地無必要納入徵收範圍之質疑意見，被上訴人在其提供給審議小組委員之初審意見表上，竟僅記載「所有權人 張福華 死亡其繼承人未辦理繼承登記無法協議價購，所有權人黃春月等9人因公同共有土地多有糾紛，暨其餘所有權人未表示意見，視為協議不成，爰依規定申請徵收土地」等語，故意省略上訴人在公聽會期間之質疑，致審議小組委員誤認土地所有權人不反對徵收，進而未予審查及回應系爭土地欠缺徵收必要性之爭議一節。查上訴人所指上開初審意見表上之記載（原處分卷1第23頁)，係在「7.其他審查事項」「(2)是否已依規定辦理協議取得並簡述協議不成之理由」一欄，旨在審查徵收計畫書依土地徵收條例第13條之1第1項第5款關於協議價購事項，至所有權人於公聽會提出之意見或另以書面提出之意見，則經彙整於初審意見表之附表2及附表3(原處分卷1第47頁至第112頁)，並在同表「7.其他審查事項」「(1)是否已依規定召開公聽會、說明會或聽證」一欄，記載以「……歷次公聽會紀錄中與會者陳述意見之內容與回應，如附表2」，及在「(3)是否已以書面通知所有權人陳述意見，及陳述情形」一欄，記載以「……所有權人陳述意見及相關回應處理情形一覽表如附表3」(原處分卷1第22頁至第23頁)，上訴人上開指摘或係出於對卷內證據資料之誤解而生之臆測之詞，殊難採信。
3.又關於系爭徵收案之公益性及必要性之審查，原判決誤解本院107年度判字第640號判決意旨，認審議小組決議結果有判斷餘地，固有未洽。然查，原判決同時亦詳論以其業已衡酌土地徵收計畫書之記載，特別是第1至3頁關於興建楊梅體育園區有其必要性之說明及第3頁關於所勘選之用地無其他可替代之地區之說明，再衡酌輔助參加人於103年辦理之「桃園縣運動設施規劃暨楊梅體育園區興建設施需求調查委託研究案報告」、「103年度桃園縣運動設施規劃發展座談會」、「桃園市楊梅體育園區整體規劃委託研究案」等資料，審認桃園市目前體育設施多集中於北桃園地區（如桃園巨蛋體育館、桃園市立田徑場，另已規劃興建中壢、蘆竹、八德國民運動中心及中壢體育園區等）；楊梅區運動設施皆屬簡易型運動設施；系爭工程係以發展競技及全民運動為目的，除可做為競技選手培訓基地、舉辦國際賽事使用，亦可兼顧民眾休閒運動使用，將成挹注整體都市發展之效益而有其興建之必要性；系爭工程除興建主要建築群外，並有規劃森林運動公園，包含戶外球場（籃球場、網球場）、環園自行車步道、兒童休憩區、國際標準射箭場、定向越野場地、露營區、溜冰場等設施，能同時兼具培訓運動選手及供民眾運動使用之目的；另系爭工程規劃項目非僅限於跆拳道，尚包含其他如田徑、自行車、網球、溜冰、射箭等多種運動項目設施，而桃園市跆拳道項目歷年競賽成績、國際賽事得獎實績優異，跆拳道項目於我國具發展潛力，桃園市目前缺乏跆拳類別之體育項目相關訓練及競技場所，且適合所有類別之競技場所皆集中於北桃園地區，則輔助參加人衡以跆拳道於我國普及發展、於國際賽事競爭力及楊梅地區類此運動設施不足等節，規劃興建跆拳道訓練中心，與所興辦之公益事業需要相符，被上訴人准予徵收，業已斟酌國家永續發展政策、地區發展等整體公共利益之考量等語，經核原審業已為完全之審查，且核系爭徵收案已符合前述徵收應符合之公益性及必要性之要件，而本件徵收私有土地所欲達成之公益目的，與徵收強制剝奪人民財產造成人民財產權損害之私益及未徵收所維持之公益中利益，相互權衡輕重後，確認本件興辦事業所造成之損害與欲達成目的之利益並無顯失均衡情形，與比例原則亦無違背，原判決之結論仍屬可以維持。
4.輔助參加人所屬體育局於106年4月18日函送環評自評表，請環保局協助確認是否須辦理環評；環保局於106年5月31日函請體育局提供其他補充資料；體育局於106年6月7日再檢送環評自評表及各相關佐證文件供環保局再行審認，其申請(累積)開發面積為4.5671公頃、建築物樓地板面積未達3萬平方公尺；環保局於106年6月13日函覆體育局，認系爭園區申請開發面積4.5671公頃，屬環評認定標準之開發行為；然開發面積未達5公頃以上，另申請開發建築樓地板面積未達3萬平方公尺，得免實施環評；輔助參加人所提之徵收土地計畫書亦於對文化及生態因素影響之項下，記載業經環保局106年6月13日函(即丙證11)認定本案無須辦理，為原判決依法確定之事實，核與卷內證據資料相符。是本件徵收案，輔助參加人業已檢附環保局所出具之免實施環評文件且核其開發面積或開發建築樓地板面積確實亦未逾免實施環評之標準，按諸上開之法令及說明，並無上訴人所指不適用環評法第5條、第6條第1項、第7條及環評法施行細則第8條第1項之違背法令情事。又查被上訴人係於107年4月24日作成原處分，輔助參加人嗣於107年10月30日獲教育部體育署同意補助6億元，並以跆拳道中心、宿舍、景觀設施及附屬設施為補助主要範圍，輔助參加人因而變更規劃設計：開發面積45,663.30平方公尺及樓地板面積為31,726.91平方公尺，此亦為原判決依法確定之事實，並核與卷內證據資料相符，因而有環評認定標準第32條第9款應實施環評規定之適用(原判決誤援引同標準第22條第1項第1款第7目之規定)；惟按行政法院審查撤銷訴訟之違法與否，原則上應以原處分作成時之法律及事實狀態為準，本件輔助參加人變更規劃設計致開發建築樓地板面積逾3萬平方公尺，既係在原處分作成後，自非原處分所能審酌，是以原判決以輔助參加人於已達應實施環評標準後，隨即辦理環評之作業，並經輔助參加人108年第14次環評審查委員決議通過環評審查，並無規避環評情事之結論，於法尚無不合。復查，本件徵收土地計畫書業已載明徵收土地原因為楊梅都市計畫楊梅體育園區(第一期開發區)必需使用本案土地，楊梅體育園區全區約10.83公頃，全案規劃以分期進行開發作業，可由第1期開發區場館之營運情形及效益，評估第2期開發區設施開發之需求性，倘達預期效益，再行開發第1期尚未納入之設施等語，是輔助參加人是否辦理第2期工程，於原處分作成時，並未進行需求性之評估，此亦經審議小組予以審酌(決議理由一，見前段所引述)，難謂輔助參加人有規避環評之事由，上訴意旨指摘被上訴人事後核准徵收之處分，屬環評法第7條所稱之「許可」，此切分之開發方式，將致使環評法之規定形同具文，原判決有不適用環評法第5條、第6條第1項及同法施行細則第8條第1項規定、認定事實與卷證資料不符之當然違法云云，尚屬其個人歧異之見解，不足採信。
(十)綜上所述，原判決認訴願決定及原處分並無違誤，駁回上訴人於原審之訴，理由雖未盡妥適，惟其結論尚無不合。上訴意旨指摘原判決有違背法令之情事，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國111年8月25日
最高行政法院第四庭
審判長法官陳國成
法官簡慧娟法官鍾啟煌法官蔡紹良法官王碧芳以上正本證明與原本無異中華民國111年8月25日
書記官葉倩如