臺北高等行政法院107年度訴字第1636號判決

裁判字號：臺北高等行政法院107年訴字第1636號判決

裁判日期：民國109年06月18日

裁判案由：土地徵收

臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1636號109年5月28日辯論終結原告 黃仁安 訴訟代理人 翁國彥 律師
參加人 黃女容
黃富琴 黃仁隆 黃春香 黃媛 黃春月 黃琨淩 黃愛玉 被告內政部代表人 徐國勇 （部長）住同上訴訟代理人 洪郁惠
張容華 張矞婷 輔助參加人桃園市政府代表人 鄭文燦 （市長）住同上訴訟代理人 李岳霖
鄭伃晏 黃俊華 律師上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國107年10月9日院臺訴字第1070201546號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）本件參加人黃女容、黃富琴、黃仁隆、黃春香、黃媛、黃春月、黃琨淩、黃愛玉經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
（二）按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1、2項定有明文。查原告起訴時之聲明原為：「訴願決定及原處分均撤銷」（見本院卷1第11頁）。嗣變更、減縮聲明為：「訴願決定、原處分關於核准徵收原告公同共有桃園市○○區○○○段210-1、210-5、210-34、211-1、211-2、212-1、213-2及214-1地號土地部分均撤銷。」（見本院卷2第113、114頁）。原告為前開訴之變更、減縮，衡諸其請求之基礎相同，無礙於訴訟終結，且被告就原告變更、減縮之訴，無異議而為本案之言詞辯論，本院認為適當，爰予准許，先此敘明。
二、事實概要：輔助參加人桃園市政府（下稱輔助參加人）辦理楊梅都市計畫楊梅體育園區工程（第1期開發區，下稱系爭工程），於民國107年3月間，依土地徵收條例第13條等規定，檢具徵收土地計畫書、徵收土地圖說及土地使用計畫圖等資料，申請徵收桃園市○○區○○○段○○○○號等13筆土地，面積3.022534公頃，並一併徵收其土地改良物，包括原告與參加人黃女容、黃富琴、黃仁隆、黃春香、黃媛、黃春月、黃琨淩、黃愛玉8人（下稱合稱參加人8人）公同共有桃園市○○區○○○段210-1、210-5、210-34、211-1、211-2、212-1、213-2及214-1地號土地（下稱系爭土地），及同段210-34、211-2、213-2、214-1地號土地上之土地改良物，案經被告所屬土地徵收審議小組（下稱審議小組）107年4月11日第154次會議決議「准予徵收」。被告遂以107年4月24日台內地字第1071302995號函核准徵收（下稱原處分），經輔助參加人以107年5月7日府地權字第10701058771號公告徵收（下稱系爭徵收公告），公告期間自107年5月8日至107年6月7日止，同日以府地權字第10701058773號函通知原告領取補償費；徵收土地改良物部分，經輔助參加人107年8月30日府地權字第10702213321號公告徵收，公告期間自107年8月31日起至107年9月30日止，同日並以府地權字第10702213322號函通知原告領取補償費。原告逾期未領取上開土地及土地改良物之補償費，經輔助參加人存入保管專戶完成徵收程序。原告對核准徵收土地部分不服，提起訴願仍遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）聲明：訴願決定、原處分關於核准徵收原告公同共有之系爭土地部分均撤銷。
（二）陳述：⒈審議小組於107年4月11日會議中，以極短之時間進行審議
，即倉促同意系爭土地徵收案，未詳細說明本件徵收案之公益性、必要性等土徵條例所列之法定判斷因素，系爭核准徵收處分違反土地徵收條例第3-2條、第13條第2項及正當法律程序，應屬違法：
⑴司法院大法官會議及行政法院實務針對土地徵收案件，一
再揭示憲法對於人民財產權存續保障之意旨，包括在程序面上應落實與被徵收人進行實質協議之精神，確保公聽會召開發揮實質溝通之功能，以及土地所有權人實質參與之機會與權利。若上開協議程序之進行流於敷衍、形式，或未發揮實質協議、溝通之功能，核准徵收處分之作成程序即屬違法。而在徵收處分合法性之實體面審查上，也多次指出審議小組應依據各徵收案件之具體情形，審查確認徵收範圍是否為興辦事業所必須、需用土地機關是否係選擇侵害最小之方式、徵收土地對所有權人造成之損害與所欲達成之公益目的間是否顯失均衡，以符合比例原則之最小侵害原則。若審議小組會議中或核准徵收處分書中，未就上開土地徵收之公益性、必要性評估等事項逐一審議、判斷，亦將導致審查程序流於形式、未落實實質審議，核准徵收處分即屬違法。
⑵審議小組於107年4月11日第154次會議中，以4.5小時
審議16件土地徵收案，每案平均審議時間被壓縮至只剩16.9分鐘，並未實質審議系爭徵收案之公益性、必要性及比例原則，本件核准徵收決議之過程亦僅徒具形式。而審議小組最後核准徵收之理由，僅是一再引用參加人製作之徵收計畫書內容，泛論具有徵收之公益性及必要性云云，並未回應原告等土地所有權人對系爭徵收案之不同意見。因此，對於攸關本件徵收案公益性、必要性等土地徵收條例所列之法定判斷因素，並未見到需用土地機關提出量化後之客觀數據等研究資料，審議小組仍完全附和參加人空泛模糊、有欠具體之規劃方向，系爭核准徵收決議已難謂基於充分資訊所為。退步言之，縱不問楊梅體育園區整體規劃有無必要性之爭議，原告以被徵收土地所有權人之身分，曾在公聽會階段多次主張系爭土地並無納入徵收範圍之必要性，被告核准徵收之理由仍一再泛稱整體工程規劃有助於該地區土地適當、合理之利用云云，與系爭土地本身有無納入徵收範圍之必要性判斷無涉，顯示審議小組之核准徵收決議亦有裁量濫用之情事，而屬違法。
⑶原告於公聽會主張裕成路既然將繼續維持既成道路，位在
裕成路北側之系爭土地即無納入徵收之必要性；然被告於107年4月11日審議小組開會前提供予委員參酌之初審意見表及提案審查單中，針對協議價購不成理由竟記載「所有權人 張福華 死亡其繼承人未辦理繼承登記無法協議價購，所有權人黃春月等9人因公同共有土地多有糾紛，暨其餘所有權人未表示意見，視為協議不成，爰依規定申請徵收土地」等語，完全省略原告主張開發楊梅體育園區之公益性何在、系爭土地欠缺徵收必要性等疑義，導致審議小組委員無法細查楊梅體育園區開發過程之相關爭議，更使不同意徵收之土地所有權人意見遭到被告蓄意掩蓋，有違土地徵收條例第13條之1第1項第5款規定，使審議小組基於錯誤事實而同意系爭徵收申請案，原處分之作成程序自屬違法，應予撤銷。
⒉系爭楊梅體育園區之整體開發面積遠超過5公頃，依據現
行環評法令，應在開發前實施環評程序，惟參加人未辦理環評作業，即逕行開發及對系爭土地進行徵收，系爭核准徵收處分之作成顯然未履行法定必要程序，應屬違法：
⑴按「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍環評標準」
（下稱環評認定標準）第3條以下所列之開發行為，是透過立法技術使「對環境有不良影響之虞」之不確定法律概念在操作上更加明確化，一旦符合各條規定之標準或門檻，即直接視為「對環境有不良影響之虞」，必須在開發前辦理環評作業。同理，環評認定標準第22條規定運動場地之開發、興建或擴建具有各款所列情形，包括申請開發或累積開發面積達5公頃以上者，即直接視為構成環境影響評估法（下稱環評法）第5條第1項所稱「對環境有不良影響之虞」，而應在開發前辦理環評作業，毋庸再審查該項運動場地之開發行為是否確實可能對環境有不良影響。
⑵楊梅體育園區全區10.83公頃，其中系爭工程即第1期開
發區使用約4.57公頃之體育場用地，可知雖然系爭徵收涉及之第一期工程範圍未達5公頃，但第2期開發工程顯然範圍大於5公頃，依環評認定標準第45條規定，任一開發區位之規模符合該區位應實施環評者，應以申請開發之「整體規模」進行環評，則不論依據環評認定標準第4條或第22條規定，都已符合實施環評之標準。故本件開發單位應依環評法第6條規定，在規劃楊梅體育園區時實施第一階段環評。此外，楊梅體育園區第2期工程規劃所在地之土地所有權人，近期向輔助參加人申請擬作臨時建築使用，經所屬體育局函覆表示該土地屬於楊梅體育園區後續擴充工程之開發範圍，體育園區之相關規劃正在進行中，並已編列用地取得經費等語。參照最高行政法院102年度判字第782號判決意旨，楊梅體育園區第1期、第2期工程均為整體園區開發計畫不可或缺之一部分，參加人除已開啟第1期工程之土地徵收與場館興建外，並開始第2期工程之規劃及取得所需用地，應將第1期、第2期工程視為整體開發行為，一併計入評估是否需要實施環評之面積範圍，方符合環評認定標準第45條之精神。
⑶觀諸系爭徵收土地計畫書，明確記載楊梅體育園區全區約
10.83公頃，因區內土地取得經費、開闢工程及相關設備經費龐大且興建耗時，年度重要施政計畫預算未能一次核列，故擬定採分期分區土地取得與開發等語，可知輔助參加人自始就將楊梅體育園區視為「一個整體開發計畫」進行規劃，只是因為經費預算編列不足，始在形式上切割為二期進行開發，由環評制度之精神觀之，並參照環評認定標準第45條之精神，應將楊梅體育園區之第1期、第2期工程視為「一個整體開發行為」，並依環評認定標準第22條第1項第8款預先辦理環評。
⑷此外，依據系爭徵收土地計畫書之「附件14：土地使用計
畫圖」，輔助參加人針對楊梅體育園區第1期及第2期工程，早已有相關場館與主要設施之規劃，包括第2期工程範圍內預計將興建草地廣場(2B)、環園自行車與步道(2D)、國際標準射箭場(2F)、定向越野場地(2I)、露營區(2J)及溜冰場(2K)等，規劃內容可謂相當具體。被告甚至針對楊梅體育園區開發必要性之爭點，信誓旦旦主張將規劃上開各種運動設施，以兼具培訓運動選手及供民眾運動使用之目的云云。參照全區配置平面圖，顯示輔助參加人所稱將規劃之運動設施，幾乎都坐落在第2期工程範圍內，被告猶稱「尚未評估辦理第2期工程」云云，顯然自相矛盾，難以採信。
⑸輔助參加人採取將楊梅體育園區切割為第1期、第2期工程
之開發方式，顯然與近年環評實務上屢次出現之重大爭議相當類似，並經行政法院指摘認定開發單位以「分期施工」之方式進行開發，規避實施環評之法律要求，將使環境影響評估法之規定形同具文。而輔助參加人早在103年9月間，即辦理系爭徵收案地上物查估等徵收先行程序，此時顯然應同時開啟環評程序，綜合評估楊梅體育園區整體開發行為對環境可能構成之影響與衝擊，開發程序方符合環評法規定，並符合土地徵收條例施行細則第10條要求需用土地機關應確認興辦事業「合法性」之精神。惟輔助參加人並未依據環評法第4條、第6條、第22條等規定，在規劃楊梅體育園區時實施第一階段環評，即逕行開啟包含本件土地徵收之開發行為，徵收程序已違反環境影響評估法內關於未經環評不得實施開發行為之規定。審議小組復未積極審核把關，輕率同意系爭土地徵收申請案，原處分亦因未履行必要之法定程序，違反正當法律程序原則，自屬違法，應予撤銷。
⑹監察院於109年2月13日通過對參加人之糾正案及調查報
告，明確指出楊梅體育園區整體開發規模已達到應實施環評之標準，輔助參加人卻未擬具環境影響說明書，陳報主管機關審查，嗣後又分期開發切割，未覈實全區開發面積，逕行認定本案主要設施工程得免實施環評，直到開發量體及規模已達到辦理環評之標準，始於108年10月函送環境影響說明書進行審查，足見被告核准輔助參加人在未辦理環評作業之狀況下進行土地徵收，依環評法第14條第1項規定，自屬違法。
⑺輔助參加人復稱土地徵收並非環評法第4條第1款所稱之「
開發行為」；然由被告106年7月31日函曾要求開發單位在徵收土地計畫書之必要性評估報告中，應敘明依據相關法令是否須辦理環評；復觀輔助參加人在本件徵收土地計畫書第6頁及審議小組製作之「公益性及必要性評估分析表」中，均有核准徵收前應否辦理環評之審查欄位，可知土地徵收即為環評法所稱「開發行為」。
⑻再者，土地徵收條例第3條之2第3款要求徵收必要性之
評估，必須包含「因徵收計畫而對該地區生態環境之影響」、同條例第15條第2項針對審議小組之組成，要求須「由地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業領域學者組成」，均足以認定該條例已將徵收行為視為必然對生態環境產生相當影響，需經環評審查已資確認，自屬環境影響評估法所稱之「開發行為」。
⒊輔助參加人雖於日前補辦第1期工程環評作業，且經審查
通過，惟實施環評作業既為被告核准徵收土地前所必須辦理之程序，被告在本院審理期間始啟動環評作業，系爭核准徵收處分作成前未辦理環評之違法瑕疵，依行政程序法第114條第1項第4款、第5款及第2項等規定，應無從因環評審查通過而獲得補正。再者，輔助參加人對楊梅體育園區場館規模之設計「忽大忽小」，形同是否應辦理環評之前提要件，完全任由其恣意操弄，提供錯誤資訊予環保局及被告，致原徵收處分作成之基礎事實顯有錯誤，應屬違法之處分而應撤銷。
⒋系爭徵收案未透過量化評估之方式確認開發及徵收之必要
性、適當性及合理性，違反比例原則及土地徵收條例相關規定：
⑴依據經驗法則，提供舉辦大型賽事之場館，顯然無法同時
供居民休閒運動，選手培訓基地之運動設備極為專業，更不可能開放予民眾使用，則若欲在楊梅○○○區○○○○○道訓練中心及多功能運動暨體育展演中心，顯然無法作為民眾平時運動休閒之場所，如何解決「南桃園地區體育設施較為不足」之原始問題，益證園區開發及辦理土地徵收理由之互相矛盾。因此，被告及訴願決定認定開發楊梅體育園區之考量，實屬不當聯結。
⑵依106年6月13日楊梅體育園區開發案第四次公聽會之會議
資料記載之民調數據，楊梅地區民眾希望優先提供之體育及附屬設施為游泳池(50.7%)、籃球場(43%)、羽球場(37.2%)、森林公園(26.6%)等；惟楊梅體育園區第一期工程，主要大型場館僅有跆拳道訓練中心及多功能運動暨體育展演中心，但跆拳道並非十分普及之運動項目，更不是民調顯示民眾需求度較高之運動設施，而民眾需求度極高之游泳池及羽球場，均未列入楊梅體育園區之規劃項目內，就此顯然已欠缺徵收系爭土地之必要性。更遑論楊梅區目前已設有富岡運動公園，可知縱使楊梅地區民眾希望政府提供更多體育設施，也應針對民眾特定需求進行規劃，而無必要一次徵收廣達3公頃之民眾土地，卻重複規劃相同之森林運動公園。
⑶輔助參加人雖稱將規劃戶外球場、自行車步道、射箭場、
定向越野場地、溜冰場等設施，以兼具培訓運動選手及供民眾運動使用之目的云云；然依據楊梅體育園區徵收土地計畫書之「附件14：土地使用計畫圖」，上開運動設施幾乎都位在第二期工程範圍內，而輔助參加人又稱「第二期工程目前僅是計畫構想階段」，第一期工程只以跆拳道訓練中心及多功能運動暨體育展演中心為主而已，顯示其根本不確定未來是否會興建上開各種運動設施，而所宣稱「供民眾運動使用」之開發目的仍屬空中樓閣，卻已強徵民地進行開發，被告作成系爭核准徵收處分時，顯然未確實審酌是否具有公益性。
⑷輔助參加人近期同時在中壢區及龍潭區規劃體育園區，其
中中壢區之園區廣達74公頃，龍潭區之園區規劃面積亦達到4公頃，體育場地應不虞匱乏。而被告既然主張楊梅體育園區之規劃目的係為「提供大型賽事及競技選手培訓使用，並提供居民休閒運動」，但一般民眾使用之休閒運動場地，多屬球類運動場地、游泳池或公園，首要考量為距離近及方便性，因此在扣除楊梅地區現有之場地後，縱使有重新設置之必要，實際規劃所需之面積也不大，更毋須一併規劃大型賽事及選手培訓基地等一般民眾並無使用機會之場地。反之，大型賽事並非經常舉辦，選手培訓基地亦無必要遍地設置，縱使欲發展運動競技，最多桃園市轄區內設置一個園區供舉辦大型賽事及選手培訓，即綽綽有餘，如廣達74公頃之中壢體育園區，將興建奧運賽事等級之多功能體育館。
⑸系爭園區規劃欠缺可行性研究分析，應比照其他政府大型
公共建設計畫進行經濟效益分析，包括透過數據量化之方式評估直接成本、社會成本、財務效益、直接效益及間接效益。此外，審議小組審查時，亦未詳細確認興建楊梅體育園區之必要性，包括：廣達74公頃之中壢體育園區完工後，面積為楊梅體育園區第一期工程之10倍以上，後者在此排擠效應之下，未來承辦大型運動賽事之機率有多高？國內目前是否有跆拳道選手培訓基地不足之情事，而需要透過本案提供訓練場地？園區完工後，長期維護經費之計算及地方政府預算是否足以支應，不會因為經費不足而淪為蚊子館？凡此從公聽會到土徵小組審議時，都未見輔助參加人及被告具體說明，實難認符合土地徵收條例第13條第2項、第13條之1第1向要求應提出徵收公益性、必要性評估報告之規定。雖然本件訴願決定書指稱輔助參加人已在105年委託辦理楊梅體育園區整體規劃設計與開發可行性之評估云云，但並未在公聽會過程中揭露予原告等土地所有權人知悉，更遑論迄今未見被告說明楊梅體育園區之規劃細節、財務效益評估、未來營運維護之預算成本與可行性評估等事項，即遽然核准大面積強制徵收原告所有之系爭土地，難認系爭核准徵收處分具備必要性及公益性，應屬違法。
⑹輔助參加人迄今仍未依據人口比例進行量化計算，確認有
運動需求之民眾屬性、目前使用之運動場地及項目為何、希望政府規劃何種運動設施等可行性評估，即遽然提出強制徵收面積極廣、內容卻相對空泛之楊梅體育園區開發案，更難謂系爭核准徵收處分具有公益性及必要性。
⑺此外，依據教育部體育署網站公布之資料，國家運動訓練
中心為備戰東京奧運，跆拳道部分之選手及教練集訓人數合計約37人。換言之，輔助參加人宣稱楊梅○○○區○○○○道訓練中心，將作為競技選手培訓基地云云，形同針對數十人之選手特地規劃量體極大之訓練中心，而該等選手與教練向來都在左營國訓中心進行培訓，是否還有必要重複規劃設施相同之場館，必要性實有高度疑義。而「發展國家體育政策、建立選手培訓基地」，固屬正當合理之政策目標，但只要牽涉到強制徵收人民土地等侵害財產權之情形，開發單位應提出經過量化統計之評估報告，包括國內目前是否有跆拳道選手培訓基地不足之狀況？是否會與國訓中心之場地重複？而非只是在訴訟中端出堂皇卻空泛之政策宣示，否則無異於只是地方政府首長一味追求表面建設之政績宣傳，無法確保落成後是否會淪為無人使用之「蚊子館」。
⑻又桃園市另有可容納15,000人之桃園巨蛋，舉辦室內大型
賽事綽綽有餘，而同時也在規劃開發之中壢體育園區，面積更是楊梅體育園區第一期工程之10倍以上，可知被告所稱「提供大型賽事及競技選手培訓使用」之開發目的，並無明確之必要性與公益性存在。至於「提供居民休閒運動」固然有其公益目的，但為此強制徵收超過3公頃之民眾私有土地，是否構成目的與手段間不成比例，而違反比例原則。凡此，均顯示被告核准徵收系爭土地，違反土地徵收條例第3條之2及第13條第2項揭示之必要性、適當性及合理性原則等語。
四、參加人8人雖於言詞辯論期日未到庭，惟除參加人黃春香未提出書狀，亦未到庭陳述意見外，其餘具狀主張：被告早於106年6月13日第4次公聽會上表示，本案開發分為兩期，第1期為4.57公頃、第2期為6.26公頃，故雖第1期未為環評作業，第2期仍須經環評程序，可見被告並無規避環評之意。參加人當初即自願與被告以協議價購辦理，惟因系爭土地屬公同共有，故價購需全體共有人同意，乃進入徵收程序後，以徵收名義行價購之實，是以參加人均同意本件徵收案，並已領取補償金等語。
五、被告則以：
（一）聲明：駁回原告之訴。
（二）陳述：⒈輔助參加人已踐行實質溝通協議之正當法律程序：
輔助參加人先後於105年5月12日、105年7月26日、105年
11月24日及106年6月13日舉行4場公聽會，其開會通知單及開會事由均依規定於相關場所公告周知，且會中民眾意見陳述、輔助參加人回應及處理情形皆詳實記載於會議紀錄，該會議紀錄除函送土地所有權人及利害關係人外，並張貼於適當處所；另於105年11月24日及106年7月17日召開2場次協議價購會議，並分別於106年5月23日及同年8月16日將會議紀錄函送土地所有權人及利害關係人；嗣於同年8月24日及107年3月13日函送第2場次修正後協議價購會議紀錄函送土地所有權人及利害關係人，並給予陳述意見至107年3月31日。可認系爭徵收案公聽會及協議價購會議皆已依規定辦理相關公告及通知程序，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見。另就協議結果作成書面，於報送被告申請徵收時納入徵收計畫書內據實呈現，相關辦理內容確已踐行實質溝通協議之正當法律程序。輔助參加人亦依土地徵收條例第3條之2規定評估系爭徵收案興辦事業之公益性及必要性，並綜合評估分析，且依同條例第13條之1規定於徵收土地計畫書內載明。而被告依同條例第15條規定遴（派）聘審議小組委員，渠等對於審酌土地徵收案件，均係依同條例第13條第2項所定之審查事項予以審查，並無違誤。
⒉審議小組已實質審議系爭徵收案：
被告受理系爭徵收申請案時，除由被告業務單位先就其所送資料詳細檢視及研擬初審意見外，並於會前將該次會議議待審案件及個案資料，先行寄送予土徵小組各委員，而徵收土地計畫書、徵收土地圖說及土地使用計畫圖亦上傳至被告設置之國土空間及利用審議資訊專區，供渠等於會議前詳細閱覽。又依土地徵收條例第15條規定，審議小組現係由地政、法律、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專門學識經驗之學者、專家及行政機關代表組成，開會時由不同屬性及專長之代表，充分溝通並表達意見。而本案係於107年4月11日審議小組第154次會議議程列入審查案件第9案，該次會議與會委員計16人，審議時除由被告業務單位整理相關徵收資料先向委員報告，並由輔助參加人列席代表說明。經委員詳實審核徵收計畫書之各項內容、資料、確認法定作業程序是否完備，及是否具徵收之公益性、必要性等，充分交換意見及討論，認為本案符合土地徵收條例第13條等相關法令規定，爰決議通過。
⒊系爭工程得免實施環境影響評估：
⑴依輔助參加人所屬環境保護局106年6月13日桃環綜字第10
60052174號函說明略以：開發行為應否實施環境影響評估，應以開發單位向目的事業主管機關申請許可之開發內容，依申請時之環評認定標準及環評法第5條第1項第11款規定認定。而據所屬體育局所附自評表，本案擬於該市○○區○○○段○○○○號等31筆土地，申請開發面積4.5671公頃體育園區，屬認定標準第22條運動場地之開發、第31條第1項第2款展覽會、博覽會或展示會場之興建工程之開發行為。而本案開發行為非位於國家公園、野生動物保護區或野生動物重要棲息環境、國家重要濕地、臺灣沿海地區自然環境保護計畫核定之自然保護區、海拔高度1,500公尺以上、「山坡地或臺灣沿海地區自然環境保護計畫核定公告之一般保護區、特定農業區經辦竣農地重劃之農業用地」達1公頃以上規模、申請或累積開發室內球場、體育館面積達3公頃以上、申請或累積開發面積達5公頃以上等區位，又本案位於山坡地其挖填土石方未達5萬立方公尺及申請開發建築樓地板面積未達3萬平方公尺，故得免實施環境影響評估。
⑵又徵收土地計畫書並已敘載本案第2期開發之需求性將以
第1期主要設施開發場館之營運情形及效益進行評估，倘達預期效益，再行開發第2期設施，屆時並將依規定辦理環境影響評估作業。準此，輔助參加人既尚未評估辦理本案第2期工程，則依前揭所屬環境保護局106年6月13日函，本案工程得免實施環境影響評估。
⑶輔助參加已於108年第14次環境影響評估審查委員會，決
議通過本件之環境影響評估審查，雖係於徵收後始辦理環評作業，亦不影響原核准徵收處分之效力。
⑷土地徵收並非環評法所稱之開發行為，且開發行為是否應
辦理環評及辦理時機，係由環評法規範，並非土地徵收條例規範之審查事項。至於土地徵收條例第15條第2項關於審議小組組成之規範，明定由具環境影響評估專業領域學者組成，係為該條例第3條之2、第13條第2項所定之公益性及必要性審查，提供興辦事業對生態環境影響之專業意見，且綜合評估興辦事業公益性、必要性時檢附是否需辦理環評之文件，僅為參考資料之一。
⒋系爭徵收案前經輔助參加人於105年委託辦理「桃園市楊
梅體育園區整體規劃委託研究案」，業針對該園區整體規劃設計與開發可行性進行評估，其中對於園區配置、計畫成本計算、各項可行性評估、未來營運方式、財務效益及敏感度分析等，均有不同方案之評估，以求得園區最佳開發規模及營運方式，達成該體育場用地作為體育園區開發之未來經營最佳效益。而本案工程之整體規劃，其內涵包含訓練、教育、競技及休閒等主要目標，跆拳道訓練中心主要考量現階段全臺灣並未有跆拳或技擊類運動之專業訓練、比賽場所，且臺灣於跆拳道運動項目上之競賽表現優異，故為提供更優質友善之訓練場所，規劃本園區作為選手訓練及競技之用途，以補足技擊運動訓練場所不足之情形。又因該市楊梅地區運動設施種類多為籃球場及田徑場，平日大多有限制開放時間，而免費提供市民使用之戶外運動設施部分包括富岡運動公園、益新籃球場及瑞塘籃球場等，均屬簡易型運動設施，故系爭工程之興建係以發展競技及全民運動為主，多功能運動暨體育展演中心則規劃游泳池、韻律教室、展演空間等休閒活動或一般展覽空間，以補足當地缺乏之運動設施種類，且本案工程除建築景觀、硬體設施等基本需求，又藉由新設場地的多功能性，並結合在地文化特色，將專業及休閒運動引入民眾日常生活，期達到帶動當地發展之願景。綜上，應認輔助參加人業就系爭興辦事業進行相關評估分析，且系爭工程之興建係以發展競技及全民運動為主，除作為專業技擊訓練場館之興建，將有利於未來輔助及串聯其他大型體育館舍舉辦國際型運動賽事、達到桃園地區共榮之目標，相關設施並已將民眾之需求納入考量，以達全民運動之目的等語，資為抗辯。
六、輔助參加人則以：
（一）聲明：駁回原告之訴。
（二）陳述：⒈原處分之作成，係由被告先行審查閱覽相關資料，並於審
議小組會中充分實質審議，並無不法：審議小組於第154次會議前，已初步審查、函請補正事項、事前審閱相關書面資料，就輔助參加人申請徵收之實體及形式要件逐一審議、判斷，並就社會、經濟、文化及生態、永續發展及其他等因素為綜合評估分析、實質審議，分析結果認定本件徵收計畫確具有公益性及必要性，該小組之決定，應享有判斷餘地，本院應採取較低之審查密度而予尊重。
⒉系爭徵收需用土地，未對擬開發環境有何具體不良影響之虞，依法得免辦理環境影響評估：
⑴輔助參加人前於106年4月13日，核認系爭工程申請開發面
積為4.47公頃，並由所屬環境保護局審查認定，系爭工程開發面積未達開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第22條第1項第8款「申請開發或累積開發運動場地面積5公頃以上」之要件，故得免實施環境影響評估，足認系爭工程開發面積亦未達法定應實施環境影響評估之標準。
⑵本案進入開發行為規劃進行階段，建築師完成規劃設計作
業後，確認已達到環評認定標準第22條第1項第7款之標準（即開發體育館面積3公頃以上），乃依法辦理環評，並無規避環評作業，亦不屬補正徵收行為之環評。
⒊輔助參加人規劃系爭工程並徵收系爭土地，其選擇與所興
辦之公益事業需要相符，所為之裁量並無不合。被告進而作成本件核准徵收之原處分，亦屬適法：
⑴依輔助參加人委製之「103年度桃園縣運動設施規劃暨楊
梅體育園區興建設施需求調查委託研究案」、其所召開之「103年度桃園縣運動設施規劃發展座談會」會議紀錄、委製之「桃園市楊梅體育園區整體規劃委託研究案」、桃園市○○道項目歷年競賽成績、國際賽事得獎實績、跆拳道項目於我國發展潛力等情，參酌社會、經濟、文化及生態、永續發展及其他等因素為綜合評估分析，認定有規劃跆拳道場館同時供競賽培訓及民眾休閒運動使用之公益性及必要性。而我國目前僅於南區（高雄左營）設有國家級跆拳道訓練場，亦實○於○區設○○○道訓練場以增進國家優勢運動項目競爭之必要。
⑵輔助參加人勘選系爭工程興建所需土地，係考量主要設施
工程○○○區位於○道○號中山高楊梅交流道旁，交通十分便利，地勢相對平坦，除可連結通往新竹縣湖口及桃園市中壢、新屋、平鎮等地區外，亦連接桃園國際機場及大台北地區，配合場館內設施符合國際賽事需求標準，提升運動設施場館供競技運動及全民運動目標之多元使用效益。而楊梅地區附近並無其他符合系爭工程用地需求之土地，則徵收系爭土地有其必要性。又桃園市目前體育設施多集中於北桃園地區，據參加人前於103年辦理「桃園縣運動設施規劃暨楊梅體育園區興設施需求調查委託研究案報告」，楊梅區運動設施多為登山步道及瑞塘里籃球場、益新一街籃球場；另於104年辦理「桃園市楊梅體育園區整體規劃委託研究案」調查資料，楊梅區主要運動場所多位於學校，共有19處學校可供社區民眾從事休閒運動，運動設施種類多為籃球場及田徑場，但平日大多有限制開放時間；免費戶外運動設施部分包括富岡運動公園、益新籃球場及瑞塘籃球場等，皆屬簡易型運動設施；而系爭工程係以發展競技及全民運動為目的，除可做為競技選手培訓基地、舉辦國際賽事使用，亦可兼顧民眾休閒運動使用，將達成挹注整體都市發展之效益而有其興建之必要性；且系爭工程除興建主要建築群，包含跆拳道訓練中心、多功能運動技體育展演中心外，並有規劃森林運動公園，包含戶外球場、環園自行車步道、兒童休憩區、國際標準射箭場、定向越野場地、露營區、溜冰場、田徑、自行車、網球等設施，能同時兼具培訓運動選手及供民眾運動使用之目的，符合國家永續發展政策及地區發展等整體公共利益之考量。準此，輔助參加人為本件用地勘選及被告所為之核准徵收，皆已考量楊梅地區運動設施現況、土地利用完整性、用地替代可能性、區域發展、體育園區規劃之公益性、必要性及適當性，並斟酌所需土地之勘選、適合程度，且已衡量各土地所有人因徵收所失利益大小，依法定協調取得方式，並無違反法律之限制，且其選擇亦與所興辦之公益事業需要相符，則其所為之裁量即無不合。被告進而作成本件核准徵收之原處分亦屬適法等語，資為抗辯。
七、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分（見本院卷1第45、46頁）、輔助參加人系爭徵收公告（見同上卷第151至153頁）、訴願決定書（見同上卷第47至52頁）、徵收土地計畫書（見外放卷）等件附卷可稽，洵堪認定。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：被告依土徵小組第154次會議決議，以原處分核准徵收原告所有系爭土地，是否合法有據？原告主張本件徵收欠缺公益性、必要性、比例原則，有無理由？
八、本院之判斷：
（一）按我國憲法第15條固明定人民財產權應予保障，惟同時肯認國家因公益需要得徵收私有財產權（憲法第23條、第108條第1項第14款、第143條參照）。為規範土地徵收，確保土地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，制定有土地徵收條例；其第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：一、國防事業。二、交通事業。三、公用事業。四、水利事業。五、公共衛生及環境保護事業。六、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。七、教育、學術及文化事業。八、社會福利事業。九、國營事業。十、其他依法得徵收土地之事業。」第3-1條第1項規定：「需用土地人興辦公益事業，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍，並應儘量避免耕地及優先使用無使用計畫之公有土地或國營事業土地。」第3-2條規定：
「需用土地人興辦事業徵收土地時，應依下列因素評估興辦事業之公益性及必要性，並為綜合評估分析：一、社會因素：包括徵收所影響人口之多寡、年齡結構及徵收計畫對周圍社會現況、弱勢族群生活型態及健康風險之影響程度。二、經濟因素：包括徵收計畫對稅收、糧食安全、增減就業或轉業人口、徵收費用、各級政府配合興辦公共設施與政府財務支出及負擔情形、農林漁牧產業鏈及土地利用完整性。三、文化及生態因素：包括因徵收計畫而導致城鄉自然風貌、文化古蹟、生活條件或模式發生改變及對該地區生態環境、周邊居民或社會整體之影響。四、永續發展因素：包括國家永續發展政策、永續指標及國土計畫。五、其他：依徵收計畫個別情形，認為適當或應加以評估參考之事項。」第30條第1、2項規定：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。」可知土地徵收係國家因興辦公益之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因此，規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償（司法院釋字第425號解釋參照）。其具體內涵包括：(1)公益性：因興辦公共事業而徵收私有土地，有助於該公共事業公益目的之達成。(2)必要性：
上開公共事業所欲達成之公益目的，其事業用地之取得，應先以協議價購或聯合開發、設定地上權、捐贈等與所有權人協議方式為之，協議不成，始得予以強制徵收。(3)符合比例原則：需興辦公共事業徵收私有土地所欲達成之公益目的，與徵收強制剝奪人民財產造成人民財產權損害之私益及未徵收所維持之公益中利益，相互權衡輕重後，確認因興辦公益事業所造成之損害與欲達成目的之利益並無顯失均衡情形，始符合憲法第23條及行政程序法第7條規定之比例原則，其強制徵收私有土地，始為適法。
（二）次按為維護土地所有權人權利，需用土地人申請徵收土地，應依法定程序辦理。對此，土地徵收條例第10條第1、2項規定：「（第1項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。（第2項）需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」第13條規定：「（第1項）申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。（第2項）中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項：一、是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理。二、需用土地人是否具有執行該事業之能力。三、該事業計畫申請徵收之土地是否符合現行都市計畫、區域計畫或國土計畫。四、該事業計畫是否有助於土地適當且合理之利用。五、該事業計畫之財務評估是否合理可行。六、依本條例第34條之1提出之安置計畫是否合理可行。七、其他依法應為或得為審查之事項。（第3項）需用土地人有第27條但書之情形者，應一併載明於徵收計畫書送交審核。（第4項）中央主管機關收受第1項申請後，視需要得會同利害關係人進行現場勘查並作成勘查紀錄。勘查紀錄作成後應於14日內寄送利害關係人。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第15條：「（第1項）中央主管機關為審議徵收案件，應遴聘（派）專家學者、民間團體及相關機關代表，以合議制方式辦理之。（第2項）前項專家學者應由地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業領域學者組成，其中專家學者及民間團體代表不得少於2分之1。」第18條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。（第2項）前項公告之期間為30日。」又中央主管機關內政部為審議土地徵收案件，訂有土地徵收審議小組設置要點，其第3點規定：「（第1項）本小組置委員21人至31人，其中1人為召集人，由本部常務次長兼任之，其餘委員由本部就下列人員派兼或遴聘之，任一性別委員不得少於3分之1：(一)主管業務單位主管。(二)有關業務機關首長或單位主管或代表。(三)具有地政、法律、環境資源、都市計畫、城鄉規劃、公共行政、農業、經濟、交通運輸規劃及其他相關專門學識經驗之專家學者及民間團體代表。……」
（三）本案需用土地人即輔助參加人規劃辦理系爭工程，依土地徵收條例第10條第2項前段及同條例施行細則第10條規定，先後於105年5月12日、7月26日、11月24日及106年6月13日舉行4場公聽會；並於105年11月24日、106年7月17日召開協議價格會議。嗣於107年3月間，依土地徵收條例第13條規定，檢送徵收土地計畫書，並附具徵收土地圖說、土地使用計畫圖等文件，申請徵收系爭工程用地，合計面積3.022534公頃（包括原告與參加人8人公同共有之系爭土地），並一併徵收其土地改良物。經提審議小組107年4月11日第154次會議依法審議，決議准予徵收。被告以原處分核准徵收，輔助參加人以107年5月7日台內地字第0000000日府地權字第10701058771號公告徵收，公告期間自107年5月8日至107年6月7日止，同日以府地權字第10701058773號函通知原告領取補償費，原告逾期未領取，輔助參加人乃於107年7月6日存入保管專戶，完成徵收程序等情，有105年5月12日第1次公聽會會議紀錄（見外放之系爭土地徵收計畫書卷，下稱計畫書卷，第44至60頁）、105年7月26日第2次公聽會會議紀錄（見同上卷第67至90頁）、105年11月24日第3次公聽會會議紀錄（見同上卷第93至122頁）、106年6月13日第4次公聽會會議紀錄（見同上卷第127至166頁）、105年11月24日協議價購會議紀錄（見同上卷第256至267頁）、106年7月17日協議價購會議紀錄（見同上卷第271至283頁）、原處分（見原處分卷1第1、2頁）、審議小組107年4月11日第154次會議記錄（見本院卷1第85至96頁）、系爭土地徵收計畫書（見外放之計畫書卷）、輔助參加人系爭徵收公告（見本院卷1第
152、153頁）、107年5月7日府地權字第10701058773號通知原告領取補償費函文（見同上卷第154至157頁）、桃園市政府存入保管專戶之國庫收款書（見同上卷第223至225頁）等件附卷可稽。衡諸輔助參加人舉辦公聽會及協議價購會議，均依規定辦理相關公告及通知程序，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見，另就協議結果作成書面，於輔助參加人申請徵收時納入徵收計畫書以供審查，確已踐行實質溝通協議之正當法律程序。揆諸前揭法條規定及說明，於法尚無不合。原告主張審議小組審查程序流於形式、未落實實質審議，核准徵收處分違法云云，並未提出具體事證以證其實，自難採認。
（四）原告雖主張107年4月11日審議小組會議只以極短時間進行審議，未詳細說明本件徵收公益性、必要性等法定判斷因素，系爭核准徵收處分違反土地徵收條例第3條之2、第13條第2項及正當法律程序，應屬違法云云。惟被告為審議徵收案件，設置土地徵收審議小組，遴聘專家學者、民間團及相關機關代表，以合議制之方式辦理。而依土地徵收條例第15條規定，審議委員為具有地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業領域之專家學者、或相關業務之民間團體及相關機關代表所組成，其等對於審酌相關土地徵收案件是否符合土地徵收條例第13條第2項之規範要件，自屬熟稔，若於會議前審酌相關書面資料，並無發現任何疑義，於會議時自可速迅取得共識，若有不同意見，則須花費較多時間討論、溝通，才能形成共識。從而，主管機關對於徵收案件，應妥善規劃、處理，包括審查案件是否合於程式、文件是否備齊，進而整理相關案情及爭點，並事先將審議資料送給審議委員閱覽，有助渠等於會議時聚焦討論，使審議程序順利進行，節省時間，最終形成共識以達成決議。觀諸審議小組於107年4月11日所舉行之第154次會議，於當日上午9時30分開會、下時2時散會，審查案件共16件，經委員討論後形成如會議審查結果一覽表示之決議結論，除有決議徵收、廢止及撤銷徵收等案，另有決議「不准予發還」、「不予受理」、「查明後再議」等案（見本院卷1第85至96頁）。可見該次會議處理理之案件，案情內容殊異，原告僅以開會時間除以審議件數，機械式地計算每件平均審議間為16.9分鐘，即推論審議小組以倉促時間同意本案，違反正當法律程序云云，核無憑據，自屬速斷。況且，被告主張其受理本件徵收案時，除由業務單位先就其所送資料詳細檢視，於106年10月26日先為審查並要求輔助參加人補正相關資料〔見原處分卷1（註：與本院107年度訴字第1525號案件之原處分卷共用，下同）第113至124頁），於107年3月23日研擬初審意見外（見同上卷第18至127頁），並於會前將該次會議議程、待審案件及個案資料，先行寄送予審議小組各委員，而徵收土地計畫書、徵收土地圖說及土地使用計畫圖亦上傳至本部國土空間及利用審議資訊專區（網址：https://
lud.cpami.gov.tw/），供審議委員於會議前詳細閱覽。揆諸上開說明，尚不得僅以其每件平均審議時間不長，即認其未經實質審議，應屬違法，原告此部分主張，尚難採認。
（五）原告又主張需用土地人即輔助參加人未經環評，即逕行開始開發及對系爭土地進行徵收，系爭核准徵收處分之作成顯然未履行法定必要程序，應屬違法乙節：
⒈按為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成
環境保護之目的，制定有環評法；其第5條規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。三、土石採取及探礦、採礦。四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。五、農、林、漁、牧地之開發利用。六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。七、文教、醫療建設之開發。八、新市區建設及高樓建築或舊市區更新。九、環境保護工程之興建。十、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。十一、其他經中央主管機關公告者。」第7條第1項規定：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」另環評法施行細則第6條規定：「本法第5條所稱不良影響，指開發行為有下列情形之一者：一、引起水污染、空氣污染、土壤污染、噪音、振動、惡臭、廢棄物、毒性物質污染、地盤下陷或輻射污染公害現象者。二、危害自然資源之合理利用者。
三、破壞自然景觀或生態環境者。四、破壞社會、文化或經濟環境者。五、其他經中央主管機關公告者。」可知對環境有不良影響之虞，應實施環境影響評估者，為開發行為；而環評法規範之開發行為，係指對環境有不良影響之虞，且為環評法第5條第1項列舉之行為（含第1款至第10款列舉之行為類型及第11款「其他經中央主管機關公告者」概括規定），該等行為始須實施環境影響評估，而非泛指所有改變現狀之行為。申言之，改變環境現狀行為之各階段（含規劃、進行及完成後之使用），必須達「對環境有不良影響之虞者」，始應評價為開發行為。又何謂「對環境有不良影響」，為不確定法律概念，環評法施行細則第6條就此訂有若干例示性規定，核為環評法第31條所授權制定，資可援用。另何種狀態之行為可認定為對環境有不良影響之虞，中央主管機關依據環評法第5條第2項授權制定「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」，併經立法院備查之認定標準，其所列標準，可資為具體的事實行為是否涵攝於環評法開發行為概念之判斷依據。至於土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂，其為土地用地取得方式之一，合法與否，應審究土地徵收條例規範之審查事項，即徵收之公益性及必要性；與環境影響評估法規範開發單位之開發行為有無影響環境之規範目的及內容不同。換言之，系爭土地應否實施環境影響評估，著重在行為是否會對環境有不良影響之虞，與徵收土地著重在國家藉由強制力取得人民土地之合法性，係屬二事。從而，土地徵收並非環評法第5條規定之開發行為，原告主張參加人未經環評，即為土地徵收處分，顯然未履行法定必要程序，應屬違法云云，不足採認。
⒉原告雖主張環評法第6條第1項規定開發行為應實施環評者
，開發單位在「規劃時」就應實施第一階段環評，並作成環境影響說明書，可知環評法要求開發單位辦理環評之時間點為「規劃時」，輔助參加人提出徵收土地計畫書予被告審議時，即是環評法第6條第1項所稱開發單位「規劃時」，自應辦理環評云云。惟查，開發單位在「規劃時」應辦理環評，與需地機關提出徵收土地計畫書予主管機關審議之時點，固然接近，甚至相同。然環評法第6條規定開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書，須以「開發行為依前條（即環評法第5條）規定應實施環境影響評估者」為前題要件。土地徵收並非環評法第5條規定之開發行為，已如前述，自難以兩者同屬規劃階段，即推論輔助參加人申請徵收時有辦理環評之義務。又土地徵收條例第3-2條第3款規定「文化及生態因素：包括因徵收計畫而導致城鄉自然風貌、文化古蹟、生活條件或模式發生改變及對該地區生態環境、周邊居民或社會整體之影響。」為主管機關審查徵收計畫，綜合評估興辦事業公益性及必要性之參考資料之一。另土地徵收條例第15條第2項關於土地徵收審議小組組成之規範，明定由具環境影響評估專業領域學者組成，係為依土地徵收條例第3條之2及第13條第2項所定之公益性及必要性審查，提供興辦事業對生態環境影響之專業意見，尚難因此推論輔助參加人申請徵收土地，必須辦理環評。本件興建體育園區應否辦理環評，並非因為徵收行為，仍應其興建工作本身，是否有環評法及相關法規之適用而定。
⒊按環評法第5條第1項第6款規定：「下列開發行為對環境
有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。」第6條第1項規定：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」另依環評法第5條第2項授權訂定之環評認定標準第22條第1項第1款第7目、第8目規定：「運動場地或運動公園之開發，其興建或擴建有下列情形之一者，應實施環境影響評估：(七)申請開發或累積開發室內球場、體育館面積3公頃以上。
(八)申請開發或累積開發運動場地面積5公頃以上。」查輔助參加人所屬體育局於106年4月18日函送「楊梅體育園區開發行為是否應實施環境影響評估開發單位自評表」（下稱環評自評表），請環保局協助確認是否須辦理環境影響評估（見本院卷1第407頁）；輔助參加人所屬環保局於106年5月31日函請體育局提供其他補充資料（見本院卷3第73頁）；體育局於106年6月7日再檢送環評自評表及各相關佐證文件供環保局再行審認，其申請累積開發面積為
4.5671公頃、建築物樓地板面積未達3萬平方公尺（見同上卷第75至82頁）；環保局於106年6月13日函覆體育局，認系爭園區申請開發面積4.5671公頃，屬環評認定標準第22條、第31條第1項第2款之開發行為；然開發面積未達5公頃以上，另申請開發建築樓地板面積未達3萬平方公尺，得免實施環境影響評估（見本院卷3第83、84頁）。輔助參加人遂於107年3月31日，依土地徵收條例第13條規定，檢送徵收土地計畫書、徵收土地圖說及土地使用計畫圖等資料，申請徵收系爭工程用地；其中對文化及生態因素之影響，說明將規劃原生性多層次植栽、環保及綠地養護概念，以提升該地區生態環境，並附具環保局106年6月13日函補充說明對生態影響甚微，嗣經被告審議小組107年4月11日第154次會議決議准予徵收（見本院卷1第85至87頁）。輔助參加人於土地徵收並取得用地後，經建築師進場完成規劃設計等作業，規劃之第1期開發面積仍維持約4.56公頃。惟輔助參加人嗣於107年10月30日獲教育部體育署同意補助新臺幣6億元，並以跆拳道中心、宿舍、景觀設施及附屬設施為補助主要範圍（見本院卷3第69至71頁）。輔助參加人因獲上開補助，進而變更規劃設計，其開發面積為45,663.30平方公尺，雖仍未達5公頃，然地板面積為31,726.91平方公尺（見本院卷3第32頁），依環評認定標準第22條第1項第1款第7目之規定（即申請開發或累積開發體育館面積3公頃以上），已達應實施環境影響評估之標準，輔助參加人隨即辦理環境影響評估之作業，業經輔助參加人108年第14次環境影響評估審查委員決議通過環境影響評估審查，亦有會議紀錄附卷足憑（見本院卷2第369至387頁），亦無規避環評之情事，原告主張糸爭徵收處分未履行必要之法定程序，違反正當法律程序而屬違法，應予撤銷云云，委無足採。
⒋至原告所提監察院對輔助參加人糾正案，係認輔助參加人
開發楊梅體育園區，未依規定辦理可行性評估先期作業及確實查估土地徵收所需費用，未擬訂中長程公共建設計畫據以實施，加上延遲辦理環境影響評估，致預算編列與執行情形脫節，總經費由新台幣28.82億暴增至47.88億元，預計定完工期限由109年延至111年，且完工範圍由全區減半為第1期開發區，已嚴重影響政府資源運用及計畫推動成效，核有違失，因此提案糾正，固有糾正案文及調查報告附卷可憑（見本院卷2第409至444頁）；惟其與本件爭點尚有差異，自難據此推翻系爭徵收之合法性，不足作為有利於原告之認定，附此敘明。
（六）原告雖主張系爭徵收案未無開發及徵收之必要性、適當性及合理性，違反比例原則及土地徵收條例相關規定乙節：⒈按涉及具高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性
政策之決定及獨立專家委員會就不確定法律概念所為之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，行政機關就此等行政事項尤享有專業判斷之餘地，行政法院僅得審查行政機關之判斷有無恣意濫用及其他違法情事，構成應予撤銷或變更之情形。易言之，行政法院就涉及專業判斷之行政處分，僅得就：(1)行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。(2)行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。(3)行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。(4)作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。(5)行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。(6)行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等事項為審查，不得替代行政機關為決定（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由參照）。依土地徵收條例第3-2條規定，需用土地人興辦事業徵收土地時，應依社會、經濟、文化及生態、永續發展及其他因素，評估興辦事業之公益性及必要性。而所稱「公益性及必要性」均為不確定法律概念，且得否徵收，核屬高度專業判斷範疇，有賴專家學者組成審議委員會，本於專業素養為判斷。故土地徵收條例第15條明定中央主管機關為審議徵收案件，應遴聘（派）專家學者、民間團體及相關機關代表，以合議制方式審查；將抽象之不確定法律概念經由解釋而具體化的適用於特定事實關係，應認為其有相當之判斷餘地（最高行政法院107年度判字第640號判決意旨參照）。本件被告為審議土地徵收案件，設置土地徵收審議小組，委員21人至31人，其中1人為召集人，由內政部政務次長兼任；其餘委員就下列人員派兼或遴聘之，任一性別委員不得少於3分之1：(1)主管業務單位主管、(2)有關業務機關首長或單位主管或代表、(3)具有地政、法律、環境資源、都市計畫、城鄉規劃、公共行政、農業、經濟、交通運輸規劃及其他相關專門學識經驗之專家學者及民間團體代表；其在組織性質上，藉由集思廣益及多元專業與運作，以建立公平專業之合議制度，所為決議事項，如非出於錯誤之事實及不完全之資訊、涵攝無明顯錯誤、無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範、無違一般公認之價值、非出於與事物無關之考量、未違反法定之正當程序、組織合法且有判斷權限、未違反相關法治國家應遵守之原理原則，並得自審查過程得知其審查結論之依據時，行政法院應予尊重其專業客觀判斷，承認其決議結果具有判斷餘地，對之採取較低之審查密度，合先敘明。
⒉次按土地徵收條例第3-1條規定：「（第1項）需用土地人
興辦公益事業，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍，並應儘量避免耕地及優先使用無使用計畫之公有土地或國營事業土地。（第2項）對於經依都市計畫法、區域計畫法或國家公園法劃設或變更後，依法得予徵收或區段徵收之農業用地，於劃設或變更時，應經目的事業主管機關考量徵收之公益性及必要性。（第3項）需用土地人勘選用地內之農業用地，免經區域計畫擬定機關許可者，於變更為非農業使用時，應先徵得直轄市或縣（市）農業主管機關同意。（第4項）特定農業區農牧用地，除零星夾雜難以避免者外，不得徵收。但國防、交通、水利事業、公用事業供輸電線路使用者所必須或經行政院核定之重大建設所需者，不在此限。」蓋土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得，故於勘選用地時，應按事業性質及實際需要而選擇；並因國家特定政策及公益考量，儘量避免使用耕地、農業用地、名勝古蹟及歷史建築之範圍等。
⒊有關輔助參加人興辦系爭工程之目的，與徵收私有土地之
合理性、必要性乙節，輔助參加人於土地徵收計畫書詳述：「桃園市目前體育設施多集中於北桃園地區，南桃園地區體育設施稍顯不足，其中人口最密集之處已有桃園巨蛋體育館，另規劃興建桃園、中壢、平鎮、蘆竹、八德國民運動中心及中壢體育園區等，故須補足桃園各區運動設施所不足，促進桃園市體育之均衡發展。……興建之運動場館設施除舉辦大型體育運動賽事，亦可提供選手訓練使用，提升競技運動之發展，有助本市及國家體育運動永續推動。爰此，興建楊梅體育園區有其必要性。」（見計畫書卷第1至3頁）。至輔助參加人勘選系爭工程之用地，係考量「位於國道1號高速公路楊梅交流道旁，交通便利，地勢相對平坦，除可連結通往新竹縣湖口及桃園市中壢、新屋、平鎮等地區外，亦連接桃園國際機場及大臺北地區，可擴大體育園區人口服務範圍，提高場館使用效益，場館設施同時亦將規劃成符合國際比賽之規模，達全民與競技運動平衡發展，以提升運動設施場館之效益及多元化、彈性使用。經查楊梅地區附近無其他符合本計畫用地需求之土地，故無其他可替代之地區。」為土地徵收計畫書詳載（見計畫書卷第3頁）。本件被告召開審議小組會議，審議委員分屬地政、環境影響評估、都市計畫、城鄉規劃等專業領域學者專家，均就社會、經濟、文化及生態、永續發展及其他等因素為綜合評估分析，分析結果認定本件徵收計畫確具有公益性及必要性，核無明顯違法之處，揆諸前開規定及說明，本院應予尊重。
⒋原告雖主張「目前既無人反映南桃園或楊梅地區欠缺大型
賽市場館或競技選手培訓場地」、「桃園地區已有多處○○○區○○○○○道並非十分普及之運動項目」、「只為興建並非民眾希望優先提供之跆拳道訓練中心，反而民眾需求度極高之籃球場，竟然未列入楊梅體育園區之規劃項目內」、「不需要每一行政區內都設置一座大型賽市場館及選手培訓基地」、「恐因為經費不足而淪為蚊子館」云云。惟衡酌輔助參加人依系爭工程之土地徵收計畫（見外放之計畫書卷）、103年辦理「桃園縣運動設施規劃暨楊梅體育園區興建設施需求調查委託研究案報告」（見本院卷2第15至18頁）、「103年度桃園縣運動設施規劃發展座談會」（見同上卷第19、20頁）、楊梅體育園區體規劃委託研究案（見同上卷第21至30頁）等資料，審認桃園市目前體育設施多集中於北桃園地區（如桃園巨蛋體育館、桃園市立田徑場，另已規劃興建中壢、蘆竹、八德國民運動中心及中壢體育園區等）；楊梅區運動設施多為登山步道及瑞塘里籃球場、益新一街籃球場；楊梅區主要運動場所多位於學校，共有19處學校可供社區民眾從事休閒運動，運動設施種類多為籃球場及田徑場，但平日大多有限制開放時間；免費戶外運動設施部分包括富岡運動公園、益新籃球場及瑞塘籃球場等，皆屬簡易型運動設施。而系爭工程係以發展競技及全民運動為目的，除可做為競技選手培訓基地、舉辦國際賽事使用，亦可兼顧民眾休閒運動使用，將成挹注整體都市發展之效益而有其興建之必要性。而系爭工程除興建主要建築群，包含跆拳道訓練中心、多功能運動技體育展演中心外，並有規劃森林運動公園，包含戶外球場（籃球場、網球場）、環園自行車步道、兒童休憩區、國際標準射箭場、定向越野場地、露營區、溜冰場等設施，能同時兼具培訓運動選手及供民眾運動使用之目的。另系爭工程規劃項目非僅限於跆拳道，尚包含其他如田徑、自行車、網球、溜冰、射箭等多種運動項目設施。惟桃園市○○道項目歷年競賽成績、國際賽事得獎實績優異，跆拳道項目於我國具發展潛力，惟桃園市目前缺乏跆拳類別之體育項目相關訓練及競技場所，且適合所有類別之競技場所皆集中於北桃園地區，則輔助參加人衡以跆拳道於我國普及發展、於國際賽事競爭力及楊梅地區類此運動設施不足等節，規劃興建跆拳道訓練中心，與所興辦之公益事業需要相符。被告據以裁量准予徵收，業已斟酌國家永續發展政策、地區發展等整體公共利益之考量，尚無明顯不法之處，原告上開主張，難謂可採。
九、綜上所述，原處分經核並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告以上開主張，認有違法，請求均予撤銷，尚難認為有理由，應予駁回。
十、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
十一、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國109年6月18日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法官李玉卿
法官李君豪法官侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年6月19日
書記官徐偉倫