裁判字號：最高行政法院100年判字第1347號判決
裁判日期：民國100年08月04日
裁判案由：衛星廣播電視法
最高行政法院判決
100年度判字第1347號上訴人國家通訊傳播委員會代表人蘇蘅
送達代收人 郭雅文 訴訟代理人魏啟翔律師被上訴人中天電視股份有限公司代表人 蔡紹中 訴訟代理人 李念祖 律師
朱百強 律師 劉昌坪 律師上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國99年6月24日臺北高等行政法院98年度訴字第1715號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、被上訴人於民國97年12月26日向上訴人申請董事長、董事及監察人變更。上訴人依行政程序法第58條及第107條規定，分別於98年5月4日及5月8日舉行預備聽證及聽證，邀集相關當事人、利害關係人、學者專家鑑定人及相關政府機關代表等出席及陳述意見，並經上訴人98年5月27日第301次委員會議及98年6月3日第302次委員會議決議，以98年6月29日通傳營字第09841041930號函為附款許可被上訴人之申請。附款內容為：1.被上訴人公司法人股東之榮麗公司，其指派於被上訴人之法人董事、監察人代表，其兼任中視公司之董事、監察人者，應於3個月內變更之，不得兼任。2.被上訴人公司的部門經理以上之人員，不得兼任中視公司之職務；其廣告、業務與節目部門均須獨立、應獨自設立自有攝影棚，並不得與中視公司有節目聯合招攬情事。3.被上訴人公司應在3個月內成立倫理委員會，且每3個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告。4.被上訴人公司（新聞臺、娛樂臺、綜合臺）各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於3個月內提出內部流程控管機制之改善計劃。被上訴人就附款部分不服，提起行政訴訟，經原審以98年度訴字第1715號判決（下稱原判決）「原處分所附附款之規制性決定撤銷。」上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：（一）本案被上訴人新任董事、監察人及總經理等，並無衛星廣播電視法第9、10、11條之情事，亦無廣播電視事業負責人與從業人員管理規則第4條之消極資格情事，更無公司法第30條規定之一般公司負責人消極資格情事。被上訴人之董事、監察人辭職及改派申請案，於該等辭職及改派之意思表示到達上訴人等之際，已生效力，且縱不登記僅有不得對抗之結果，不影響已經成立之法律關係，顯見衛星廣播電視法第13、14條規定之許可，僅係「確認處分」之性質，其規範意旨僅為主管機關確認另改派董事及監察人是否具有相關法令之消極要件，若屬合法，本件董事及監察人之辭職與新任委任關係即早已生效，主管機關有予以許可確認之義務，且亦不因主管機關不予許可而不生效力。是主管機關依衛星廣播電視法第13、14條之許可處分，實係對已合法生效之董事及監察人委任法律關係之確認，乃一「確認處分」，只要該法律關係並無任何違法情事，主管機關即有予以確認合法之義務，並無任何裁量空間。（二）廣播電視法第14條第1項固規定：「廣播、電視事業之停播，股權轉讓，變更名稱或負責人，應經上訴人許可。」惟所謂許可係指申請案件應符合法律或法規命令所定之許可要件，上訴人並得依許可要件對於申請案件進行審查，惟一旦審查確認符合規定，上訴人即應給予許可，而非謂上訴人尚得任意附加附款，而廣播電視法第1條及通訊傳播基本法第1條之規定乃係立法者用以揭示廣播電視法及通訊傳播基本法立法目的之條文，而非具體明確之授權條文，故自亦不得作為上訴人做成附款之依據。又本案於關乎「董事及監察人之辭職與改派」之構成要件業臻明確之情形下，既構成「羈束裁量」，而無裁量權，則主管機關於原處分為法無明文且與原處分法定要件（即被上訴人董事及監察人應具備之相關資格）履行無關之附款及待改善事項，即顯與行政程序法第93條規定不符，而違法不當。（三）被上訴人之董、監事應由何人擔任，廣告、業務部門是否應與節目部門獨立，是否應成立倫理委員會及設置獨立節目編審人員等事項，均應屬被上訴人之經營自由範疇，參照司法院釋字第514號解釋可知，對於被上訴人營業自由之限制，須以法律或法律明確授權之命令為依據，始符合法律保留原則。上訴人竟於衛星廣播電視法未規定且亦無授權之情形下，自行以行政處分附款限制被上訴人之營業自由，此自已違反法律保留原則。本件上訴人一再主張其所為之附款及待改善事項係為使節目內容能更「多樣化」及「多元化」云云；惟上訴人所稱之節目內容「多樣化」及「多元化」，如係指播出之內容應符合衛星廣播電視法第17條至第19條規定，則衛星廣播電視法已於第35條至第39條明文規定違反時之法律效果，自不容上訴人自行以行政處分之附款及待改善事項創設法律所未課予業者之義務，而強迫業者必須遵守；反之，如節目內容「多樣化」及「多元化」之標準，並非出於衛星廣播電視法第17條至第19條規定，而係由上訴人所自行創設，則此種無法律之依據，亦未經法律明文授權，而係由行政機關自行創設之節目內容標準，實屬違反法律保留原則而侵害人民之表現自由，故上訴人所為之附款及待改善事項，自屬違法。（四）原處分各附款之內容，不僅無任何法源依據（違反依法行政原則），對被上訴人為差別待遇（違反平等原則），且係出於與系爭申請案無關之考量（違反禁止不當連結原則），更有逾越主管機關本身職權及越權行使其他機關權限等違法之情事。依行政程序法第94條：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與處分之目的具有正當合理之關聯。」姑不論本案主管機關就原處分並無作成附款或待改善事項之權限，已如前述，細繹原處分各附款及待改善事項之內容，顯無任何法源依據，且與原處分係確認變更後負責人是否符合法令資格要件之目的，無正當合理關聯，而屬違法且有不當連結情事等語，為此，訴請將原處分之附款撤銷。
三、上訴人則以：（一）衛星廣播電視法第13條、第14條就衛星廣播電視事業之申請書、營運計畫及執照所載內容變更等事項，採許可制。而衛星廣播電視事業之申請書及營運計畫，均須附具董事名冊、監察人名冊及股東名冊，其執照亦須載明負責人，此即表示於衛星廣播電視法立法之初，即認前開變更董事、監察人之特定行為有行政上預行控制之必要。又基於通訊傳播基本法第1條及衛星廣播電視法第1條等立法目的，上訴人有權就衛星廣播電視事業董事、監察人之消極資格以外之其他事項加以審究，進而基於廣電事業之特殊性而給予附款之附加。是以，主管機關依衛星廣播電視法第13條、第14條所為之許可處分應享有裁量空間，並得在合於行政程序法第94條規定下，為達到行政處分目的而為附款之附加。（二）原處分所附附款內容均符合比例原則或不當聯結禁止原則：⑴系爭處分所附附款目的係為使媒體內容多元化，以避免言論集中，而跨媒體股權轉讓對於媒體內容多元化或言論集中化現象，顯有直接明顯的重大影響，此由相關研究，即可獲得佐證。又原處分係為達避免言論集中之目的，其所附之附款內容倘與媒體內部多元或外部多元事項相關者，即屬合理正當之聯結，應無違反行政程序法第94條之規定。
⑵本案附款內容與組成員有關部分：①公司的控制股東出資比率越高，代表其與公司的連結程度愈形緊密。被上訴人與中視公司之控制股東榮麗公司至98年4月13日止，分別持有中視公司44.5%股份，被上訴人更高達68.12%，足證控制股東榮麗公司、被上訴人與中視公司之連結程度。②又受到市場經濟自由化與規模經濟觀念之影響，媒體事業朝向所有權集中化與集團化發展，已是無可逆轉的潮流，惟在目前規模經濟發展趨勢下，廣播電視事業更應謹守言論市場自由化原則；本案「董監事不得兼任」與「高階經理人不得兼任」，即在個人自由及公眾自由意見形成的利益上，確保盡可能呈現既有意見在廣度及深度的多樣性。董監主導事業營運，高階經理人關係被上訴人與中視公司得否維持獨立的運作並確保各自資訊傳佈的獨特性，是基於確保言論多元化原則，爰採取結構性的預防措施，希冀藉由媒體內部組織存在意見多元呈現的可能性，進而使閱聽眾有充分選擇言論的機會。③原處分既係為達避免言論集中之目的，其所附之附款內容又與媒體內部多元之管理階層組成等事項相關者，應屬合理正當之聯結，自無違反行政程序法第94條之規定。⑶附款內容與組織設置有關部分：①廣告、業務部門與節目部門均須獨立；不得與中視公司有節目聯合招攬之情事：眾所皆知，藉由閱聽人聚集的優勢，而讓其他企業進行產品或服務廣告刊登，乃廣播電視事業營業利益之所在。媒體產權集中或媒體漸趨集團化後，其所能提供的廣告形式、廣告時段、廣告內容相對會比經營單一媒體的企業多，當廣告主認知刊登廣告時將有較多的選擇下，交易行為自有增加之機會。上開附款內容乃關係到被上訴人與中視公司得否獨立運作並確保各自資訊傳播的獨特性。以節目聯合招攬行為而言，如為追求集團綜效，被上訴人或中視公司以節目可於二平臺上播出之條件，藉此吸引外製節目內容供應者將其所製作之節目於被上訴人或中視公司之頻道上播出，此舉將造成節目內容出現同質化傾向，使媒體傳播內容喪失多元，民眾閱聽權益無疑無法獲得保障。②倫理委員會之設立：經上訴人查察發現被上訴人、中視公司及集團旗下其他媒體節目互播、重播之比例頗高，透過新聞報導推銷、宣傳於集團經營的媒體上播出之節目相當頻繁，因集團綜效之相乘效果，對言論多元已有所斲傷。在觀眾與社會才是電視臺主體之前提下，倫理委員會之設立就是建構一個以觀眾立場思考的電視臺內部機制或部門，藉由定期檢視電視台內部對節目內容是否呈現多元化與多樣化，貼近觀眾與社會的多元需求。③設置節目獨立編審人員：事業集團化以追求綜效，對媒體產業可能造成內容相互援引，形成傳播內容單一化之現象，而獨立編審人員之工作職掌為媒體對節目內容播出前的事前審查工作，是為確保被上訴人與中視公司各自經營的頻道有其自身特性，避免媒體集團化後藉由刻意剪輯編排的特定資訊，利用集團所屬媒體一再播出相同言論，削減公共空間的言論多元性，實有要求尊重媒體組織內部所設編審人員專業之必要，使其有獨立運作之工作環境，俾發揮其所具之傳播專業知能。④系爭處分既係為達避免言論集中之目的，其所附之附款內容又與媒體內部多元之負責節目內容篩選階層的組成等事項相關，應屬合理正當之聯結，自無違反行政程序法第94條之規定等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審將原處分所附附款之規制性決定撤銷，並令上訴人依其法律見解重為事實調查，另為適法處分，係以：參照司法院釋字第426號、第538號、第593號及第612號解釋意旨對「授權明確原則」之詮釋（即「授權明確與否之判斷，要就授權法律規範整體表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字」），並考慮到衛星廣播電視法第5條明白揭示「衛星廣播電視之經營應申請主管機關之許可」之立法精神，而認可在沒有構成要件予以限制或指導之情況下，上訴人對本案之許可享有裁量空間。又在確定上訴人對上開許可與否享有裁量權後，上訴人即得依行政程序法第93條第1項之規定，得在許可處分中一併為「限制被上訴人權利或增加被上訴人義務」附款之諭知。然而附款內容之法定邊界則規定於行政程序法第94條，該條文明定：「……附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關連」。再者，原審法院認為本案許可法規範之許可裁量內在邊界包括「對資訊傳播業者之組織結構及內控決策之介入」後，接著即應考量所提出之附款內容，是否真有「個案附加」之必要。考究本案上訴人之附款內容在性質上分別為：資本主指定代表同時兼任關係（資訊傳播）企業董事及監察人之限制（附款第1項）及對傳播企業組織成員、組織結構與內部決策之介入（附款第2、3、4項），但上訴人對「為何就被上訴人營運活動之實證特徵，特別有為上開附款之必要」，並未附上詳細說明：①對附款1有關「被上訴人公司法人股東榮麗公司指派之法人董事、監察人代表，不得兼任關係企業中視公司之董事、監察人」部分，由於現行國內多家資訊傳播事業形成關係企業之情形，所在多有，為何只有被上訴人所屬之關係企業，在個案實證基礎上，與其他關係企業不同，特別有此「董事及監察人不得彼此兼任」之必要（亦即只能如此安排，被上訴人組織意見之形成，方能符合言論多元化之標準），上訴人並未說明。②對附款2有關「被上訴人公司的專業經理不得兼任中視公司職務」與「被上訴人公司與中視公司之廣告、業務與節目部門均須獨立、應獨自設立自有攝影棚，並不得與中視公司有節目聯合招攬情事」二部分，前者之個案必要性，與前述「董事、監察人不得兼任」之情形相同，上訴人亦未說明；後者之要求，上訴人固然指出「被上訴人與中視公司彼此間有互相報導節目或娛樂活動資訊之情形存在」，不過原審法院認為商業或娛樂資訊，與公共事務資訊不同，消費者主權強度較高（節目不好，或社會大眾不感興趣，即無人購買此等資訊），其多元言論之公益價值不高，何況這也是目前節目供應業者之普遍現象，似非被上訴人獨有之現象，如有要求，應一體化為要求，為何單獨對被上訴人需為此項附款，同樣未見上訴人說明。③對附款3有關「倫理委員會」之設置及運作部分，此等內控單位之設置，即使有必要，也應是對所有資訊傳播業者為通案式之要求，何況此等委員會之職權及運作方式，也需有更為細緻之規劃，以通案式之規劃為妥，單獨對被上訴人要求，須有更具體之事證及理由。④對附款4有關「獨立節目編審人員」及「提出內部流程控管機制計畫」之要求，其目的在防止媒體產業之傳播內容單一化現象，但只要媒體產業有併購，這種現象即會普遍存在，同樣應為通案規劃，要求國內所有之資訊傳播關係企業一體遵守，若僅針對被上訴人單獨為此項要求，即需附上具體之事證及理由。是以，本案上訴人在個案添加附款之必要性事實尚未明確之情況下，遽對被上訴人作成有上述附款之許可營業處分，尚非合法等詞，為其判斷之依據。
五、本院按：
(一)原處分除附款外，尚有「待改善事項」(原審卷第26頁)。被上訴人起訴時，係請求撤銷原處分之附款及待改善事項，其言詞辯論時所為之訴之聲明亦是「原處分之附款及待改善事項均撤銷」。原判決僅就附款部分為裁判，上訴人就此部分上訴，本院就此範圍為審理，合先敘明。
(二)我國行政訴訟係採取職權調查原則(行政訴訟法第125條第1項及第133條規定參照)，其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，亦即使案件達於可為實體裁判程度之義務，以確定行政處分之合法性及確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。在撤銷訴訟，事實審法院原則上應依職權(包含行使闡明權促使兩造當事人主張事實及提出證據)查明為裁判基礎之事實關係，以作成實體裁判，不得不確定事實，僅指出行政機關調查事實有如何缺失，而撤銷行政處分，要求行政機關自行查明事實(即「不為本案決定之撤銷行政處分」)。原判決以原處分為附款之必要事實未明，將該附款撤銷，要求上訴人重為事實調查，再為適法處分，本件兩造間紛爭，並未因原判決而解決，原判決未盡職權調查義務(未盡審理之能事)，不適用行政訴訟法第125條規定不當。
(三)行政訴訟法第209條第1項第7款及第3項規定，判決書應記載理由，理由項下應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。另行政程序法第93條第1項：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」行政處分為附款，除裁量處分外，在羈束處分，限於法律明定或為確保行政處分法定要件之履行，始得為之(學說上稱為「附款容許性」)。而行政程序法第94條：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」是以行政處分之附款必須具合目的性，且不得有不正當之聯結。因行政處分是否加附款，係行政機關裁量權之行使，此項裁量權之行使，不得有逾越權限及濫用權力情形(行政訴訟法第201條參照)，自應受一般法律原則(例如比例原則、平等原則)之拘束。據此，行政處分相對人對該處分之附款訴訟時，行政法院應自附款之容許性及有無具合目的性、不正當之聯結、違反一般法律原則審查其合法性。查原處分就其4項附款，已於處分書中敘明其理由，上訴人於原審亦就原處分為裁量處分，得為附款；本案非單純之負責人變更申請案，而係實質股權及經營權之轉讓申請案；言論集中化之弊，跨媒體造成言論集中化，且中時集團於原處分作成前已有言論集中化情形；系爭附款可達避免言論集中化目的；系爭附款不應受法律保留原則拘束，系爭附款並不違反不當聯結禁止原則及比例原則等事項，詳為主張。換言之，上訴人已就原處分為附款之容許性、具合目的性，無不正當之聯結及未違反被上訴人指摘之一般法律原則，為具體主張。原判決自應予以論斷是否可採，以審查原處分為附款之合法性。詎原判決未就上訴人各項攸關原處分附款之合法性之攻擊防禦方法，說明是否可採之理由，已屬判決不備理由。又平等原則者，乃「等者等之，不等者不等之」，是以指摘行政處分違反平等原則，應具體指出有何相等之案例，而處分機關為不同處理之情形，如此始能期待處分機關為防禦，相對陳述其處分如何不違平等原則。被上訴人雖於原審指原處分為附款違反平等原則，然並未具體指出與何案例相較，情形相同，而上訴人卻為不同處理，致有違平等原則。反而上訴人在原審具體陳明本案有言論集中化情形，已指出本案之特殊性。原判決在未指出有何案例與本案相等情形下，泛泛質疑上訴人為何對國內其他傳播事業未作如系爭附款之相同要求，而為不利於上訴人之判決，亦屬判決不備理由。
(四)綜上所述，原判決有不適用法規不當及判決不備理由之違背法令事由，其或為上訴意旨所指摘，或為本院依職權調查所得，是上訴人求予廢棄，為有理由。因被上訴人之訴有無理由，尚須由原審法院調查事實始能判斷，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國100年8月4日
最高行政法院第三庭
審判長法官黃璽君
法官楊惠欽法官吳東都法官陳金圍法官蕭惠芳以上正本證明與原本無異中華民國100年8月4日
書記官楊子鋒