裁判字號：臺北高等行政法院95年訴字第1498號判決
裁判日期：民國95年12月07日
裁判案由：菸害防制法
臺北高等行政法院判決
95年度訴字第01498號原告傑太日煙國際股份有限公司代表人甲○○○○董事長訴訟代理人 陳和貴 律師
楊益昇 律師被告臺北市政府衛生局代表人 宋晏仁 （局長）訴訟代理人乙○○上列當事人間因菸害防制法事件，原告不服臺北市政府中華民國95年3月9日府訴字第09577679900號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣民眾檢舉原告進口之「和平（PeaceFilter）香菸」（下稱系爭菸品），其菸品外盒標示之中文健康警語未以黑色或深色5號字體印製在淺底色加黑色或深色框之區域內，案經被告調查屬實，以原告違反菸害防制法第7條第2項及行政院衛生署民國（下同）86年9月19日衛署保字第86055235號公告，爰依菸害防制法第21條規定，以94年8月4日北市衛健字第09435474400號行政處分書，處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限期60日內收回改正。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、行政院衛生署86年9月19日衛署保字第86055235號公告內容有關「健康警語字體顏色」及其「印製區域底色」之規定，明顯逾越菸害防制法第7條第2項規定之授權範圍，且相關公告內容不僅增加人民言論自由權不必要之限制，其限制亦與維護國民健康公益無關，更不符合比例原則，故被告及訴願決定機關依據上開公告內容所為之處分及訴願決定，自屬違法不當：
⑴參照菸害防制法第7條規定之立法理由：「一、明定菸品包
裝應加警語，並置於位置明顯處，以告知國民吸菸有害健康之事實，使國民據以作正確的個人決定。二、第2項健康警語及其標示方式，授權由中央主管機關訂定。」，另根據立法院院會審查會議紀錄所載：「以上7則健康警語應於菸品容器外顯明位置處，以中文標示，輪流使用．．」，足見就健康警語之標示，立法者僅要求於菸品包裝明顯之位置，儘可能於最大的外表面積處予以中文標示，使消費者得以明顯看見健康警語，藉此知悉警語之內容即為已足。而菸害防制法第7條第2項規定僅係授權主管機關就同條第1項所規定之「中文警語內容」及「於何處標示該警語」訂定相關授權命令，行政院衛生署僅得就「健康警語內容」及「應如何在最大表面積明顯位置處標示健康警語」（例如要求警語標示面積應為多少）為細節性之規定，逾越此授權範圍所發布或公告之行政命令如與母法相牴觸，致對人民之自由權利增加法律所無之限制，即屬逾越母法授權而為無效。
⑵按法律授權倘涉及限制人民自由權利，則其授權之目的、範
圍及內容均須符合具體明確之條件。而依法律授權所發布限制人民自由權利之命令，尚須檢視是否符合比例原則，即必須視該命令是否有助立法目的之完成；有多種方法能達成該立法目的時，應選擇對人民權益侵害最少者；採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡（行政程序法第7條參照）。上開公告規定之健康警語標示方式，未思菸害防制法第7條之立法意旨及授權範圍，其就標語之顏色部分，竟限制以「黑色或深色中文5號字體直接印在菸品容器最大表面積」，且須「印在淺底色，加黑色或深色框之區域內」，排除其他符合菸害防制法第7條規定意旨，而足以明顯標示警語之顏色表現（例如以亮金色字體印在對比明顯之深藍色底色內），實已逾越母法授權之範圍，亦不符合該條第1項規定意旨，對菸品製造及輸入業者增加法律所無之限制，應為無效，亦足見被告基於逾越母法授權目的、範圍及內容所公布之無效公告所為之處分違法。
⑶目前菸品並非採取事前審查之制度，自不屬法律所禁止之違
禁品，原告得於合法交易活動下，從事任何不牴觸社會重要公益之言論表達行為。原告如何透過字體顏色及印製區域底色來呈現出健康警語之警惕性，實屬原告言論自由權之範疇。而立法者亦僅就健康警語「標示」乙事課予原告積極之標示義務，但並未明文（亦未見諸於立法理由）得對原告其他所得享有之言論自由權加以限制，上開公告自不得限制原告受憲法保障之言論自由權。再者，上開公告就顏色選擇施予限制，特別要求菸品業者僅得以白底黑字作為唯一之顏色呈現方式，排除其他足以明顯呈現警語之顏色表現，亦與維護國民健康之公益無關，故本件處分及訴願決定顯屬違誤。
⑷上開公告有關「字體顏色」及「印製區域底色」之規定，明
顯逾越授權範圍，實與「警語應置放於菸盒最大表面積位置明顯處」之立法要求不具比例關係。蓋上開公告對於菸品製造及輸入業者之憲法所保障言論自由權增加不必要之限制，更與維護國民健康之公益無關，又非達成菸害防制目的之適當手段。且其規定以白底黑字為唯一之顏色標示方式，排除其他符合同法第7條規定意旨，又足以明顯呈現警語之顏色表現方法，當然非屬對人民侵害最少之方式。再者，被告依上開公告所為處分對原告造成之損害（侵害原告受憲法保障之言論自由權），與欲達成之目的（告知國民吸煙有害健康之事實，使國民據以作出正確之個人決定）間，顯失均衡，純為逃避「依個案審查」對行政機關造成之不便，故既不符比例原則，上開公告內容即不具合法性。
２、原告就健康警語所為之表現方式完全符合菸害防制法第7條規定之立法意旨，故原處分顯屬違法不當：
⑴從菸害防制法第7條之立法理由及立法院院會審查會議紀錄
所載，可知立法者就健康警語之標示，僅要求於菸品包裝明顯之位置，以儘可能最大的面積予以標示，使消費者得以明顯看見健康警語，藉此知悉警語之內容即為已足。倘警語內容之字體顏色及警語標示之底色及外框線，足以達到「明顯標示」而生警惕之效果，得使購菸之消費者可一望菸盒即知吸菸有害健康之事實，即與菸害防制法第7條規定無違。
⑵系爭菸品菸盒之健康警語標示，其標示警語之盒面底色為深
藍色，而警語文字（中文5號字體）及外框線均為亮金色。上開警語內容之字體顏色、標示之底色及外框線顏色均互為深淺對比，具有明顯的反差效果，使消費者就警語位置及警語內容，可一望即知，實已具有「明顯標示」而生警惕之效果，不致對菸品消費者產生誤導作用，故原告所為警語顏色標示已符合菸害防制法第7條規定之立法意旨。
⑶系爭菸品健康警語之顏色標示，雖與上開公告健康警語之顏
色標示方式，即以「黑色或深色字體直接印在菸品容器最大表面積」，且「印在淺底色，加黑色或深色框之區域內」，略有不同，然已與行政院衛生署公告之標示顏色具有相同、甚或更強之警惕效果。原告已依菸害防制法要求標示健康警語，而健康警語內容及字體大小及標示之面積亦無瑕疵可言，原告更以對比明顯之顏色標示方式為之，並未於菸盒上添加任何圖文來淡化健康警語之顯著性或使其不易辨別，顯見原告所為之警語顏色標示，完全符合菸害防制法第7條之規定意旨。被告並未就系爭菸品之顏色標示是否符合菸害防制法第7條規定意旨詳加探究，逕對原告為不利之處分，足見原處分顯屬違法不當。
⑷再者，上開公告要求菸品製造輸入業者應以中文5號字體標
示健康警語，惟倘有業者以更明顯之他號中文字體標示健康警語，雖形式上違反上開公告之內容，被告殆不至對此實質上符合「明顯警示」立法意旨之標示方式加以處罰，否則豈非刻意與立法意旨相違？同理，原告就系爭菸品包裝上之健康警語之顏色標示，雖形式上違反上開公告內容，但實質上且毫無爭議地達成立法者所要求的明顯警示義務，不僅可使消費者於購菸時一望即知健康警語內容，與其它形式上符合上開公告之內容，卻刻意淡化健康警語對消費者觀感之健康警語標示方式（例如以不明顯淺底深字標示方式為之者）相較下，更顯原告確已符合菸害防制法警語標示之要求。
⑸以白底黑字為唯一之警語標示顏色之方式與菸害防制之目的
無關，已如前述。被告本應依個案判斷標示方式是否符合該法要求之明顯警示效果，被告僅機械式地依上開公告內容，作出對原告不利之處分，該處分已屬不當。倘被告為任何行政行為，均以避免主管機關與菸品製造輸入業者間對於「健康警語標示是否明顯」產生爭議為出發點，卻忽視菸害防制法第7條之「明顯警示」之立法意旨及其他可能規避上開公告要求之菸品標示方式，將使同條規定更加形同具文，並進而箝制原告之言論自由權，逾越且無法達成維護國民健康之立法要求。
３、原告於系爭菸品菸盒所為健康警語內容之字體顏色、標示之底色及外框線，既已足以達到以「明顯標示」方法為標示，並有令消費者心生警惕之效果，即與菸害防制法第7條之規定無違。然被告及訴願決定機關未就原告所為警語顏色標示是否符合菸害防制法第7條規定之立法意旨詳加探究，亦未審酌原告所為之警語顏色標示雖與行政院衛生署所公告之方式不同，卻具有同一甚或更強之警惕效果，更未考量行政院衛生署上開公告已逾越菸害防制法之授權範圍而屬無效，足見本件處分及訴願決定均屬違法不當。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」、「菸品容器最大外表面積明顯位置處，應以中文標示健康警語。前項健康警語及其標示方式，由中央主管機關定之。」、「違反第7條第1項、第8條第1項或依第7條第2項所定方式者，處新臺幣10萬元以上30萬元以下罰鍰，並通知製造、輸入或販賣者限期收回改正；逾期不遵行者，停止其製造或輸入6個月至1年；違規之菸品並沒入銷燬之。」菸害防制法第3條第1項、第7條及第21條分別定有明文。
２、次按「主旨：公告菸害防制法有關菸品容器上標示健康警語相關事項。依據：菸害防制法第7條第2項。公告事項：．．
二、警語之標示，應依下列方式辦理：（一）警語應以黑色或深色中文5號字體直接印於菸品容器最大表面積。（二）警語應印在淺底色，加黑色或深色框之區域內。（三）整個警語加框之區域不得小於5公分乘2公分。（四）框內除警語外，不得再印其他文字或圖示。．．」行政院衛生署86年9月19日衛署保字第86055235號公告在案。
３、又按「主旨：公告修正本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。．．公告事項：修正後本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『．．六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：．．（五）菸害防制法中有關本府權限事項。．．』．．」臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告在案。
４、原告進口販售之系爭菸品外盒標示之中文健康警語未以黑色或深色5號字體印製在淺底色加黑色或深色框之區域內之違規事實，有被告於94年4月1日訪談受原告委任之 林溥 之調查紀錄表等影本可稽，亦為原告所未否認。按菸害防制法第7條第2項及行政院衛生署86年9月19日衛署保字第86055235號公告既已明文規定，菸品健康警語標示方式，應以黑色或深色中文5號字體直接印於菸品容器最大表面積，且應印在淺底色，加黑色或深色框之區域內。是以，凡菸品健康警語標示方式，皆應依該規定為之，違者主管機關可依菸害防制法第21條規定處罰之。而上開公告所稱之「深色」既與黑色並列，依文義解釋，應認係指除黑色外，近似於黑色之顏色稱之，則上開公告規定之「淺底色」，應係與黑色或深色對比下較淺，且足以突顯菸品健康警語字體及外框之顏色而言。原告稱系爭菸品以深、淺色對比之方式標示健康警語，應無違反菸害防制法第7條第1項規定情形云云，顯有誤解，尚難對其為有利之認定。
５、原告稱上開行政院衛生署公告逾越母法所授權之範圍云云。惟按菸害防制法第7條第2項已明文授權中央主管機關就健康警語之內容及其標示方式訂定規範。該署為菸害防制法第3條第1項規定之中央主管機關，其基於菸害防制法第7條第2項規定之授權，以上開公告菸品健康警語標示方式，應以黑色或深色中文5號字體直接印於菸品容器最大表面積，且應印在淺底色，加黑色或深色框之區域內，作為相關業者適用之準據，並無逾越授權範圍，原告所稱亦有誤解。至於原告主張信賴保護原則之部分，原告為菸品進口販賣業者，對菸品管制相關法令自應知悉並有遵行之義務，尚難主張信賴保護原則。是原告既有上開違規事實，被告據此裁處原告法定最低額10萬元罰鍰，並限期60日內收回改正，難認有違反比例原則之情事。又為落實菸害防制法之精神，只要查有違規事實，被告即得本於職權依法裁處罰鍰。本案違規情節足堪認定，被告依法處予最低罰鍰及最長之限期回收處分，並無違誤。
理由
一、按「本法所稱主管機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「菸品容器最大外表面積明顯位置處，應以中文標示健康警語。前項健康警語及其標示方式，由中央主管機關定之。」、「違反第7條第1項、第8條第1項或依第7條第2項所定方式者，處新臺幣10萬元以上30萬元以下罰鍰，並通知製造、輸入或販賣者限期收回改正；逾期不遵行者，停止其製造或輸入6個月至1年；違規之菸品並沒入銷燬之。」、「本法施行細則，由中央主管機關會商有關機關定之。」、「依本法所為之限期改正、收回改正或繳納罰鍰，其期間應由直轄市或縣（市）主管機關依個案性質決定之。但最長不得超過60日。」菸害防制法第3條第1項、第7條、第21條、第29條及同法施行細則第10條分別定有明文。次按，行政院衛生署依據菸害防制法第7條第2項規定之授權，以86年9月19日衛署保字第86055235號公告：「主旨：公告菸害防制法有關菸品容器上標示健康警語相關事項。依據：菸害防制法第7條第2項。公告事項：．．二、警語之標示，應依下列方式辦理：（一）警語應以黑色或深色中文5號字體直接印於菸品容器最大表面積。（二）警語應印在淺底色，加黑色或深色框之區域內。
（三）整個警語加框之區域不得小於5公分乘2公分。（四）框內除警語外，不得再印其他文字或圖示。．．」。又按，臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告：「主旨：公告修正本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。依據：一、行政程序法第15條。二、臺北市政府組織自治條例第2條第2項。公告事項：修正後本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告略以：『．．六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之：．．（五）菸害防制法中有關本府權限事項。．．』」。
二、本件係民眾檢舉原告進口之「和平（PeaceFilter）香菸」即系爭菸品，其菸品外盒標示之中文健康警語未以黑色或深色5號字體印製在淺底色加黑色或深色框之區域內，案經被告調查屬實，以原告違反菸害防制法第7條第2項及行政院衛生署86年9月19日衛署保字第86055235號公告，爰依菸害防制法第21條規定，以94年8月4日北市衛健字第09435474400號行政處分書，處原告10萬元罰鍰，並限期60日內收回改正。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，並以事實欄所示各節據為爭議。惟查：
１、原告進口之「和平（PeaceFilter）香菸」，其菸品外盒標示之中文健康警語未以黑色或深色5號字體印製在淺底色加黑色或深色框之區域內之事實，為兩造所不爭執，並有系爭菸品外盒彩色照片4張、被告94年4月1日訪談受原告委任之林溥之調查紀錄表影本附本院卷及原處分卷可稽，堪認系爭菸品外盒標示之中文健康警語，不符行政院衛生署依菸害防制法第7條第2項規定之授權，而以86年9月19日衛署保字第86055235號公告有關菸品容器上標示健康警語相關事項，是被告依據菸害防制法第21條及同法施行細則第10條規定，處原告法定最低罰鍰10萬元，及最長期限60日內限期收回改正之處分，於法洵無違誤。
２、行政院衛生署86年9月19日衛署保字第86055235號公告，係該署依菸害防制法第7條第2項規定之授權所訂定，為一法規命令，俾資規範菸害防制法第7條第1項菸品容器上有關健康警語及其標示方式等細節性、技術性之事項為補充規定，於法尚無不合，亦未逾越菸害防制法之授權範圍，被告自得予以適用。雖原告稱行政院衛生署上開公告過當限制其言論自由並違反法律授權範圍及比例原則云云。惟參照司法院釋字第577號解釋文：「憲法第11條保障人民有積極表意之自由，及消極不表意之自由，其保障之內容包括主觀意見之表達及客觀事實之陳述。商品標示為提供商品客觀資訊之方式，應受言論自由之保障，惟為重大公益目的所必要，仍得立法採取合理而適當之限制。國家為增進國民健康，應普遍推行衛生保健事業，重視醫療保健等社會福利工作。菸害防制法第8條第1項規定．．另同法第21條對違反者處以罰鍰，對菸品業者就特定商品資訊不為表述之自由有所限制，係為提供消費者必要商品資訊與維護國民健康等重大公共利益，並未逾越必要之程度，與憲法第11條保障人民言論自由及第23條比例原則之規定均無違背。又於菸品容器上應為上述之一定標示，縱屬對菸品業者財產權有所限制，但該項標示因攸關國民健康，乃菸品財產權所具有之社會義務，且所受限制尚屬輕微，未逾越社會義務所應忍受之範圍，與憲法保障人民財產權之規定，並無違背。另上開規定之菸品標示義務及責任，其時間適用之範圍，以該法公布施行後之菸品標示事件為限，並無法律溯及適用情形，難謂因法律溯及適用，而侵害人民之財產權。至菸害防制法第8條第1項規定，與同法第21條合併觀察，足知其規範對象、規範行為及法律效果，難謂其規範內容不明確而違反法治國家法律明確性原則。另各類食品、菸品、酒類等商品對於人體健康之影響層面有異，難有比較基礎，立法者對於不同事物之處理，有先後優先順序之選擇權限，相關法律或有不同規定，與平等原則尚無違背。」之意旨，足知菸害防制法第7條及行政院衛生署86年9月19日衛署保字第86055235號公告，規範於菸品容器上應為一定方式之健康警語標示，縱屬對菸品業者財產權有所限制，但該項標示因攸關國民健康，乃菸品財產權所具有之社會義務，且所受限制尚屬輕微，未逾越社會義務所應忍受之範圍，與憲法保障人民財產權之規定，並無違背，要無原告所指過當限制其言論自由並違反法律授權範圍及比例原則可言。再者，行政院衛生署於94年6月14日以署授國字第0940700496號函釋示：「．．二、菸害防制法第7條第1項規定，菸品容器最大外表面積明顯位置處，應以中文標示健康警語，同條第2項規定，健康警語及其標示方式，由中央主管機關定之。本署依上揭之規定，前以86年9月19日衛署保字第86055235號公告，要求警語必須以黑（深）色字體印刷在淺底色加黑（深）色框之區域內，旨在以對比之色彩，使警語更明顯而易見，同時避免業者藉由包裝設計弱化標示效果。三、參照司法院大法官釋字第443號解釋意旨，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，須符合授權明確性之原則，惟若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由各主管機關發布命令為必要之規範，因而對業者產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許，故前開公告，並無逾越母法規定之限度，亦未增加法律所無之限制。四、菸品業者對其產品包裝方式，縱有其決定權，但同時亦負有遵循相關法規所要求之義務，有關健康警語之標示方法，既經本署明確公告在案，仍請逕依具體案例情形，依照職權卓處。」，由此當知行政院衛生署以86年9月19日衛署保字第86055235號公告菸害防制法有關菸品容器上標示健康警語相關事項，除旨在以對比之色彩，使警語更明顯易見外，同時避免業者藉由包裝設計弱化標示效果，因菸品所造成健康及生命之危害，已經醫學證實，世界衛生組織甚至通過菸害管制框架公約，予以管制，故健康警語之標示與國民健康有重大關係，基於公共利益之維護，應受較嚴格之規範，因此，中央主管機關基於菸害防制法第7條第2項之授權予以嚴格規範，應無違反憲法保障言論自由及財產權之虞，核上開公告內容對於菸品業者產生之不便或影響，尚未逾越社會義務所應忍受之範圍，亦無逾越母法規定之限度或增加法律所無之限制。是原告稱其以淺色字深色底標示健康警語亦符合行政院衛生署上開86年9月19日公告云云，無乃其個人一己主觀之見解，不足採取。
３、查菸害防制法第1條開宗明義其立法目的在於防制菸害，維護國民健康，故有菸害防制法第7條應於菸品容器上為一定方式之健康警語標示，行政院衛生署於86年9月19日以衛署保字第86055235號公告菸害防制法有關菸品容器上標示健康警語相關事項之統一標示方式，足認菸品業者已知所有菸品外盒標示之中文健康警語應以黑色或深色5號字體印製在淺底色加黑色或深色框之區域內。原告身為菸品業者，對中央主管機關所發布攸關自己生計之行政命令，自無不知之理，且菸害防制法於86年3月19日公布，至同年9月19日施行，已預留6個月施行緩衝期，原告於94年8月4日受處分，距菸害防制法公布施行日及行政院衛生署86年9月19日公告發布日，亦有8年之久，此段期間足敷原告調整其菸品標示方式，迺原告竟仍違反菸害防制法第7條規定及行政院衛生署86年9月19日公告，難謂其毫無故意、過失，則被告以原告違反法律應為一定作為義務之行為，依菸害防制法第21條及同法施行細則第10條規定予以處分，於法自屬有據。
三、綜上所述，本件被告以原告進口之「和平（PeaceFilter）香菸」其菸品外盒標示之中文健康警語未以黑色或深色5號字體印製在淺底色加黑色或深色框之區域內，違反菸害防制法第7條第2項及行政院衛生署86年9月19日衛署保字第86055235號公告，爰依菸害防制法第21條及同法施行細則第10條規定，以94年8月4日北市衛健字第09435474400號行政處分書，處原告法定最低罰鍰10萬元，並給予最長限期60日內收回改正，於法尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
四、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年12月7日
第六庭審判長法官吳慧娟
法官陳鴻斌法官曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年12月7日
書記官方偉皓